Sociedad Global
Revista de relaciones internacionales y ciencias políticas
ISSN 1851-6262

GLOBALIZACIÓN Y REGIONALISMO: LA ENCRUCIJADA DE LOS PAÍSES EN DESARROLLO EN EL CONTEXTO DE LA RONDA DOHA (*)

Ramiro L. Bertoni (**)
rberto@mecon.gov.ar

 

Resumen

Este artículo aborda la tensión que existe al interior del proceso de globalización entre el Regionalismo y el Multilateralismo, para lo cual se explora la naturaleza de la lógica de la política comercial que subyace a cada una de estos enfoques o iniciativas. Así, se analiza la paradoja que la discriminación entre países que se quiso evitar en la GATT, y se aceptó como excepción, hoy se ha convertido en una conducta generalizada. Por último, se analiza como el posible escenario de una marcada fragmentación del sistema multilateral con eje en Acuerdos Bilaterales Norte-Sur constituye una grave amenaza para los Países en Desarrollo, tanto por el contenido en sí de dichos Acuerdos como por las implicancias en la negociación de la Ronda Doha.

Palabras clave

Política Comercial, Integración Económica, Relaciones Internacionales y Economía Política Internacional, organizaciones Internacionales

Abstract

This paper approaches the tension existing inside the process of globalization between Regionalism and Multilateralism. To this effect we explore the nature of the logic of trade policy underlying each of these approaches or initiatives. Therefore, we analyze the paradox that discrimination between countries, which the GATT tried to avoid and it was accepted as an exception, today has become a generalized practice. Finally, we analyze how the possible scenario of a significant fragmentation of the multilateral system with the axis on North-South Bilateral Agreements is a serious threat to Developing Countries, due to both the content of these agreements and the implications on the Doha Round negotiations.

Key words

Trade Policy, International Trade Organizations, Economic Integration, International Relations and International Political Economy, International Agreements and Observance; International Organizations.

Resumo

Este trabalho indaga sobre tensão existente no processo de globalização entre regionalismo e multilateralismo, explorando a natureza da lógica da política comercial ligada a cada uma de estas perspectivas ou iniciativas. Desta maneira, se discute o paradoxo que a discriminação entre países que pretendiam evitar na GATT, y foi aceita como exceção, hoje se tornou na conduta generalizada. Finalmente, se analisa como o cenário possível de uma acentuada fragmentação do sistema multilateral centrados nos Acordos Bilaterais Norte-Sul é uma grave ameaça para os países em desenvolvimento, tanto no conteúdo desses acordos como nas implicações na negociação da Ronda Doha.

Palavras-Chave

Política comercial, integração econômica, relações internacionais y economia política internacional, organizações internacionais.

Introducción

Los Acuerdos Regionales (AR) que en los inicios del Acuerdo General de Aranceles y Tarifas (GATT, según sus siglas en inglés) habían constituido una excepción tolerada bajo ciertas condiciones, en la actualidad se han multiplicado y se presentan como un elemento constitutivo de las relaciones comerciales internacionales. Casi todos los miembros de la Organización Mundial del Comercio (OMC) forman parte de uno o más AR, propiciando la coexistencia superpuesta de ambas iniciativas, el regionalismo y el multilateralismo. Estas instancias si bien representan principios contrapuestos -preferencias vs. no discriminación-, también poseen ciertos vínculos de complementariedad.

Partiendo de la premisa que los Países en Desarrollo (PED) (1) participan activamente en ambos procesos, este trabajo indaga acerca de si la proliferación de AR puede constituir una oportunidad o una amenaza para estos países. En la primera sección se presentan algunos conceptos relativos al proceso de globalización y al rol de las instituciones internacionales en general y al Sistema Multilateral de Comercio (SMC) en particular, con énfasis en aquellos principios que tienen más relación con el regionalismo y en cómo a partir de éstos se determinan vínculos de conflicto y complementariedad entre ambas dinámicas.

En la segunda sección, se aborda el debate entre regionalismo y multilateralismo desde la perspectiva del análisis económico, considerando la mirada más ligada a la ortodoxia en cuanto a algunas interpretaciones alternativas, para luego analizar la relación de las mismas con el examen anterior de los requisitos del GATT para aceptar los AR -art. XXIV- y algunas discusiones en torno al mismo en las actuales negociaciones de la Ronda Doha.

En la tercera sección, se retoma el mismo debate pero con un enfoque más amplio de la economía política en negociaciones comerciales internacionales. En este marco, se abordan los costos de exclusión que generan los AR y la liberalización a dos velocidades que estos pueden provocar, tanto para los PED como para los PD. Asimismo, y considerando las particularidades de los PED, se analizan las tendencias hacia la integración profunda, los intentos de armonización y las preocupaciones por la nivelación del campo de juego. Finalmente, y en relación a la armonización, se analizan los riesgos para los PED de aceptar Acuerdos OMC – plus en los AR.

En la cuarta sección, se retoma desde actores concretos las inconsistencias entre las obligaciones emanadas del GATT y la aplicación de tratamientos preferenciales en temas de disciplinas comerciales. Luego, se analiza la política norteamericana de liberalización competitiva, y cómo ésta se articula con su estrategia en las negociaciones multilaterales. De un modo similar, se evalúa la estrategia de AR de la Unión Europea (UE) respecto de los PED. Además, se analizan las dificultades de los PED para realizar AR exitosos, considerando la experiencia latinoamericana. Esta sección finaliza con un análisis de las coaliciones formadas por los PED en el seno del SMC y las tensiones que se observan al considerar diversos temas.

Por último, se presentan reflexiones finales acerca del rol de las instituciones internacionales y la estrategia de los PED, de las encrucijadas que la proliferación de los AR determina tanto para el SMC en general como para los PED en particular, y sobre estos últimos se trata de advertir situaciones que podrían constituir una amenaza y cuáles podrían ser las estrategias que permitirían neutralizarlas. En este último aspecto, se focaliza en las consecuencias de los AR Norte-Sur, y se señalan otras alternativas para los PED, como a través de coaliciones negociar y reforzar el SMC o en forma simultánea intensificar los vínculos Sur-Sur mediante AR u otras formas de integración.

Finalmente se considera importante aclarar el lugar que los temas objeto del presente artículo ocupan en la agenda de las políticas nacionales. Si bien las negociaciones comerciales internacionales constituyen un marco referencial de singular relevancia para los PED, el núcleo de sus estrategias se encuentra en las políticas domésticas orientadas a la creación de nuevas capacidades que le permitan incorporar actividades con mayor valor agregado y contenido tecnológico, modificando así sus estructuras productivas y su inserción en el comercio internacional. En este orden de ideas, las posiciones tomadas en torno a las regulaciones y disciplinas que se acuerdan en diversos tratados o instituciones internacionales deben estar en línea con dicha estrategia, al igual que las negociaciones de concesiones y acceso a mercados, tanto en su profundidad como en la selectividad de sectores y de los países socios.

1. Globalización, instituciones internacionales, regionalismo y sistema multilateral de comercio.

1.1 El proceso de globalización y la administración de la interdependencia.

1.1.a. Globalización: breve caracterización a modo de marco referencial.

Si bien la matriz de instituciones que hoy tienen una importante incidencia en las relaciones económicas internacionales proviene de la posguerra, el contexto que surge en el mundo desde finales de los años ‘80 presenta un nuevo marco en el cual pasan a redefinirse y discutirse la estructura y las funciones de dichas instituciones. El proceso de globalización, sintetizado como la creciente interrelación de la economía capitalista mundial, lejos de borrar, ha profundizado y redefinido ciertos vínculos de dependencia de los PED respecto de los países centrales.

Si bien el objetivo de este trabajo no es encontrar la definición más acabada de globalización, sí se dará cuenta de algunas de sus características a fin de demarcar ciertos determinantes que actúan como restricciones tanto para la definición de las políticas nacionales como para las negociaciones que se desarrollan en el SMC.

Durante la mayor parte de la historia del GATT, el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM) estuvieron ausentes de los principales rasgos de la actual fase de globalización y asimismo tampoco existía un sistema de poder multipolar, con equilibrios y alianzas inestables. Si bien el actual proceso de globalización se relaciona en cierta medida con el dinamismo que estas instituciones proveyeron a la economía capitalista mundial en la posguerra, la aceleración en ciertos procesos (reducción de los costos de las comunicaciones y la información, expansión de las empresas transnacionales, etcétera) y la imposibilidad de mantener ciertas regulaciones en el nivel internacional o nacional (el fin de los sistemas de tipo de cambio fijo y de la relación dólar – oro como reserva de valor, la liberalización de los mercados financieros nacionales, etcétera) promovieron cambios de tal magnitud que muchos analistas apuntan acerca de la inadecuación de las actuales instituciones internacionales.

Por otra parte, hay autores que señalan que la globalización actual no es un fenómeno novedoso, y que ésta -incluso con mayor intensidad- se había producido a principios del siglo pasado y que era un fenómeno esperable de la economía capitalista. Sin embargo, sin desconocer que otros especialistas señalan varios rasgos distintivos de la actual etapa de globalización, a los fines de este trabajo se considera relevante que en la actualidad, en temas ligados al comercio, ésta se realiza bajo un marco regulatorio que acota la posibilidad que se reviertan las tendencias ya observadas.

Entre los elementos que constituyen el proceso de globalización cuyo auge se observó en la década de los años ‘90 se pueden señalar: la creciente mundialización de la producción con el correspondiente aumento de la inversión extranjera directa (IED) y del comercio de bienes y servicios, la expansión de los flujos especulativos de capital que están prácticamente al margen de la regulación gubernamental, ya sea de los países individuales como de las instituciones financieras internacionales, la asimetría en cuanto a la movilidad del capital y del trabajo, la erosión de la soberanía del Estado-Nación, la creciente centralidad del mercado en la organización de la economía, tanto en el nivel nacional como internacional.

Este proceso de globalización está estructurado sobre los vectores de la expansión de la economía capitalista en el nivel mundial, una vez que se evidenció el fracaso del sistema liderado por la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas, pero bajo una variante particular, la neoliberal, que ha generado consecuencias regresivas tanto para los PED como para los PD. En este sentido, hay autores que definen la globalización como el expansionismo neoliberal (Gómez, 2003), y bajo esta lógica los países deben desmantelar todo tipo de trabas para que puedan desplegarse las fuerzas de mercado, y así encauzarse en la única vía que permitiría a los países alcanzar un crecimiento sostenido. Esto llevó a remover el Estado de Bienestar allí donde se había institucionalizado, realizar la apertura comercial y financiera, masivas privatizaciones, flexibilizar la fuerza de trabajo para que vuelva a someterse a la lógica del mercado, entre otras medidas. Claro está, que las fuerzas del mercado no son anónimas y atomizadas, como lo supone el liberalismo, sino que este masivo proceso de reformas fue funcional a los principales agentes de la economía mundial: las empresas transnacionales, ya sean productoras de bienes o servicios, o un actor más difuso y fragmentado: los múltiples agentes que actúan en los circuitos financieros y bursátiles.

Todas estas reformas contaron con un marco ideológico simple y categórico, aunque falaz, y es el relativo al “Fin de la Historia” planteado por Francis Fukuyama, donde señalaba que el mundo había alcanzado, con la expansión combinada de la democracia y el mercado, un sistema que no podía ser superado. Mucho se escribió sobre la complementariedad de la democracia y el mercado, incluso señalando que éste último es la organización más democrática de la actividad económica, ya que la asignación de recursos escasos se guía por la señal de precios, la cual es claramente influida por la elección de los consumidores.

Sin entrar a discutir la simplificación de tales afirmaciones, existe una tensión entre ambos conceptos: mientras que la democracia requiere de ciudadanos integrados en el sistema social -que efectivamente tengan capacidad de consumir-, el mercado en el mejor de los casos genera crecimiento, produciendo una polarización que no permite conformar una base de ciudadanía social que sustente una verdadera democracia.

En ciertos países de la periferia, donde minorías étnicas concentran gran parte del poder y la riqueza, la articulación entre democracia y mercado ha presentado una alta conflictividad. La transición a la democracia y sus respectivas demandas por una ciudadanía social se han mezclado con odios raciales y étnicos (Chua, 2003). Esta mirada tomando en cuenta particularidades de los países periféricos nos recuerda que el proceso de globalización tiene sus principales efectos sobre los sectores integrados a la economía mundial, pero subsiste una mayoría de la población que aún sigue excluida del acceso a derechos básicos como la alimentación, la salud y la educación, y obviamente a cualquier tipo de red de comunicación.

Por lo tanto, si bien es cierto que la globalización ha impactado en las poblaciones y centros económicos que explican la mayor proporción del comercio y la producción mundial, y en muchos casos se puede hablar de un virtual mercado mundial de mercancías y servicios, cuando se consideran las dimensiones sociales y políticas se observa una alta fragmentación que contrasta con la aparente homogeneidad de la esfera económica. Entre las consecuencias de los efectos del proceso de globalización, es posible mencionar las modificaciones en las agendas tanto de los principales países como de varios organismos internacionales.

Tanto la caracterización del proceso de globalización como algunos hechos estilizados de la situación actual son un marco de referencia para analizar las relaciones entre el SMC y los AR. En primer lugar respecto al proceso de globalización, ambas iniciativas presentan un aspecto diferencial, dado que son intentos de institucionalizar las disciplinas comerciales entre los distintos países, a diferencia de lo ocurrido en la esfera financiera en la cual la característica básica es la falta de regulación. Tanto los AR como el SMC requieren de un proceso negociador entre países, quienes enmarcan sus negociaciones comerciales en el marco más amplio de sus relaciones exteriores. Estas se diseñan teniendo en cuenta otras dimensiones de diversa índole, y en la actualidad se pueden señalar ciertos vectores que están presentes al momento de diseñar sus estrategias.

Tópicos presentes como contexto de las actuales negociaciones internacionales

La constatación de los efectos adversos de la globalización sobre la mayoría de los países del mundo (un amplio trabajo al respecto es el Informe sobre las Dimensiones Sociales de la Globalización de la OIT citado en Stiglitz, 2005).

El retorno de los debates referidos a la economía política, poniendo en discusión el pensamiento único que guió el proceso de la globalización neoliberal, ha comenzado a reflejarse en el cambio de la orientación política de muchos gobiernos de PED.

La perspectiva que ciertos niveles de interrelación entre las economías y las sociedades de gran parte de los países ha pasado a ser un hecho irreversible, obliga a que los cambios que pretendan llevarse a cabo requieran de importantes esfuerzos de coordinación.

La proliferación de AR, englobando motivaciones y objetivos muy diversos que en conjunto refuerzan un piso de interdependencia económica puede quedar sujeta a esquemas comerciales que perjudican a los más débiles y debilitan al SMC.

La toma de conciencia de la necesidad de un desarrollo sustentable, marcando los límites del actual modelo de acumulación en términos ambientales y de recursos naturales, determinó una serie de respuestas.

a) La búsqueda de compromisos para implementar políticas coordinadas a través de Organizaciones Internacionales para problemas que escapan a la esfera de las soluciones nacionales, tanto por sus causas como por sus consecuencias.

b) El surgimiento de una cantidad creciente de actores políticos y sociales, que reaccionan en forma simultánea contra los efectos sociales de la globalización y contra los niveles alcanzados en el deterioro del medioambiente -proceso que claramente es de más larga data-, y que construyendo alianzas transfronteras inciden en la agenda internacional.

c) El retorno de la geopolítica en cuanto a garantizar el aprovisionamiento de los recursos naturales estratégicos (agua, energía, alimentos, minerales, etcétera) poniendo fin a la idea de un mercado mundial donde las mercancías están disponibles para quien sea que esté dispuesto a comprarlas al precio establecido.

d) La redefinición de las estrategias de seguridad y las hipótesis de conflicto de los países, en las que en varios casos se entrecruzan o confunden la llamada “lucha contra el terrorismo” con la necesidad de establecer áreas de influencia en relación al aseguramiento de recursos naturales.

Si bien este trabajo no intenta analizar cómo se articulan estas complejas relaciones, se considera de importancia tenerlas presentes como un contexto que limita o moldea los políticas seguidas en torno a la relación entre regionalismo y multilateralismo. (2)

1.1.b. Instituciones internacionales y regionalismo, enfoques de administrar la interdependencia.

Respecto a las razones que promueven la existencia de instituciones intergubernamentales, cabe recordar que en el mundo interactúan diversas naciones soberanas y, como señalan varios expertos en relaciones internacionales, ante la ausencia de una autoridad supranacional surge en diversos ámbitos la posibilidad de tender hacia la “anarquía”.

La existencia de bienes públicos globales -tales como el medio ambiente, epidemias, paz mundial, etcétera- y de externalidades a partir de decisiones nacionales -migraciones, políticas comerciales, etcétera- presentan severas limitaciones al suponer que la construcción de mercados globales puede dar solución a diversos problemas. Más aún, en contextos de incertidumbre y ausencia de coordinación, cuando cada país decide en forma individual mejorar exclusivamente su situación, se alcanzan resultados subóptimos -comportamiento que se denomina “dilema del prisionero” en la teoría de los juegos-, y este comportamiento se puede observar en “juegos de suma positiva o negativa”. De esta forma, sólo mecanismos de negociación que limiten las conductas nacionales, en un marco de instituciones u organizaciones internacionales que generen incentivos a la coordinación y a la cooperación, pueden lograr un resultado que se acerque a la mejor situación mundial.

Por este motivo, un punto central es considerar qué papel juegan ciertas instituciones en el proceso de globalización. En este sentido, es claro que éste estará relacionado con sus objetivos fundacionales, con el poder de representación de quienes las integran y con sus reglas para la toma de decisiones. Obviamente esto no supone que las organizaciones internacionales se analicen exclusivamente desde lo institucional, como si los intereses o temas prioritarios para los países más influyentes no se filtrasen en sus programas o recomendaciones. Esto ha sido claro en distintas etapas del BM, cuya presidencia corresponde a un representante de Estados Unidos. En este caso, tanto en momentos álgidos de la Guerra Fría como con posterioridad a los atentados 11-S de 2001, los Estados Unidos han colocado a los denominados “halcones” a cargo de dicha Institución, McNamara en el primer lapso y Wolfowitz en el segundo.

Esta orientación tiene otros antecedentes en la política norteamericana, como puede apreciarse en los manuales de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (ADI) donde se consigna la siguiente definición: “La ayuda como instrumento de política exterior se adapta mejor a la promoción del desarrollo económico. El desarrollo no es un fin en si mismo, sino un elemento crítico en la política de los Estados Unidos, por cuanto en la mayoría de los países es esencial algún progreso en el bienestar económico para el mantenimiento y el desarrollo de sociedades libres no comunistas” (Hayter, 1972).

Esta cita deja en claro los objetivos de la cooperación al desarrollo considerados por los Estados Unidos. Es importante señalar que así como los PED indican que el comercio no es un objetivo en sí mismo sino que debería ser un instrumento para el desarrollo, para el país del norte el desarrollo no era un fin en sí mismo, sino que era un medio para evitar el avance del comunismo.

Lo señalado previamente permite, en parte, entender cómo el sesgo ideológico y la representación de ciertos intereses ha llevado a que dos instituciones de peso como son el BM y el FMI, entre finales de los años ‘80 y principios de los ‘90 condicionarán negativamente la vinculación de varios PED al proceso de globalización en marcha. Sus “recomendaciones” conocidas como el Consenso de Washington se centraron en más mercado y menos Estado, disminución del déficit público y apertura financiera y comercial, siendo esta última de carácter unilateral.

1.1.c. ¿Dónde ubicar a la OMC?

El organismo internacional que tiene relación con el tema central de este trabajo es la OMC, que es en cierta forma la continuadora y administradora del GATT, y que como se señalará en secciones posteriores surge de una forma muy particular en el contexto de la posguerra. Más allá de su historia, y en función de remarcar algunas características que en la actualidad la diferencian de las instituciones internacionales antes mencionadas (FMI y BM), a continuación se hará referencia a la OMC, su creación y funcionamiento básico.

Contemporáneamente a las recomendaciones del Consenso de Washington, en el SMC se realizaba la negociación de la Ronda Uruguay -la más compleja y ambiciosa del GATT-, la cual llevó más de siete años de negociaciones (1986-1994) debido a las dificultades para lograr consenso entre los participantes. Como resultado de la Ronda Uruguay, los tratados del GATT se extendieron hacia nuevos temas creándose la OMC, una Organización que además de administrar los Acuerdos obtuvo poder de arbitraje en conflictos comerciales y monitoreo de las políticas nacionales, todo lo cual tendió a fortalecer al SMC. Si bien dentro de la negociación que le dio origen no estuvieron ausentes las asimetrías de poder entre los países, la necesidad de un cierto consenso sumado a un criterio uniforme de representatividad -un voto por cada miembro-, permite que los menos poderosos puedan formar coaliciones ofensivas o defensivas según los temas, y así los PD de mayor peso también deban realizar ciertas concesiones.(3)

El tipo de vínculo entre los países es muy diferente en el FMI o en el BM -instituciones en la cual hay deudores y acreedores- respecto al vínculo establecido en el GATT-OMC donde las partes intercambian concesiones básicamente a partir de sus “derechos de propiedad” sobre el acceso a sus mercados y en disciplinas sobre temas que afectan al comercio. No obstante, cabe señalar que en esta última Organización existen reglas con cierto grado de democracia que contribuye a balancear los intereses.

En este sentido, Jackson (1997) señala que las instituciones en general y el sistema GATT-OMC en particular, sirven para que existan disciplinas y normas que rijan por igual para todos los miembros (ruled oriented) y así evitar un orden arbitrario e inestable derivado exclusivamente del poder (power oriented). Dado que en la OMC, como fuera señalado, las decisiones para establecer las normas se toman por consenso, y que cualquier país que las viole puede ser llevado al sistema de solución de diferencias de “acatamiento obligatorio”, esta institución daría un trato más igualitario entre las naciones que la que suele encontrarse en otros ámbitos internacionales.(4)

En un exceso de optimismo, quizás por el hecho que los Acuerdos del GATT 1994 fueron más allá del intercambio de bienes (servicios, propiedad intelectual y parcialmente inversiones) y que adhirieron más de 130 países, Renato Ruggiero (primer Director General de la OMC -1995 a 1999-) llegó a imaginar a la OMC como la “Asamblea de la Globalización”, en la cual se iría discutiendo el establecimiento de normas y disciplinas a fin de regular los diversos temas conflictivos en el proceso de internacionalización de la economía.

Esta ilusión ha sido desmentida por los hechos, y como ha señalado Rubens Ricupero (Director General de la Organización de Naciones Unidas para el Comercio y Desarrollo -1995 a 2004-) en una conferencia de la Red Latinoamericana de Política Comercial en octubre de 2005, resulta paradójico que las negociaciones se hayan estancado y la OMC se haya ido transformando básicamente en un ámbito de judicialización de las reglas del comercio, pasando a tener un rol predominante el Órgano de Solución de Diferencias.(5) Por otra parte, y dado que los temas comerciales se relacionan con otras áreas tales como medio ambiente, normas laborales, etcétera hay opiniones que señalan que la OMC debería estar en la órbita de las Naciones Unidas.

1.2. Multilateralismo y discriminación.

Es importante señalar que, si bien el debate entre regionalismo y multilateralismo es previo a la actual etapa de globalización y tiene sus raíces en las preocupaciones de posguerra, la matriz original de aquellos dilemas permanece subyacente en los debates actuales, aunque el contexto y la prioridad otorgada a ciertas dimensiones de análisis -como ser la cohesión de los países capitalistas, entre otras- fueron propias del período en que se formularon.

El SMC organizado a través del GATT -como sustituto de la fracasada Organización Internacional del Comercio que debía funcionar en el marco de la ONU y formaba un trípode con el FMI y el BM- nace justamente con dos objetivos: evitar las guerras comerciales, y evitar la constitución de bloques comerciales cerrados o áreas de influencia con control económico, en otras palabras que el mercado vaya sustituyendo a la geopolítica (antecedente de las guerras de la primera mitad del siglo pasado).

Para cumplir con el primer objetivo, se estableció la obligación de consolidar los niveles arancelarios negociados -topes arancelarios-, lo cual evita la posibilidad de guerras comerciales mediante políticas proteccionistas garantizándose el no retroceso de los niveles de liberalización comprometidos -a lo que debe agregarse la función del FMI de impedir las devaluaciones competitivas en un contexto de tipos de cambio fijo-.(6)

Respecto al segundo objetivo, se adoptó uno de los principios claves del GATT que es la cláusula de la “Nación Más Favorecida” (NMF) que obliga a que cualquier restricción a las exportaciones o reducción arancelaria u otra concesión otorgada a un miembro deba ser extensiva al resto.(7) En otras palabras, se multilateralizan las negociaciones bilaterales y no se permite la discriminación entre países.(8) Así, los AR son opuestos a este principio, dado que justamente el denominador común a todos ellos es el tratamiento preferencial entre los socios, o dicho en otros términos, ejerciéndose la discriminación contra el resto de los miembros del SMC. Como se verá más adelante, en las normas del GATT los AR son permitidos como una excepción (art. XXIV), aunque en la actualidad se han convertido en un elemento constitutivo de las relaciones comerciales internacionales.

Entre otros principios del GATT, es posible citar la transparencia en las negociaciones y las regulaciones, la reciprocidad (9), la prohibición de restricciones cuantitativas y el trato nacional. Sobre este último, el GATT establece que se debe dar el mismo trato a las empresas nacionales y extranjeras -en cuanto a cargas tributarias y otras regulaciones- con la sola excepción que las últimas podrán estar sujetas al cobro de aranceles.

En este sentido, el principio de no discriminación tiene dos campos de acción: trato nacional entre empresas y NMF entre países. Por lo tanto, al ser los aranceles la única forma de discriminación -o protección aceptada-, es que la consolidación arancelaria y la multilateralización de las concesiones otorgadas constituyeron los principios organizadores de las primeras etapas del GATT, en consonancia, como fuera señalado ut supra, con sus objetivos básicos.

El principio de no discriminación no solo tiene una racionalidad política, evitar la formación de áreas de influencia, sino también se inspira en la noción de “segundo mejor” (second best) de la teoría económica. En este sentido, si bien de acuerdo al paradigma neoclásico u ortodoxo el libre comercio es la mejor opción, cuando ésta no es posible y se mantienen aranceles, la no discriminación pasa a ser el “segundo mejor”. Esto es así debido a que, si bien existen los costos de la protección comercial, las importaciones que realice cada país siempre procederán del proveedor más eficiente, dado que todos los posibles abastecedores enfrentarán el mismo arancel. De esta forma el principio de NMF logra conciliar un objetivo político del GATT con el paradigma neoclásico de comercio internacional.

1.3 Regionalismo como respuesta a los problemas del GATT-OMC.

Las motivaciones para la constitución de AR pueden ser múltiples, desde geopolíticas hasta económicas, en un sentido amplio. Dado que este trabajo se centra en temas vinculados al comercio internacional y la centralidad que esta dimensión ha tenido en el proceso de globalización, es importante destacar que durante el tiempo en que la Ronda Uruguay se encontró estancada y no era claro el futuro del SMC, muchos países como estrategia defensiva y a fin de garantizar el acceso a ciertos mercados comenzaron a realizar AR (Krugman, 1997).

Otra variante de la relación entre los AR y el GATT está relacionada a los tiempos y a las dificultades que adquieren las negociaciones en el SMC, tanto para avanzar en la liberalización comercial como en otras disciplinas necesarias para evitar ciertas distorsiones. Por su parte, el gran número de miembros que desde mediados de los años ‘80 componen el SMC ha llevado a que, no sólo acordar una agenda para iniciar negociaciones es complejo -cabe recordar el fracaso de Seattle-, sino que una vez que estas se inician demandan varios años en concluirse. Así, muchos países consideran que con los AR alcanzan objetivos que si bien pueden ser más modestos, se logran en plazos menores, y sus agendas negociadoras suelen estar más en línea con las necesidades y objetivos de los países socios.

Por otra parte, existe cierta tensión entre los principios de NMF y reciprocidad, que se centra en el problema de los comportamientos free-rider, debido a que países que no realizan concesiones pueden verse beneficiados por la multilateralización de las preferencias. Este problema ha sido morigerado en la medida que cada país, al iniciar la negociación bilateralmente, ofrece las concesiones al principal abastecedor, quien al ser el principal beneficiario de dicha reducción arancelaria estará dispuesto a ofrecer una concesión equivalente al miembro que le concedió la disminución en la tarifa. De este modo, a pesar de la multilateralización de ambas reducciones arancelarias a todos los miembros, son los países que realizaron la negociación bilateral quienes incrementarán en mayor cuantía sus exportaciones (10)(Hoekman, y Kostecki, 1995).

Este mecanismo si bien logra compatibilizar los principios de reciprocidad y NMF, adolece del mismo problema que el trueque: la “doble coincidencia”, esto es que cada uno de los países que negocian bilateralmente esté dispuesto a ofrecer acceso a mercados en productos que el otro país tiene interés. Por este motivo, una vez agotados estos emprendimientos de negociación principalmente bilateral, se ha recurrido a rebajas en conjuntos más amplios de productos impulsadas por los principales miembros, situación en la cual pueden volver a aparecer comportamientos free-rider.

Los AR suelen constituir una solución a este problema por dos motivos: primero, porque el país que no realiza concesiones no ingresa en el Acuerdo y, segundo, porque al establecer el libre comercio para el conjunto de los socios, todos ellos están obligados a abandonar la protección, motivo por el cual existiría una reciprocidad plena en dichas negociaciones. Así, países que tienen iniciativas de mayor ambición en cuanto a la liberalización y sólo encuentran reciprocidad plena en pocos socios comerciales tendrán mayor incentivo a realizar AR que a otorgar concesiones en el SMC.

Si bien entre una situación de comportamiento free-rider y un AR es fácil establecer que en este último hay una mayor reciprocidad entre los países, al abandonar esta comparación extrema no es sencillo determinar cuando las concesiones alcanzan un equilibrio en la reciprocidad.

En las Rondas del GATT se utilizaron fórmulas para lograr reducciones arancelarias que intentaban respetar el principio de reciprocidad, algunas fueron lineales y otras afectaban en mayor medida a los aranceles más altos, lo cual ha llevado a discusiones a la luz de otro concepto: la equidad.

La equidad no se deriva necesariamente de la reciprocidad, ya que los niveles de desarrollo y protección en que se encuentran los diversos países son muy disímiles, por lo tanto “la reciprocidad plena en las concesiones” puede implicar esfuerzos muy distintos para las partes. Es en este sentido que los PED han reclamado en diversas instancias “el trato especial y diferenciado” a fin de obtener concesiones “con reciprocidad no plena pero equitativas” teniendo en cuenta las diferencias en sus situaciones iniciales en cuanto al grado de desarrollo.(11)

El Principio de la “Reciprocidad Menos que Plena” en las actuales negociaciones de NAMA.

Las actuales negociaciones sobre Acceso a Mercados para Bienes No Agrícolas (NAMA según sus siglas en inglés) de la Ronda de Doha, tienen un mandato definido en la Conferencia Ministerial de noviembre de 2001, cuyo objetivo es la reducción y/o eliminación de aranceles sobre los bienes no agrícolas, “teniendo plenamente en cuenta las necesidades e intereses especiales de los países en desarrollo y menos adelantados participantes, incluso mediante compromisos de reducción que no conlleven a una reciprocidad plena”.(12)

A través de esta definición, se pone de manifiesto que tanto a los PED como a los PMA no se les impondrán obligaciones de reducción arancelaria que impliquen esfuerzos superiores o iguales a los que realicen los países desarrollados.

Dado que la implementación práctica del mandato se realiza a través de fórmulas de reducción de los aranceles, la puesta en práctica de este principio de “Reciprocidad Menos que Plena” está contemplada a través de la aplicación de coeficientes diferentes entre PD y PED en la “Fórmula Suiza”, lo que debería arrojar reducciones menores para estos últimos. La Fórmula Suiza es la siguiente: Tf = (C x T0)/(C + T0) donde Tf será el arancel final, To el inicial y C el coeficiente, el cual determina tanto la intensidad del recorte como el nuevo arancel máximo en la nueva estructura arancelaria resultante.(13)

La propuesta de texto circulada hacia septiembre de 2007 por el Presidente del Grupo NAMA contenía un coeficiente de entre 8% y 9% para los PD, reflejándose en una reducción arancelaria en torno al 45% y entre 19% y 23% para los PED lo cual implica un descenso entre el 55% y el 60%, lo cual no respetaría el compromiso de la Declaración de Doha en cuanto a la reciprocidad no plena en favor de los PED (Stancanelli, 2007). El problema que es más difícil de resolver es la diferenciación entre PED y sus niveles de reducción de aranceles. El objetivo de los PD es abrir mercados de los PED más importantes y ello genera una tensión adicional en esta negociación.

Por su parte, se debe tener en cuenta que un componente adicional al momento de evaluar la equidad es el nivel de concesiones entre NAMA y agricultura, lo cual agrega complejidad a los conceptos hasta aquí analizados. Por otra parte, a los fines de evaluar los impactos en el comercio que implican las distintas concesiones, tanto organismos internacionales como países interesados realizan estimaciones sobre importaciones y exportaciones a partir de modelos de equilibrio general.

En ciertos AR puede resultar más fácil establecer una compensación y un trato especial y diferenciado cuando la simple reciprocidad basada en la eliminación de los aranceles no garantiza un trato equitativo hacia alguno/s de los socio/s. Cuando existe un país o grupo de países dispuestos a liderar el proceso de integración asumiendo los costos necesarios, las compensaciones pueden consistir en cronogramas de liberalización diferentes, trato especial y diferenciado en reglas de orígenes y otras condiciones de acceso a mercados, transferencias directas ya sean en obras de infraestructura u otros modos que ayuden a la reconversión productiva de los países más débiles; etcétera.(14)

Sin embargo, cuando los AR están constituidos por Tratados de Libre Comercio (TLC) estructurados sobre negociaciones “mercantilistas Norte-Sur”, los PED pueden lograr un acceso libre de aranceles a los mercados de los PD, pero lo harán renunciando al trato especial y diferenciado que reclaman en el seno del SMC.

1.4 Regionalismo: ¿Erosión de un sistema equilibrado o refugio frente a la globalización?

En primer lugar, como fuera oportunamente expuesto, si bien no se desconocen los múltiples determinantes que pueda tener el proceso de globalización sobre los procesos de integración regional, no se está de acuerdo con una visión lineal que coloca a los procesos de integración como un instrumento al servicio de la globalización neoliberal. Esta idea puede encontrarse en algunos autores críticos de la globalización: “A su vez la globalización impone la progresiva integración entre los Estados en bloques regionales como la Unión Europea, APEC en el Asia Pacífico o al ALCA. Los superbloques son los que dictan las normas para el reparto mundial de la tarta en sus zonas de influencia” (Lamarca, 2002).

Esta idea no sólo difiere de la tendencia a la proliferación de AR que perforan los superbloques o áreas de influencia, sino que también confiere a la globalización un poder omnímodo por sobre los Estados, lo cual al margen de no ser compartido, podría tener como paradójica consecuencia la inacción política.

Por su parte, los autores que ponderan los beneficios del GATT-OMC, por su toma de decisiones por consenso y la posibilidad de realizar coaliciones, sostienen que la proliferación de los AR tiende a debilitar al SMC como ámbito de negociación y, como se explicará más adelante, ello puede dar lugar a cada vez más negociaciones bilaterales en las cuales las asimetrías de poder se expresan sin mediaciones. En consecuencia, reforzar a la OMC constituye la única vía de mantener cierto equilibrio en las relaciones comerciales debiéndose establecer requisitos más estrictos para permitir la configuración de AR. Esto llevaría a que los países que busquen incrementar las oportunidades comerciales tiendan a concentrar sus esfuerzos en el ámbito multilateral, lo que permitiría que dicha expansión del comercio esté acompañada de cierta equidad en la distribución de los beneficios.

Por el contrario, si se considera que existen otras dimensiones de las relaciones económicas internacionales que van más allá de lo regulado por la OMC, y que la coordinación de políticas en un espacio económico ampliado permite una mejor perfomance para los PED en dichos temas, los AR pueden cumplir objetivos que no se alcanzarían en el SMC. “La alternativa a esta integración de la economía mundial que se está delineando por efecto de la globalización de la producción de bienes y servicios y los movimientos de capitales está en los procesos de formación de acuerdos regionales que se registran en todos los rincones del planeta con muy pocas excepciones” (Maito y Makuc, 1996).

De este modo se estaría frente a dos miradas, una en la cual los AR erosionan la iniciativa de negociaciones multilaterales abriendo el paso a tratados bilaterales, lo cual pone en clara desventaja a los PED y, otra, en la cual la realización de estos Acuerdos es para dichos países la vía que les permitiría construir un camino alternativo a ser meros receptores en el proceso de globalización.

También cabría pensar que ambas miradas no son necesariamente divergentes, ya que la asociación de los PED en AR les permitirá negociar en forma conjunta en el SMC ganando peso en las decisiones y al mismo tiempo fortaleciendo el multilateralismo. Sin embargo, esta idea adolece de dos problemas: el primero de ellos, es que no es necesario realizar AR para generar coaliciones en el seno del SMC (15), e incluso definir las mismas a partir de estos AR podría llevar a debilitarlas, dado que la membresía múltiple de muchos países en diversos AR es una fuente adicional de fragmentación en las posiciones negociadoras. El segundo, es que los AR no necesariamente serán entre PED, y como se analizará más adelante, los TLC que vinculan a algunos de estos PD tienen importantes efectos contraproducentes sobe los restantes PED y también en la dinámica del SMC.

En síntesis, según la interpretación que se tenga respecto a las bondades del SMC y qué tipo de AR predomine, éstos podrán resultar favorables o contrarios a las necesidades de los PED. Sin embargo, más allá de caracterizar y definir ambos aspectos -las bondades del SMC y el tipo de AR-, siguen presentes las dos visiones acerca de la relación entre multilateralismo y regionalismo: aquella que los ubica como dinámicas complementarias y que pueden retroalimentarse, versus la que sostiene que presentan principios irreconciliables y consecuencias contrapuestas.

1.5 ¿Complementariedad o rivalidad? Las distintas vías de análisis y contextos.

La pregunta respecto a la complementariedad o rivalidad entre el regionalismo y el multilateralismo se puede abordar bajo dos grandes aspectos: el estrictamente económico, centrándose en la eficiencia económica y las posibilidades de crecimiento del comercio mundial, y aquel vinculado con la economía política que está por detrás de la lógica de las negociaciones comerciales internacionales.

En el primer aspecto, según el predominio de elementos de la ortodoxia o a la heterodoxia en los modelos utilizados y las particularidades de los AR estudiados, las conclusiones oscilan entre posiciones más cercanas a la armonía o el conflicto. Así las diversas evaluaciones que intentan cuantificar la mejora en la asignación de recursos y los efectos sobre el incremento del comercio tienden a identificar vínculos de complementariedad, no habiendo aparecido ejes de análisis radicalmente diferentes más allá de la sofisticación de las técnicas econométricas.

Es en el segundo aspecto en el cual se presentan las mayores novedades, con relación a la proliferación de los AR, que ha presentado una amplia variedad de combinaciones tanto en cuanto a los socios que los integran -ya sea por su cantidad y heterogeneidad en el tamaño y grado de desarrollo- como por los formatos adoptados. Todo esto ha dado lugar a variados modelos interpretativos de economía política que abonan tanto relaciones de conflicto como de complementación entre regionalismo y multilateralismo.

Estos nuevos desarrollos aparecen desde finales de los años ‘80, relacionados con la mayor interdependencia de las relaciones económicas internacionales, con la proliferación de los AR y con el fin del mundo bipolar que predominó en la segunda mitad del siglo pasado. Es claro que durante la mayor parte de la historia del GATT estaban ausentes los principales rasgos de la actual fase de globalización y tampoco existía un sistema de poder multipolar, con equilibrios inestables y alianzas cambiantes, todo lo cual introduce nuevos elementos para el análisis actual de estos procesos.

Como fuera señalado, entre los rasgos centrales del proceso de globalización cabe destacar la creciente internacionalización de la producción de manufacturas liderada por las empresas transnacionales con el correspondiente aumento en los flujos de IED y del comercio de bienes y servicios. Este proceso no es independiente de la tendencia hacia la liberalización de las economías y las formas de regulación que establecen el SMC y los AR, y se configura una compleja relación entre la IED, los flujos de comercio y las políticas comerciales de los países, que a su vez ven reducidos sus espacios por los compromisos asumidos en las negociaciones internacionales.(16)

2. La perspectiva del debate entre AR y SMC desde un enfoque económico.

2.1 Importancia de los intercambios preferenciales y de la creación y el desvío de comercio.

En este contexto, enfatizando el aspecto económico-comercial, es importante señalar que alrededor del 50% del comercio mundial se realiza en condiciones preferenciales (BID, 2002: 57). Asimismo, una lectura desagregada geográficamente de los flujos de comercio indica que no se tiende a una “regionalización” sobre tres “fortalezas” -América, Europa y Asia- (OMC, 1995: 65). Por lo tanto, el peso de los AR si bien es relevante, no constituiría una amenaza al principal objetivo político con el que nació el GATT, aquel que la configuración del comercio mundial muestre intensas relaciones multilaterales y no se tienda a la conformación de bloques económicos aislados.

Sin embargo, estas observaciones nada dicen acerca de si los AR mejoran la asignación de recursos a escala mundial. El análisis de la eficiencia económica con que operan estos AR se centra en los impactos estáticos y requiere cuantificar los efectos de desvío y creación de comercio en el país que otorga la preferencia. El primero tiene una connotación claramente negativa y el segundo positiva, tanto en lo que respecta a los socios como al resto de los miembros, siempre que se consideren válidos los supuestos neoclásicos -u ortodoxos- en cuanto a las bondades del libre comercio y la especialización en base a las ventajas comparativas.(17)

Más allá que existen controversias sobre los efectos del desvío de comercio en el bienestar de los países socios -básicamente, al tener en cuenta la reciprocidad en las preferencias y la alteración de los términos de intercambio (Pomfret, 1991) en términos generales estos países estarán mejor si la creación es mayor al desvío. Este razonamiento es también aplicable al conjunto de la economía mundial, aunque de todos modos los excluidos de los AR -que perdieron mercado en dichos países- quedarían en una situación peor, aún cuando en el nivel mundial se ha creado comercio entre los países del AR.

En otros términos, cuando la formación de AR lleva a que la creación de comercio supere al desvío, los beneficios obtenidos por los socios excederán a las pérdidas sufridas por los no socios; por lo tanto, la economía mundial como un todo estará mejor, y aunque existan perdedores, no habrá motivos para prohibir estos acuerdos preferenciales. En consecuencia, sólo cuando existe un control o supervisión multilateral se logra un cierto equilibrio que tiende a minimizar el costo de los AR para los países excluidos, amortiguando el conflicto entre quienes ganan y pierden a partir de estas iniciativas.

De acuerdo al estudio del BID previamente citado, los AR presentan en términos generales efectos de creación neta, lo cual en muchos casos se debe a que en los años ‘90 el auge de este tipo de acuerdos fue paralelo a tres condiciones que tienden a morigerar el desvío de comercio:

a) la apertura preferencial se dio en forma simultánea a la liberalización unilateral y/o la multilateral,

b) la ampliación de acuerdos ya existentes, que junto con a) promovió la utilización del término Regionalismo Abierto, y

c) la novedad de AR entre países desarrollados del “Norte” y no desarrollados del “Sur”.

Sin embargo, la evidencia empírica no es clara en cuanto al predominio de la creación o del desvío. Desde mediados de la década de los ‘90 existe abundante literatura acerca de si en los AR predomina la creación o el desvío de comercio, y como ya fuera señalado, se llegan a conclusiones diversas dependiendo de los casos analizados, del marco teórico considerado y de las técnicas econométricas aplicadas.(18) Por otra parte, dentro del análisis económico -o cuantitativo-, es pertinente señalar que para tener una respuesta más acabada del impacto económico de los AR en el SMC, se deberían considerar, entre otros factores, los efectos de las economías de escala y los impactos dinámicos (OMC, 1995: 50-51), los que tenderían a fortalecer los beneficios generados por los AR para el SMC.

Por último, si se adoptan criterios de corrientes heterodoxas, las preguntas centrales se orientan a si un AR contribuye a objetivos más amplios tales como: lograr un patrón productivo que sustente exportaciones basadas en manufacturas con alto valor agregado y encadenamientos difundidos, creciente participación de aquellas ramas más dinámicas en cuanto a la innovación tecnológica o que absorban recursos más calificados, etcétera. En este marco la comparación de los efectos del desvío y la creación de comercio pasan a tener una menor relevancia.

2.2 La interpretación de los requisitos para aceptar Acuerdos Regionales en el GATT.

En respuesta a esta situación y a fin de morigerar este impacto negativo sobre los miembros excluidos de los AR están las provisiones del Art. XXIV del GATT. Este artículo regula la excepción al principio de NMF bajo el cual el GATT permite los AR y, en síntesis, señala que los socios deben liberalizar lo “esencial” del comercio y en un tiempo “razonable”, y que la protección hacia terceros no debe aumentar respecto de la que prevalecía antes del AR bajo análisis.

El hecho que la protección contra terceros no deba aumentar es claro, debido a que implicaría una mayor discriminación y, por ende, un incremento en el desvío de comercio, tendiendo a constituir del AR una “fortaleza proteccionista”. Sin embargo, si las preferencias arancelarias en un sector pueden ocasionar desvío de comercio y perjuicio sobre los no socios, ¿cuál es la lógica que ésta se generalice a “lo esencial del comercio” y en un “plazo razonable”? ¿Acaso aquello que en forma dosificada genera perjuicio puede ser beneficioso cuando se aumenta la dosis? Las respuestas a estas preguntas se obtienen a partir de la lógica subyacente en la economía política de las negociaciones comerciales.

Suponiendo que, ante una negociación comercial, el lobby proteccionista sectorial constituye la principal dificultad para liberalizar el intercambio, siempre resultará más fácil otorgar preferencias en aquellos bienes no producidos, y suponiendo que las importaciones provengan de extrazona, un AR selectivo por sectores sólo generará desvío de comercio en dicho país, con consecuencias negativas tanto para éste, como para los países miembros no socios y para la economía mundial en su conjunto. Si bien este resultado no parecería racional desde el país que otorga la preferencia, puede ser producto del mayor poder de lobby de los productores en un escenario de marcado interés por objetivos políticos del AR.(19)

En contraposición, la obligatoriedad de liberalizar “lo esencial” del comercio generará, casi con seguridad, que algunos sectores productivos de cada uno de los países del AR sean desplazados por producción más competitiva del socio, con lo cual existirá una determinada magnitud de creación de comercio -la cual atenuará el impacto negativo del desvío o, incluso, lo superará- morigerando los efectos negativos antes citados. Por otra parte, el reclamo de los sectores proteccionistas impondrá un mayor costo a las autoridades, las que de este modo estarán obligadas a sopesar con mayor cautela los beneficios políticos de un AR, antes de pedir excepciones a un principio clave del SMC. En el mismo sentido opera la imposición de un “plazo razonable”, ya que de otra forma podrían liberalizarse en el corto plazo aquellos sectores sin producción nacional y prorrogarse indefinidamente el momento en que ésta llegue a los sectores en los que existe producción local, obteniendo los efectos indeseados señalados previamente.

Las negociaciones actuales en la Ronda Doha por el Art. XXIV.

Los requisitos del Art. XXIV de 1947 ya han sido motivo de negociación en Rondas anteriores, en primer lugar en la Ronda Tokio de 1979 en la cual se acordó la Cláusula de habilitación a favor de los PED (20) y, posteriormente, en la Ronda Uruguay en el cual se aprobó el “Entendimiento relativo a la interpretación del Artículo XXIV del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio de 1994”. En cuanto a los temas de sustancia que interesan en este trabajo, en dicho Acuerdo se estableció que se deben considerar los aranceles aplicados y no los consolidados para realizar las comparaciones que permitan concluir que los socios de un AR no aumentaron su protección contra terceros, del mismo modo que se brindan precisiones metodológicas para realizar dichos cálculos. Adicionalmente, se acordó que no deberá ser superior a diez años el plazo “razonable” para alcanzar la liberalización del comercio en un AR y que la solicitud de excepciones deber ser fundamentada para poder ser aprobada. En 1996, el Consejo General de la OMC estableció un único Comité que se encargaría de supervisar todos los acuerdos comerciales regionales, reemplazando a los diferentes grupos de trabajo, cada uno de los cuales se ocupaba de un acuerdo distinto, lo cual buscaba aumentar la transparencia y la coherencia en cuanto a la aprobación de los AR.

En la Ronda Doha, más allá de algunas propuestas para precisar ciertos puntos acordados en la Ronda Uruguay, se presenta a discusión una gran cantidad de temas altamente controvertidos. En primer lugar, respecto del libre comercio intrazona, existen propuestas que buscan cuantificar el concepto de “lo esencial”, señalando valores que superan el 80% del comercio. Existen controversias respecto del alcance del concepto: “las demás reglamentaciones comerciales restrictivas”, que deben ser eliminadas para garantizar el libre comercio (párrafo 8. a y b). ¿Qué reglamentaciones o disciplinas pueden permanecer?, en particular si son aplicables las Salvaguardias del art. XIX o los derechos antidumping.(21) En ambos casos, las dudas no sólo hacen referencia a la efectiva liberalización del comercio intrazona sino también a en qué medida la forma de aplicar dichas disciplinas puede implicar “reglamentaciones comerciales más rigurosas” hacia los terceros (párrafo 5 .a y b).

Así, los AR que para contrarrestar los efectos indeseados de la discriminación de precios utilizan Políticas de Competencia cuando se trata de países socios y medidas antidumping cuando son países extrazona, podrían ser más proclives a sancionar más a estos últimos ante situaciones semejantes, lo cual podría interpretarse como una violación del art. XXIV. Por otra parte, la aplicación de salvaguardias también es fuente de controversias, ya que por una parte su aplicación no debe ser discriminatoria, pero cuando se les aplica a países socios de un AR se podría estar infringiendo “lo esencial” de la liberalización del comercio.

En la misma línea de razonamiento existen controversias acerca de si las reglas de origen diferentes entre países socios y no socios pueden constituir una “reglamentación más rigurosa” contra los terceros, y estos problemas se tornan más complejos cuando la superposición de AR permite realizar una acumulación para determinar el origen de los bienes.

Un punto que continúa entre las preocupaciones de muchos países miembros es la coherencia al tener Sistemas de Solución de Diferencias regionales que coexisten con el de la OMC. Esto puede derivar en la existencia de jurisprudencia contradictoria al evaluar temas similares, siendo no siempre claro qué instancia tiene preeminencia y las posibles consecuencias que podrían acarrear los fallos regionales sobre los multilaterales. Una propuesta que mitiga algunos de estos problemas es la elección de foro, el cual evita que un hecho pueda ser “juzgado” dos veces y minimiza la posibilidad que exista jurisprudencia contradictoria.

Hasta el momento sólo han existido avances concretos en temas formales respecto al art. XXIV; así a finales del 2006, el Consejo General aprobó el “mecanismo de transparencia para los acuerdos comerciales regionales” reglamentando los tiempos y el contenido de las notificaciones de países que establezcan AR, y las instancias de consulta por parte del resto de los miembros.

Por último, cabe señalar que si bien es deseable una revisión de los requisitos para la aprobación de los AR que contribuya a una mayor coherencia entre el regionalismo y el multilateralismo, es vital una rápida clarificación de lo establecido en el Acuerdo para que pueda determinarse acerca de la compatibilidad de aquellos AR ya notificados. En la actualidad casi todos los AR que se han presentado están en etapa de examen, lo cual genera una situación de hecho compleja en el sentido que el volumen de comercio preferencial es tan grande y creciente que es difícil de imaginar que los tratados que los sustentan no sean convalidados por el GATT-OMC.

3. La perspectiva del debate desde la economía política y los PED

3.1 Costos de exclusión y liberalización a dos velocidades

El segundo aspecto de la pregunta de la compatibilidad entre regionalismo y multilateralismo es claramente más controvertido y, en gran medida, se estructura a partir de la siguiente pregunta ¿“building blocks o stumbling blocks”? -construcción a partir de bloques o los bloques como un obstáculo- acuñada por Bhagwati ya hace más de una década. Este tema ya fue abordado por diversas disciplinas y marcos teóricos, y como una primera respuesta a la pregunta inicial, podríamos decir que “producen ambos resultados” sin que se pueda afirmar taxativamente cuál predomina más.

La dinámica descripta puede analizarse a través de la idea de la liberalización en dos velocidades. En la medida que existen países con mayor interés en abrir sus economías -o con otros objetivos incluso no económicos- y entre estos logran formar un AR, se imprime una mayor velocidad a la liberalización a nivel regional. Como consecuencia de estas iniciativas, aquellos miembros del SMC que no integran dicho AR pierden mercados de exportación a causa de la discriminación que soportan debido a las preferencias recíprocas entre los socios, originándose los denominados “costos de exclusión”(22). De este modo, la conformación de un AR provoca a partir de los costos de exclusión el desencadenamiento de diversas estrategias defensivas por parte del resto de los miembros, dinámica que Baldwin (1995) ha descripto como el “efecto dominó” del regionalismo.

La idea de la complementariedad entre regionalismo y multilateralismo supone que la respuesta de los países excluidos sería presionar para que en nuevas rondas multilaterales se obtengan bajas de los aranceles con lo que tenderían a licuarse las preferencias entre los socios de los AR y, de este modo, se reducirían los costos de exclusión. Así, un grupo de países inicia una mayor liberalización en el nivel regional, y en la medida que esto acelera las negociaciones del SMC el resto de los miembros se incorpora a ese mayor grado de liberalización (Lawrence, 1996: 3).

En este sentido, diversos autores señalan que el dinamismo que imprimió Estados Unidos para lograr las sucesivas rondas del GATT fue una respuesta, en parte, a los costos de exclusión derivados del proceso de integración europeo (Winters, 1998: 52). Al mismo tiempo se verifica que también los miembros de los AR han impulsado las rondas del SMC, a pesar de la licuación de sus preferencias recíprocas (OMC, 1995: 3). Por su parte, Bhagwati es menos optimista y, si bien reconoce que las iniciativas regionales contribuyeron para concluir la Ronda Uruguay, sostiene que finalizada ésta los esfuerzos de liberalización comercial se deberían haber concentrado sólo en el nivel de la OMC. Esta necesidad se debe a que los AR llevan a una distracción de recursos y capital político en desmedro del SMC; teniendo así los países menores incentivos a concluir acuerdos multilaterales, incluso por mantener el acceso preferencial en los AR alcanzados.

Si bien nadie discute que aparecen costos de exclusión tras la formación de AR y que dichos AR podrían llegar a contribuir al SMC mediante nuevas negociaciones, que esto realmente ocurra dependerá del modo en que reaccionan los socios de los AR y los países excluidos -resto de los miembros del SMC. En forma sintética, se debería analizar lo siguiente:

a) El incentivo de los países que forman un AR a: i) admitir nuevos socios, ii) proseguir negociaciones en el nivel multilateral, iii) incrementar su nivel de protección y/o discriminación tendiendo a una mayor autarquía; y

b) la respuesta de los países discriminados del AR: i) intento por ingresar en el AR (es relevante que los “boletos de entrada” tienen costo creciente en el tiempo), ii) realizar AR entre los excluidos, iii) presionar individualmente o en forma conjunta para lograr nuevas rebajas arancelarias en el SMC, erosionando así las preferencias establecidas en los AR.

Dicho proceso brindaría, visto de manera estilizada, tres tipos de resultado: optimista, intermedio y pesimista, en función de como se ordenen los incentivos antes nombrados.

En el escenario optimista, los socios de un AR están dispuestos a aceptar nuevos países y al mismo tiempo los países excluidos desean ingresar y, si sus negociaciones son fructíferas, se asiste a una ampliación del AR. Si se lograra la ampliación continua de un bloque regional preponderante se llegara por la vía del regionalismo al libre comercio mundial. Una variante de este escenario optimista, sería que se expandan en forma paralela unos pocos AR y estos centralicen y faciliten una negociación “minilateral” que represente a todos los miembros del SMC. Por su parte el escenario pesimista sería que se consoliden AR, pero sin incentivos a realizar ni ampliaciones ni negociaciones multilaterales, tendiendo a un comercio mundial fragmentado en bloques relativamente cerrados o “fortalezas proteccionistas”.

A diferencia de los escenarios descriptos, una alternativa intermedia parece haber sido el camino transitado, alcanzándose un entramado de AR superpuestos entre sí en coexistencia con un SMC no fragmentado. Los análisis de los Organismos Internacionales si bien podrían incluirse dentro de este último escenario, no necesariamente coinciden en cuanto al grado de compatibilidad futura de ambas iniciativas. Así, la OMC y el BID, al considerar aspectos sistémicos de la lógica de la negociación, señalan entre otros elementos que casi todos los miembros de AR también integran el SMC y adoptan sus normativas, por lo cual prevalecen los vínculos de complementación entre el regionalismo y el multilateralismo (OMC, 1995: 73 y 74; BID, 2002: 1, 17, 23, y 55 a 57). Por su parte, el Banco Mundial ha sido más cauteloso, y en su trabajo Trade Blocks, manifiesta una marcada preocupación por la convergencia entre regionalismo y multilateralismo (World Bank, 2000: 8).

3.2 Integración profunda, armonización y nivelación del campo de juego (23)

Hasta aquí se colocó el énfasis en temas arancelarios y en el comercio de bienes, pero cada vez más los AR y el SMC han comenzado a negociar nuevos temas, los que se consideran como parte de la “integración profunda” en contraposición a la “integración superficial” que predominó en el GATT hasta la Ronda Uruguay.

Integración Superficial y Profunda

En términos generales se define a la integración superficial (o débil) como aquella que se limita a la supresión de las barreras aduaneras -sean arancelarias o para arancelarias- (Lawrence, 1991). Son las medidas que se aplican en frontera y se relacionan exclusivamente con el comercio. En tanto, la integración profunda incluiría el tratamiento de un conjunto de regulaciones de carácter interno que impactan en diversos grados en el resultado del comercio entre los socios (créditos a sectores productivos, regulaciones ambientales y laborales, etc). No existe un límite preciso entre ambos conceptos, pero cuando las negociaciones van más allá de temas de acceso a mercados aplicados en frontera, se considera que se avanza hacia una integración profunda.

La integración profunda en cierta forma es un resultado de los avances logrados bajo el GATT en temas de integración superficial, dado que con el descenso de los aranceles se tornaron relevantes temas de políticas internas que son propios de la “diversidad nacional” e históricamente se los consideraba de estricta soberanía de cada país.(24) Este tema remite a la idea de “nivelar el campo de juego”, que es la demanda de los sectores privados de tener condiciones “razonablemente semejantes” para acceder a un mayor grado de liberalización recíproca frente a empresas de otros países (25).

Existen ciertas ambigüedades sobre si la integración profunda se relaciona con la amplitud de los temas tratados o con los instrumentos para tratar dichos temas. Así, ciertos autores identifican el proceso de integración profunda claramente con la necesidad de armonización y estandarización de las regulaciones internas de cada país. Otros, en cambio, señalan que ésta se relaciona con la variedad de temas que abarca la negociación, pudiendo incluir para estos otras soluciones diferentes a la armonización, como el reconocimiento mutuo -en temas de normas técnicas de los bienes- o en bandas amplias de armonización en regulaciones de otra índole.

Si los AR sólo negociaran barreras en fronteras (integración superficial), las fricciones entre bloques podrían estar acotadas a pocos temas, como el nivel arancelario, las reglas de origen, las disciplinas de protección contingente, etc. Sin embargo, en la medida en que cada vez asistimos a AR profundos (al menos, al incluir servicios, inversiones y otras regulaciones de “políticas internas”) se amplían los puntos de incompatibilidad que pueden aparecer entre las regulaciones de cada bloque. Así al considerar estas dimensiones, se debe analizar con detenimiento cuánto hay de superposición o “maraña” de regulaciones diferentes que afectan la eficiencia general del sistema económico -fenómeno denominado “spaghetti bowl”- o cuánto de liberalización a dos velocidades, adjudicando a estos términos una connotación conflictiva y complementaria, respectivamente, en la relación entre los AR y el SMC.

Por otra parte, la discusión sobre compatibilidad de normas y el espacio geográfico más adecuado para su aplicación no es privativa de la relación entre AR y SMC; se debe recordar que el mundo en su conjunto no es necesariamente el área óptima para definir los marcos regulatorios más apropiados. En realidad, de acuerdo al principio de subsidiariedad (26), aparece un escalonamiento según cada tema, pudiendo ser: sub-nacional, nacional, regional, plurilateral y sólo unas pocas veces multilateral. En este sentido, la tradicional pregunta de ¿construcción por bloques u obstáculo de los bloques? podría sustituirse por: ¿Qué rol pueden jugar los AR en este proceso multi-nivel?, y ¿cómo se puede asegurar que las medidas tomadas en los diferentes niveles sean compatibles? En otras palabras, una forma de ordenar este dilema consistiría en acordar cuáles son las regulaciones que deberían tener un alcance multilateral, cuáles podrían quedar en el nivel regional y cuáles podrían permanecer bajo la soberanía nacional, sin afectar la coherencia del SMC.

La lógica de las demandas por una mayor nivelación del campo de juego explica en parte la incorporación de nuevos temas -o disciplinas más rigurosas- tanto en las negociaciones correspondientes a AR como a las del SMC.(27) Así, en ambas instancias los países pueden estar dispuestos a un mayor grado de apertura en la medida que logran cierta armonización en regulaciones que tienen efectos en el comercio internacional, pero es indudable que esta profundización es más fácil de lograr en AR donde la cantidad de socios es sensiblemente menor que en el SMC.(28)

3.3 Los riesgos de Acuerdos OMC – plus en los AR.

Adicionalmente a la explicación mencionada, las disciplinas y temas que van más allá del GATT (denominadas OMC-plus) pueden surgir de estrategias ofensivas no necesariamente relacionadas con la nivelación del campo de juego. En este sentido, países que no logran introducir ciertos temas en los Acuerdos Multilaterales, a pesar de tener un peso relevante, sí tienen éxito en instancias bilaterales o en AR. Esta forma de negociar puede llevar a dos resultados, o bien coexisten en el nivel mundial diversos grados de “integración profunda” o, retomando la idea de “integración a dos velocidades”, los nuevos temas o disciplinas se van incorporando al SMC.

En este último caso la función de los AR permitió una especie de “ensayo de laboratorio” para disciplinas OMC-plus, lo cual podría hacer más fácil su aceptación en futuras negociaciones multilaterales ya sea por estar “probadas” o por haber menos países que se opongan. Esta situación es propia de AR entre países de tamaño y/o grado de desarrollo muy diferente –básicamente los denominados Norte-Sur (N-S)-, lo cual se traduce en las negociaciones en una tendencia hacia a una “Armonización Imperial” o asimétrica (Prada y Rossi, 2001: 8; Lawrence, 1998: 3). Claramente esta situación tiene impactos negativos sobre los PED, tema que será tratado más adelante.

Por otra parte, cuando estas iniciativas de “profundización” se dan en forma paralela y discordante en diversos AR pueden generar regulaciones incompatibles que luego resulten una traba para una futura negociación multilateral (Prada y Rossi, 2001; De Lombaerde, y Garay, 2006). No obstante, este riesgo podría estar acotado, debido a que en la medida que se multiplican los acuerdos N-S las regulaciones del Norte se imponen y, en la mayoría de los casos estas tienden a converger (por la influencia de acuerdos previos en el seno de la OCDE, de regulaciones privadas que diseminan las empresas transnacionales, etcétera).

4. El papel jugado por EEUU y la UE. Posibilidades de los AR entre PED

4.1 Consistencia y Excepciones con las disciplinas multilaterales

Torrent (2002: 8 y 9) señala las contradicciones que se generan entre el principio de NMF y la superposición de compromisos inconsistentes que se adquieren en el nivel de los AR y del SMC. En este sentido, detecta los problemas ocasionados por los dos grandes actores del SMC debido al trato preferencial a ciertos países: la UE con sus ex-colonias en el caso del banano, donde favoreció a Canarias en detrimento de Centroamérica y Ecuador; y Estados Unidos en la salvaguardia al acero que benefició en cierta medida a México, otorgando un trato asimétrico a sus importaciones respecto de los demás miembros del SMC, sobre quienes descargó el costo de la protección.

Asimismo, este autor distingue la responsabilidad de los PD y los PED en el debilitamiento del SMC, debido a que en los acuerdos N-S, los últimos carecen de posibilidades reales de rechazar dichos ofrecimientos; “son elegidos”, generándose una fuerte discriminación contra el resto de los PED, los cuales probablemente se lanzarán a una “subasta de concesiones” para lograr TLC con PD. De allí que en cuanto a los efectos sistémicos, no sería indiferente que la proliferación de los AR sea del tipo N-N, o S-S, generando los primeros un mayor impacto negativo tanto en el SMC como para el conjunto de los PED.

Respecto a la erosión del multilateralismo, Bhagwati (2005) menciona -adicionalmente a la proliferación de los AR- las concesiones unilaterales otorgadas a los PED a través del Sistema Generalizado de Preferencias (SGP). Dicho sistema, no sólo no contribuiría eficazmente al desarrollo exportador, sino que a su vez suele estar relacionado a “preferencias inversas” a la incorporación de temas no relacionados con el comercio en negociaciones bilaterales. Para este autor el nivel de distorsión a que ha llevado la proliferación de AR es tal, que la única forma de reconstituir el principio de NMF sería lograr la liberalización total en el seno de la OMC.

4.2 Estados Unidos y la ‘doble vía’: regionalismo (¿unilateralismo?) o multilateralismo.

Tal como fuera adelantado al inicio, esta discusión es de gran actualidad, dada la estrategia de “liberalización competitiva” emprendida por Estados Unidos que, entre otras vías, estimula los acuerdos bilaterales N-S (29). Como fuera señalado, en la historia del GATT, los Estados Unidos incentivaron las negociaciones en el SMC como respuesta a la formación de la actual UE, pero sin acudir al TLC, y sólo durante la Ronda Uruguay abandonó esta política, negociando el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA, según sus siglas en inglés) como una clara amenaza de utilizar su poder de mercado en forma regional o bilateral.

Esta estrategia se ha profundizado tras el estancamiento de la “iniciativa plurilateral” del ALCA, de modo que lo que EEUU no pudo obtener en una negociación de conjunto comienza a lograrlo en Acuerdos Bilaterales (del tipo TLC). Un claro ejemplo son las negociaciones con algunos países Andinos (Perú y Colombia) (30), que en adición a las fracturas infringidas en dicho bloque (quedaban excluidos Bolivia y Venezuela), afectan la sostenibilidad de sus políticas de desarrollo, en especial en áreas como la agricultura, relacionada a la seguridad alimentaria, y en temas como la propiedad intelectual y la posibilidad de producción de medicamentos genéricos (OXFAM, 2006).

En teoría, esta estrategia puede indirectamente incentivar a los excluidos de los TLC’s a negociar en el SMC a fin de lograr una mayor liberalización y de erosionar las preferencias que se han otorgado en los TLC. Sin embargo, dado que el nivel de aranceles de EEUU es relativamente bajo y que en muchos casos las mejoras del acceso a los mercados se obtienen por temas no arancelarios -reglas de origen, tratamiento especial a zonas francas (maquilas), aplicación ventajosa de otras barreras no arancelarias, etcétera- el éxito de una nueva ronda no revertiría la situación.

En consecuencia, lo más probable sería que para equiparar el nivel de acceso al mercado de Estados Unidos casi todos los países terminen negociando bilateralmente con la potencia del Norte y de este modo se conformaría un sistema radial en donde Estados Unidos sería casi el único país que tiene libre acceso a todos los mercados (31), tanto para colocar sus productos como para abastecerse de insumos. En esta estructura denominada “hub and spoke” (‘centro y rayos’) el país centro es quien más se beneficia de los flujos de comercio y, a su vez, se transforma en una localización privilegiada para las inversiones, ceteris paribus entre otras variables (Wonnacott, y Wonnacott, 1997).

Suponiendo que exista el incentivo de los excluidos de los TLC para negociar multilateralmente, estas negociaciones estarán “sesgadas” por el efecto combinado de los AR como “ensayo de disciplinas OMC-plus” y de “liberalización a dos velocidades en determinados sectores”; aunque en esta circunstancia, como producto de negociaciones marcadamente asimétricas. Por otra parte, estos TLC también tienden a debilitar las coaliciones de PED formadas en el contexto multilateral, como ha sido la constante “seducción” realizada por Estados Unidos para que los integrantes de menor envergadura del G-20 abandonen este agrupamiento (coalición de PED formada en la Reunión Ministerial de Cancún -2003- en el contexto de las negociaciones de la Ronda Doha).

4.3 La Unión Europea: entre el fortalecimiento interno y la sustentación externa

Por su parte, la estrategia de la Unión Europea fuera del contexto multilateral es diferente. En primer lugar, ha invertido la mayor parte de su capital político en su ampliación y consolidación institucional, construyendo un espacio económico único en el cual todos los países tienen posibilidades de acceso recíprocos a sus mercados. Respecto a su vinculación con países o bloques extra europeos, si bien construir un modelo de “centro-rayos” no es el núcleo de su estrategia, la negociación de TLC está cada vez más presente en su agenda. Sin embargo, existe una diferencia con los TLC propuestos por EEUU en cuanto a la negociación de AR: los de la UE han sido negociados principalmente con otros bloques de PED en vez de hacerlo con naciones individuales, asociación que ha sido caracterizada como (S-S)-N, (con excepciones de los casos de Chile y México).

Esta lógica tiende a consolidar los AR S-S, lo cual, si bien a los PED les puede conferir un mayor poder de negociación, tanto en términos bilaterales con la UE como en el contexto multilateral, presenta la exigencia que estos AR “importen” ciertos elementos del marco institucional de la UE, como ser la conformación de un parlamento y otras instancias, las cuales pueden no ser adecuadas para dichos países (Rojas Aravena, 2007).

Incluso este reforzamiento de las relaciones S-S no deja de tener un impacto negativo sobre los PED en su conjunto como ya fuera expuesto previamente (Torrent, 2002). Para atenuar dicho efecto, este autor propone que la OMC coloque sobre los países del Norte la carga de la prueba para demostrar que sus AR N-S no perjudican “en exceso” a los PED que no forman parte del acuerdo, lo cual remite a la discusión sobre el contenido del art. XXIV del GATT, presentado en la sección II.

4.4 ¿Qué clase de AR aumentan las posibilidades para incidir en el SMC?

A lo largo de este trabajo se hizo escasa referencia al tipo de AR, como si el efecto de cualquiera de ellos fuera indistinto. Sin embargo, es relevante realizar la distinción entre aquellos AR orientados a constituir simplemente TLC’s -aunque tengan rasgos de integración profunda-, de aquellos que planteándose constituir como piso una Unión Aduanera (UA) intentan componer un “espacio económico integrado”, para luego en conjunto incorporar nuevos países o negociar acuerdos bilaterales (32). La principal diferencia, en esta discusión, entre un TLC y una UA es que mientras en el primero cada miembro mantiene autonomía en su política comercial y de negociación hacia terceros países, en la segunda, la política comercial y de negociación ha sido unificada. Muchas veces se señala que la negociación de un arancel externo común (AEC) es el principal obstáculo para pasar de un formato a otro de AR, aún reconociendo que establecer un AEC es técnica y políticamente complejo debido a que implica un consenso respecto del perfil productivo y de la inserción comercial internacional. De todas formas, en el contexto actual de proliferación de AR, la libertad para cada socio de negociar individualmente parece ser el punto más relevante.

En este sentido, se podría señalar que los TLC’s tienden a propagar las tendencias principales de la globalización y no conllevan para los países socios un intento de redimensionar la soberanía a escala supranacional como forma de mejorar su capacidad negociadora con otros actores internacionales. En contraposición, los intentos de asociación que conforman espacios integrados negocian como un bloque único y tendrían certeras posibilidades de no adoptar pasivamente el proceso de globalización, logrando mantener grados de libertad en el rumbo de ciertas políticas.

Obviamente, la envergadura y el grado de desarrollo de los actores resultan relevantes, más aún ante el escenario de debilitamiento del multilateralismo ante la probabilidad de fracaso de la Ronda Doha. De este modo, en los TLC que negocia Estados Unidos, este país aparece como la fuerza globalizante que es receptada por quienes aceptan sus condiciones como un modo de acceder a su mercado.(33) En este sentido, un país pequeño como Chile, ha estado negociando TLC con gran parte de los países, aceptando paralelamente las condiciones de la UE y los Estados Unidos. De esta manera, reproduce básicamente la lógica de la globalización: apertura de mercado, disciplinas OMC-plus en propiedad intelectual y servicios, y amplios tratados de protección para las inversiones.

Por su parte, la estrategia alternativa de espacios económicos integrados no escapa a esta lógica de la dimensión de los países, así los miembros del Mercado Común Centro Americano (MCCA), más allá de constituir formalmente una UA y tratar en forma conjunta, su peso relativo no es mayor al de Chile y probablemente sea menor su poder de negociación. Obviamente, en el caso de la UE se combina la relevancia de sus miembros con los avances de su proceso de integración para constituirla en un actor de peso en las relaciones comerciales internacionales, no aceptando pasivamente las tendencias de la globalización. Sin embargo, la posición de la UE es claramente más débil y desarticulada si se considera sus posiciones en organismos tales como el FMI o las Naciones Unidas en donde la representación es estrictamente nacional. Si bien, a partir de sus últimos avances en temas institucionales intenta morigerar estos problemas, de todos modos siempre ha estado expuesta a un dilema entre el poder de negociación que logra al incrementar sus miembros y la capacidad de coordinar posiciones en diversos ámbitos.

Las potencias constituidas por un solo país, como los Estados Unidos, simplifican el problema de coordinación de intereses implícito en un AR, y a la que actualmente se suma China como “gran jugador unitario” que presenta como particularidad ser un PED pero que según las proyecciones será la mayor economía. Su ingreso a la OMC implica cierto reacomodamiento de las estrategias y coaliciones previas, y en las posiciones a sostener por los miembros, dado que cada concesión se hará extensiva a esta nueva potencia. Con los PED ha establecido relaciones de cooperación -integrando el G20-, pero no coordinando posiciones en otros temas claves como en NAMA -ya que no está en el G11- y por el otro, también ha utilizado en forma bilateral su poder de mercado para obtener concesiones. Tal ha sido el caso de la pretensión del reconocimiento de economía de mercado por parte de ciertos PED a cambio de, entre otras promesas, facilitar el acceso a su mercado otorgando un tratamiento “acelerado o preferencial” sobre ciertas medidas no arancelarias en productos de interés para dichos países. En este sentido, su doble condición de PED de gran tamaño y potencia exportadora de manufacturas con un perfil de competitividad vía precios convierte a China en un socio codiciado para el resto de los PED pero al mismo tiempo muy temido.

En síntesis, los AR que lleguen a ser un “espacio económico integrado”, ya sea como una UA o un mercado común permitirá a sus socios tener mayor poder de negociación frente a otros interlocutores, sean éstos otros países o bloques, y en el seno de la OMC si logran presentar una posición unificada. Sumar países no siempre garantiza tener mayor poder de negociación, ya que si no se logra conciliar una clara agenda de intereses ofensivos y defensivos, la propuesta de consenso puede ser minimalista y con poca sustancia. Llegar a una posición común en temas sustantivos puede requerir de compensaciones internas entre los socios para lo cual se deben tener políticas que permitan que los beneficios obtenidos por la conformación de un AR se distribuyan equitativamente entre los socios.

4.5 Algunos obstáculos para los AR entre PED. La experiencia latinoamericana

La posibilidad brindada para los PED de constituir AR sin necesidad de cumplir con los requisitos del art. XXIV del GATT ha representado un avance para estos países. Sin embargo, los intentos de realizar estas asociaciones han mostrado serias dificultades, cuando no frustraciones. En este punto se hará referencia exclusiva a algunos procesos de integración de América Latina, lo cual cobra sentido por ser la región de PED que desde hace más tiempo y en forma más activa ha impulsado AR entre sus países, dado que algunas de éstas dificultades pueden ser extrapoladas a otros PED.

Uno de los primeros intentos de AR fue la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) constituida por el Tratado de Montevideo de 1960, cuyo objetivo principal era la eliminación gradual pero total de los aranceles entre sus socios -exigencia que desaparecerá en 1979 con la Cláusula de Habilitación- a la vez que intentaba una ampliación de mercados protegidos para sustentar con mayor eficiencia la industrialización por sustitución de importaciones (modelo ISI). Este proceso pronto fue preso de la lógica proteccionista que era constitutiva del modelo de desarrollo en el que se inscribía, y más allá que pudieran buscarse ciertos mecanismos para compatibilizar la cooperación económica con los efectos adversos del ajuste en el aparato productivo, también existieron problemas en cuanto a la distribución de los beneficios resultantes del incremento de los flujos de comercio.

Paradójicamente, este planteo recuerda a la Nota sobre la Expansión del Comercio presentada en el GATT por un grupo de PED en 1958, lo cual lejos de ser casualidad está relacionado a que muchas de las enmiendas o cláusulas que los países latinoamericanos reclamaban para un sistema equitativo del comercio no fueron aplicadas en la ALALC (Tussie, 1988). En consecuencia, los beneficios tendieron a concentrarse en los países de mayor tamaño y desarrollo relativo (Brasil, México y Argentina), tanto porque ellos son los que captaron la mayor parte del incremento de las exportaciones como por el hecho que pagaron los menores costos por el desvío de comercio.

De este modo, la heterogeneidad en el grado de desarrollo como obstáculo para que la liberalización comercial sea mutuamente beneficiosa aparece no solo entre PD y PED, sino también al interior de estos últimos, lo que requeriría una suerte de planificación regional de ciertas actividades industriales que evite los desequilibrios que genera el mercado, o bien una graduación en el trato especial y diferenciado, de modo de generar los incentivos necesarios para que la libre decisión de los agentes privados determine resultados regionalmente satisfactorios. Dado que estas alternativas no encontraron una respuesta sustantiva al interior de la Asociación, los países de menor desarrollo relativo, disconformes con los resultados obtenidos, plantearon una escisión al interior del Tratado y formaron el Grupo Andino (actualmente Comunidad Andina). (34)

Este nuevo Acuerdo combinó con especial énfasis el trato especial y diferenciado para sus miembros de menor desarrollo relativo, Ecuador y Bolivia, con programas de desarrollo industrial a escala regional con una especie de Planificación Indicativa, lo cual requirió de un salto adelante en la institucionalización del proceso con la constitución de un Órgano de decisión supranacional, la Junta Andina. Más allá de factores políticos y económicos exógenos a este proceso, el modelo andino de integración no logró superar la estrechez del interés nacional y en la práctica subsistían los desencuentros derivados de las diferencias en el grado de desarrollo, ya que más allá que se tomasen decisiones a favor de los países de menor desarrollo relativo, en la práctica, el resto de los socios trababa la implementación de dichas iniciativas (Salgado, 1995).

Tras el estancamiento y el incumplimiento de los objetivos de la ALALC, en 1980 fue creada la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), menos exigente en cuanto al objetivo de alcanzar el libre comercio, y era compatible con el GATT gracias a la Cláusula de Habilitación. Más allá del rediseño de ciertos mecanismos de flexibilidad en el otorgamiento de las preferencias y el avance en temas de instrumentación del sistema de pagos, la ALADI se constituyó en el marco sobre el cual se inscribieron los nuevos AR en la región. Si bien el Grupo Andino pasó a integrar el marco de la ALADI, el AR que en los años ‘90 presentó la mayor novedad por su envergadura, diseño y ambición fue el del Mercado Común del Sur (MERCOSUR), que presenta ciertas características que lo ubican prácticamente en las antípodas de los fundamentos iniciales del Grupo Andino.

El MERCOSUR, en el marco de las reformas de los años ‘90, planteaba la formación de una UA entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, otorgando un tratamiento favorable -casi insignificativo- a estos últimos socios a pesar de sus desventajas en cuanto a su grado de desarrollo y tamaño relativo. El componente central de la integración estaba constituido por los mecanismos del mercado, y este suponía que para los países más pequeños el acceso a mercados de mayor tamaño en forma preferencial les permitiría especializarse en determinados sectores con ventajas comparativas regionales que podrían impulsar al resto de su economía. Este planteo, en menor medida, también se aplicaba a las diferencias, básicamente de tamaño del aparato productivo industrial, entre Argentina y Brasil, las que sólo fueron atenuadas en los períodos iniciales de expansión del comercio y crecimiento de las economías. Ya hacia finales de los años ‘90 la relación bilateral entre los principales socios comenzó a presentar agudos conflictos comerciales, los que fueron amplificados por respuestas unilaterales en el marco de una débil estructura de instituciones intergubernamentales, a los cuales luego se sumarían los reclamos de los socios menores.

Adicionalmente a las asimetrías estructurales, a partir de mediados de la década del ‘90 fue quedando claro que Brasil no renunciaría a su proyecto industrialista de mediano plazo, propiciando un conjunto de políticas activas, tanto en el nivel nacional como estadual, que hacia el interior del bloque acrecentaba las asimetrías ya existentes. De esta forma surge el dilema que, para evitar la existencia de asimetrías generadas por políticas activas en un país socio, éstas deben ser coordinadas o decididas en forma supranacional o bien los miembros del AR deben adherir fervientemente a la idea que el mercado con una mínima intervención gubernamental es la mejor opción, aunque las experiencias de otros procesos muestran que existen algunos caminos intermedios.

A partir de lo expuesto, es interesante evaluar la dificultad para lograr procesos de integración exitosos en los caso de los PED, a pesar que ambas experiencias (Pacto Andino y MERCOSUR) se basaron en diferentes enfoques respecto a la relación Estado – Mercado y a la opción entre estructuras supranacionales o intergubernamentales, ninguna de ellas lograron avanzar ni en la profundización ni en la ampliación de la integración, y en el estado que permanecen actualmente tampoco se han transformado en una pieza central que potencie el desarrollo de sus socios.

Si bien las conclusiones no son definitivas, es claro que para los PED la alternativa de construir bloques regionales no parece ser una opción fácil para contribuir a sus estrategias de desarrollo. Más aún, como fuera expuesto, a partir de la proliferación de TLC en los que participan PED y PD (Norte–Sur) tienden a incrementarse las asimetrías en las negociaciones bilaterales, con lo cual pareciera recomendable seguir dos caminos: el reforzamiento de la cooperación Sur–Sur, y la formación de coaliciones que permitan obtener resultados favorables en el marco del SMC. La primera estrategia podría instrumentarse a partir de iniciativas de preferencias Sur–Sur, como la acordada en el marco de la UNCTAD, que podría ser articulada con esquemas de cooperación tecnológica y de complementación productiva que potencien las capacidades de los países, sin estar necesariamente sujetos a una liberalización recíproca del comercio bilateral. La alternativa de aunar posiciones en el marco del SMC se analiza a continuación.

4.6 La complejidad de las coaliciones de los PED en el marco de la Ronda Doha

La lógica de la acción colectiva, aún cuando sea un hecho que existen objetivos comunes, no está exenta de conflictos, y como mayor razón cuando se advierten dificultades en distribuir los costos y los beneficios de dicha negociación, como sucede con acuerdos comerciales que incluyen cientos de países y productos, pudiendo incluso obtener resultados de suma cero. La complejidad de concertar acciones es aún mayor cuando los actores que buscan coordinar sus posiciones presentan una alta heterogeneidad en diversos aspectos, como es el caso de los PED.

Antecedentes de la acción colectiva de los PED en el GATT.

Ya a finales de los años ‘50 a partir de un estudio encargado por el GATT, bajo la dirección de G. Haberler (Trends in International Trade GATT, 1958), se tornaba claro que los PED no se habían beneficiado del incremento del comercio internacional. Al año siguiente, se producía la primera reunión dentro del GATT de un grupo de quince PED, y realizaban una presentación conjunta denominada Nota sobre la Expansión del Comercio Internacional, en la cual se señalaban las limitaciones de estos países para participar en las negociaciones arancelarias, la existencia de otras barreras en los productos de su interés (en muchos casos agrícolas) y la necesidad de obtener concesiones unilaterales por parte de los PD. Existieron también pedidos de reformas radicalizadas, como la de modificar la combinación de reciprocidad y proveedor principal en las negociaciones, y otras que se centraban en extender las reglas del GATT y hacerlas cumplir en una serie de productos de interés para los PED en donde estas no se cumplían. Esta última línea fue motorizada por un grupo de veintiún PED y se denominó Programa de Acción. Por otra parte, varios de los países que no encontraban satisfactorios los efectos del GATT sobre los PED, comenzaron a generar un Foro en las Naciones Unidas, que se convirtió en la UNCTAD. Así, tras la realización de la primera Conferencia de la UNCTAD (1964), el peso de los PED lograba una primera victoria en el GATT, la inclusión de la Parte IV del Acuerdo General sobre Comercio y Desarrollo (Tussie, 1988).

Más allá de los efectos concretos de la enmienda del GATT, los PED siguieron presentando sus inquietudes y las conferencias de la UNCTAD se transformaron en una caja de resonancia y guía para exigir cambios en el funcionamiento del SMC. La creación del Grupo de los Setenta y Siete (G-77), cuyo eje no era exclusivamente comercial sino que intentaba aunar esfuerzos y lograr una cuota de poder para los Países del Tercer Mundo, permitió una mayor cohesión dentro de la UNCTAD. Este agrupamiento a su vez fue uno de los impulsores de la instauración de un Nuevo Orden Económico Internacional (NOEI), proyecto que si bien nunca llegó a concretarse, sirvió de inspiración para otras iniciativas. La creación del G-77 fue relevante a la hora de obtener un nueva victoria en el Ronda Tokio del GATT, con la incorporación de la Cláusula de Habilitación que eximía del principio de la NMF a las preferencias dadas a los PED, ya sea por parte de los PD -creándose el SGP inspirado en la UNCTAD- como la posibilidad que entre los PED pueda realizarse AR sin necesidad de cumplir con todos los requisitos del art. XXIV del GATT.(35) De esta forma se ponía fin a dos condiciones que afectaban la equidad en la distribución de beneficios en perjuicio de los PED: NMF y reciprocidad. El principio de NMF llevaba a que cualquier ejercicio de complementación económica entre los PED vía preferencias chocaba con el obstáculo de sus problemas de competitividad y, por lo tanto, las rebajas arancelarias eran aprovechadas -excepto en el caso de productos primarios- por los PD.

Por su parte, el principio de reciprocidad traía implicancias negativas para los PED, ya que la obtención de concesiones no lograba un impacto positivo sobre su balanza comercial a causa que las rebajas arancelarias que debían otorgar llevaban a incrementos en sus importaciones. Así, en un contexto de fragilidad del sector externo y la consecuente restricción de divisas, la reciprocidad entre países de grado de desarrollo tan distinto se transformaba en un obstáculo para el desarrollo. En 1955, un representante de la India manifestaba “la igualdad en el trato sólo es equitativa entre iguales”(36), lo cual implicaba ciertas reminiscencias con la definición que da Marx del mercado “el tratamiento igual a los desiguales”; pero ambas enunciaciones entran en contradicción con una profunda definición de justicia: “el tratamiento igual a los iguales”, que incluso es utilizada por Bobbio a los fines de demarcar las diferencias entre derecha e izquierda en el arco político.

Si bien la participación coordinada entre los PED no es nueva en la historia del GATT, el hecho que su posición tenga la capacidad de bloquear la “invitación al consenso” en una Conferencia Ministerial fue un hecho novedoso que sucedió por primera vez en las negociaciones de la Ronda Doha (en la Reunión Ministerial de Cancún de 2003) cuando se formó el G-20 y el bloque de países africanos. Sin embargo, si bien este hecho ha sido un paso relevante, no se debe olvidar que el G-20 es un grupo básicamente constituido en torno a discutir las distorsiones introducidas por los PD en el sector agrícola, pero presenta importantes diferencias al momento de realizar propuestas en los tres pilares de esta negociación: ayudas internas, acceso a mercados y ayudas a la exportación.

A su vez, para la negociación de acceso a mercados en productos no agrícolas -donde los PED intentan retener cierto grado de protección- sólo la mitad de la coalición creada en Cancún negocia en forma conjunta -grupo NAMA 11-, mientras que en el tema de reglas -principalmente antidumping- existe una bloque en el cual si bien se encuentra una gran parte del G-20, también incluye a varios países desarrollados. Esta fragmentación según los intereses en cada tema genera que no sea posible llevar una posición unificada del G-20 para la negociación vista en su conjunto, y por lo tanto se produzcan fisuras y conflictos entre sus miembros.

Por otra parte, claramente el G-20 representa los intereses de sólo una parte de los PED, existiendo otras coaliciones, en donde los países se agrupan por su interés en productos específicos, por regiones claramente desfavorecidas, por tratarse de países menos adelantados (PMA), por el tamaño de sus economías, etcétera (Makuc y Vega, 2006). Así al conocido problema de los diferentes grados de desarrollo se le suman temas como el tamaño de las economías.(37) También es relevante la estructura de su comercio, de este modo los PED importadores netos de alimentos -y con mayor razón los PMA- se verán perjudicados con el final de las subvenciones y el incremento de los precios agrícolas, hecho que afectará a parte de los países africanos. Por su parte, los países con sectores agrícolas de baja productividad y gran proporción de la población rural en actividades que combinan la producción para la subsistencia con las ventas al mercado interno, no están dispuestos a asumir compromisos en el acceso a sus mercados agrícolas -el caso de la India-, lo cual es claramente contrapuesto al reclamo de la liberalización de estos mercados que hacen algunos PED como Argentina y Brasil.

La dimensión energética, que ha cobrado una relevancia que supera holgadamente el tema de las negociaciones comerciales, también introduce un posicionamiento diferente de aquellos países con reservas de petróleo que son exportadores netos, para quienes el impacto del fracaso de las actuales negociaciones de la OMC no representa, en términos generales, una amenaza para su inserción en el mercado internacional, dejando su principal ámbito de negociación en la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP). Sin embargo, el desarrollo de los biocombustibles y el impacto que sobre su dinamismo puedan tener los resultados de las negociaciones en agricultura y en NAMA podrán incidir en la rentabilidad relativa entre destinar la tierra a la producción de alimentos o de energía, pudiendo modificar la situación antes descripta.

En caso que en el futuro los precios de los biocombustibles alcancen un nivel que lleve a los países excendentarios en productos agrícolas a transformar una parte sustancial de estos en biocombustibles, podrán modificarse las posiciones negociadoras en la medida que dichos combustibles podrían destinarse a sus mercados internos (no presionando a la baja de los productos agrícolas) o bien, si se intentan exportar, las barreras a enfrentar serían en bienes no agrícolas.(38) Sin embargo, más allá de cómo pueda modificarse el tablero de las negociaciones multilaterales ante un crecimiento de gran magnitud de la producción de biocombustibles, la contradicción fundamental sería transformar alimentos en energía en un mundo en el cual el hambre sigue siendo un flagelo.

Por otro lado, el trato especial y diferenciado (TED) ha sido una demanda recurrente por parte de los PED, aunque en muchas situaciones lejos de permitir aunar posiciones entre los mismos ha ocasionado tensiones y fragmentación. Esto se relaciona con la heterogenidad que existe entre los mismos PED -tanto en tamaño como en grado desarrollo-, y lo cual lleva a que un TED que no reconozca esta diversidad puede discriminar contra los países de menor desarrollo relativo.

Por su parte, la inclusión de cláusulas que contemplen una relación gradual entre el TED y el nivel relativo de desarrollo y/o tamaño de los países, puede perjudicar a países que aún son altamente vulnerables a mermas en la exportación de determinados productos, más allá que haya sido a favor de países que estaban en peor situación. En el caso de brechas muy importantes, como ser las que delimitan a los países menos adelantados (PMA), no hubo objeciones de que dicho grupo reciba concesiones que no se extienden al resto de los PED (39).

Si bien los PED en su conjunto tienen serias dificultades en realizar una propuesta ofensiva, con mayor facilidad logran arribar a consensos en torno a intereses defensivos, como puede ser el de la propiedad intelectual, varias actividades de servicios y las distorsiones más claras en el ámbito de la agricultura. Esto les otorga la posibilidad de bloquear las negociaciones, pero no necesariamente de revertirlas en su favor. Sin embargo, el desgaste que ocasionan años de negociaciones entre más de cien países tratando de arribar a un consenso puede también tener consecuencias disruptivas para el SMC.

Si se considera que alrededor del 90% del comercio es explicado por alrededor de treinta países (y un número sensiblemente menor si se considera que la UE actúa como un actor único en temas comerciales), un escenario que no se puede descartar es que quienes tienen un cierto interés en avanzar con las negociaciones para liberalizar a su modo el comercio puedan optar por crear un foro alternativo de negociación, lo cual implica la virtual disolución del SMC. Lo antes mencionado cobra mayor relieve en la medida que gran parte del comercio entre dichos países es realizado al interior de las empresas transnacionales, motivo por el cual una iniciativa de este tipo podría contar con el apoyo de actores económicos de envergadura.

Por lo tanto, los PED se encuentran frente a un delicado equilibrio en la Ronda Doha: presentar posiciones firmes que representen sus intereses y a su vez evitar que las mismas bloqueen o cancelen las negociaciones. Si bien es claro que no se puede acordar a cualquier costo, el mantener el status quo de la Ronda Uruguay no se presenta como una opción favorable, ya que llevaría a una o ambas de las consecuencias previamente señaladas:

a) la proliferación de AR con un importante componente de TLC Norte –SUR, o

b) la fragmentación del SMC y la constitución por separado de un núcleo duro de alrededor de 30 países que intenten avanzar y consolidar la liberalización comercial en determinados bienes.

5. Reflexiones finales

Como primera reflexión, las instituciones que tienen principios democráticos y cierto grado de efectividad son necesarias y beneficiosas para el mundo en general y para los países de menor peso relativo en particular. Un mundo sin instituciones o donde éstas son precarias da lugar a relaciones de poder en donde los países más débiles prácticamente carecen de capacidad de ejercer sus derechos en la esfera internacional.

El SMC que se ha organizado a través del GATT-OMC, no elimina las asimetrías entre los países, a diferencia de otras instituciones internacionales. Sin embargo, permite la formación de coaliciones. Y en la medida que los PED logran articular o coordinar sus intereses, pueden obtener resultados más equilibrados de las negociaciones, de las cuales no están ausentes temas como la tensión entre reciprocidad y equidad, incluso entre los mismos PED. El hecho que una de las piedras angulares de este sistema ha sido la no discriminación, mediante el principio NMF, implica que la proliferación de acuerdos regionales, que tienen a la discriminación como principal característica, instaura un conflicto entre multilateralismo y regionalismo.

En cuanto a la discusión sobre los efectos globales en el grado de liberalización comercial, si bien no hay resultados contundentes, los AR no serían un problema grave, ya que de diversas formas tienden a incrementar los flujos mundiales de comercio. En cuanto a su impacto en la eficiencia económica, esta sería positiva dado que predominan los efectos de creación de comercio sobre los de desvío de comercio. Por el lado de los efectos sistémicos sobre las rondas de negociación del GATT–OMC también se han verificado dinámicas complementarias, aunque en estos análisis los resultados son más dependientes del formato del AR y de cómo los socios y no socios reaccionan ante los costos de exclusión que generan estas iniciativas.

La cuestión más compleja y donde las consecuencias son más negativas es en la relación entre los PD y los PED, ya que la realización de TLC entre países del Norte y del Sur tiende a instalar una dinámica en la cual las asimetrías lejos de mitigarse, como puede ocurrir en el ámbito del GATT-OMC debido a las coaliciones, se expresan en su máxima dimensión. Así, cuando los PED, que en muchos casos son fuertemente dependientes de las compras de los PD, se lanzan a estrategias competitivas por lograr acceso preferencial a sus mercados, pueden terminar realizando concesiones más allá de lo otorgado a nivel multilateral –procesos de integración profunda-. Por su parte, estas concesiones OMC-plus al ser aceptadas en TLC asimétricos por varios PED, que ya no se opondrán en el nivel multilateral, van teniendo más posibilidad de implementarse a escala planetaria, resultado que hubiese sido más difícil de lograr en negociaciones de conjunto.

Esto constituye una llamada de atención acerca de la necesidad de que los PED mantengan posiciones coordinadas y con fuerte presencia en el SMC, de modo de evitar que este ámbito continúe erosionándose. Dado que la mayoría de los PED en la actualidad pertenecen a uno o más AR, se debería intentar una estrategia que fortalezca los vínculos Sur-Sur, aunque se debería realizar una revisión crítica de la experiencia de los PED en los procesos de integración. Por su parte, también se deben reforzar los mecanismos de negociación intra-PED, prestando especial atención a su heterogeneidad, a fin de poder sostener posturas con coherencia en pos de los objetivos de conjunto en las negociaciones multilaterales.

Bibliografía REVISAR / COMPLETAR ENTERA

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Notas

* Este artículo es una versión revisada y ampliada del trabajo “Regionalismo y Multilateralismo ¿Qué tienen para ganar los Países en Desarrollo?” publicado en Síntesis de la Economía Real Nº 55 del Centro de Estudios para la Producción, Secretaría de Industria, Comercio y de la Pequeña y Mediana Empresa, Ministerio de Economía de la República Argentina, noviembre 2007.

** Las opiniones son a título personal y no comprometen a las instituciones a las cuales pertenece. El autor agradece los comentarios de Leonardo Granato y Carlos Nahuel Oddone.

1. Si bien en este trabajo se utiliza la denominación PED, al igual que la mayoría de los organismos internacionales y publicaciones dedicadas a temas de comercio, la designación más neutra y apropiada parecería ser “Países no Desarrollados” o “Países menos Desarrollados”. Utilizar la denominación PED presenta una connotación referida a las teorías de las etapas del desarrollo de Rostow, que considera que todos los países alcanzarán dicho estadio, y como la historia reciente lo ha demostrado en diversos continentes, algunos países han retrocedido en cuanto a su PBI per capita. En sentido opuesto, la categoría “Países Subdesarrollados” alude a que su situación sería prácticamente inalterable, ya que representan la contracara necesaria de los “Países Desarrollados” (PD), vinculándose ambos en una relación de Centro-Periferia. El hecho que algunos países hayan logrado avances sustanciales al acortar su brecha con los PD, sin necesidad de anular sus vínculos con los países centrales, también resta universalidad a la denominación de Países Subdesarrollados.

2. Múltiples especialistas reconocen que el comienzo de la Ronda Doha y su denominación como “Ronda del Desarrollo” estuvo relacionado a la necesidad de comenzar a generar diques de contención y perspectivas de mejoras en un grupo importante de países tras el cambio de escenario post atentados 11-S de 2001.

3. De todos modos, la mayoría de los defensores de la OMC reconocen que los resultados de la Ronda Uruguay han sido desbalanceados en contra de los Países no Desarrollados. Si bien este resultado es en gran parte atribuido a las respectivas concesiones que realizaron los distintos países, también se relaciona con la liberalización unilateral -sin reciprocidad- que emprendieron varios países en desarrollo a principios de la década del ‘90.

4. Esta afirmación no desconoce la existencia de mesas chicas (“Green Room”) donde se negocian las propuestas, y que el acatamiento a lo establecido por el Órgano de Apelación si bien sería de carácter obligatorio, en muchos casos los países chicos no logran que los países grandes se sujeten a derecho porque los primeros carecen de la posibilidad práctica de ejercer represalias, dado que la OMC no tiene carácter supranacional ni puede establecer sanciones. Esta situación la han sufrido Ecuador en el caso del “Banano” y Perú en el caso sobre “Sardinas”, ambos contra la UE.

5. En este sentido, un caso paradigmático fue el de Estados Unidos contra India por la aplicación de restricciones cuantitativas basadas en la Salvaguardia por Balance de Pagos, aunque los miembros habían aprobado anteriormente dicho instrumento, en la instancia del Panel y el Órgano de Apelación, y con informes técnicos del FMI, fueron declarados como incompatibles con las obligaciones del GATT.

6. Respecto a los objetivos con cuales se constituyó el GATT se toma la postura señalada por Torrent (2003) y por Faini (1994), dado que se considera más acertada que la de otros autores que sólo enfatizan la liberalización comercial relacionada a la eficiencia económica y al bienestar.

7. Claramente la cláusula de NMF no permite discriminar en las condiciones ofrecidas a los socios compradores, motivo por el cual un bloqueo comercial a un miembro del GATT es una violación a este principio.

8. Si bien una discriminación puede tener carácter positivo -cupos mínimos a grupos étnicos, género, etcétera-, en este trabajo se la considerará con relación a las partes que son afectadas negativamente, y se utilizará el término “preferencias” para cuando existan situaciones de discriminación positiva.

9. Sobre este concepto se realizará una breve discusión en otros puntos del presente trabajo.

10.Otra forma de garantizar mayor reciprocidad es a través de la exclusión de aquellos sectores en donde tienen ventajas los países que otorgan menos concesiones. En la historia del GATT fueron excluidos los sectores de textil y agricultura, los de mayor interés de los PED, quienes no estaban obligados a dar concesiones equivalentes.

11.En este artículo se considera al conjunto de los PED como si fuera un grupo homogéneo, pero en su interior existen grandes diferencias, tanto en el tamaño de los países como en su grado de desarrollo. Así, Uruguay y China son claramente distintos a pesar de estar ambos dentro del conjunto de los PED. Por otra parte, también se encuentran los Países Menos Adelantados (PMA), por lo tanto en temas de trato especial y diferenciado pueden existir discrepancias al interior de los PED.

12.Párrafo 16 de la Declaración Ministerial de Doha del 20 de noviembre de 2001.

13.Así, un arancel inicial del 5% con un C igual a 15 se reduce en un 25%, descendiendo a 3,8%, mientras que con un C igual a 35 se reduce un 13% descendiendo a 4,4%. Esta es la Fórmula Suiza de coeficiente único, y existe otra versión en la cual éste aparece desdoblado incluyendo uno de sus términos el promedio de aranceles del país.

14.Respecto a qué indicadores considerar para la distribución de beneficios en los AR y las posibles políticas de implementar para modificarlos, véase Ffrench-Davis (1989).

15.Una presentación de las motivaciones y conformación de diversas coaliciones por parte de los PED en la Ronda Doha puede encontrarse en Makuc y Vega, 2006.

16.Esto no implica adherir a la idea de ha finalizado la capacidad de fijar políticas por parte de los Estados y estos sólo implementan las decisiones de las Instituciones Internacionales, argumento que ha sido utilizado en muchas ocasiones a fin de no aplicar políticas activas y dejar muchas áreas libradas a mercados desregulados. Incluso aún desde posturas que ven en forma negativa los efectos de la globalización, dar una exagerada primacía a las instituciones internacionales puede llevar a la inacción o a que la única alternativa es desvincularse de las mismas, sin explorar la existencia de espacios de política -policy spaces- o formas de realizar coaliciones para tener una mayor incidencia en dichos organismos.

17.En los casos que existen recursos ociosos en los países socios y las economías tienen un alto grado de complementariedad, a pesar que predomine el desvío de comercio de todas formas, los integrantes del AR pueden obtener ganancias netas.

18.En efecto, los resultados pueden ser muy sensibles a la metodología, como por ejemplo, los trabajos sobre MERCOSUR realizados por Yeats y Nagarajan (en trabajos del BM y del BID, respectivamente), que discrepan en cuanto a los resultados empíricos y a las conclusiones.

19.Si por el contrario, se supone que las autoridades pueden actuar con independencia del lobby de los productores y su objetivo es de orden económico, entonces un AR selectivo las llevarían a otorgar preferencias a aquellos sectores en donde predomina el efecto de creación de comercio y a mantener los aranceles NMF para aquellos en los cuales prevalezca el desvío, maximizando así el bienestar de la sociedad y minimizando el impacto negativo sobre el resto de los miembros del SMC.

20.Con la Cláusula de Habilitación, el GATT permitió realizar AR a los PED sin necesidad de cumplir con la liberalización de lo sustancial del intercambio; así en 1980 se efectúa el reemplazo de la ALALC (Asociación Latinoamericana de Libre Comercio) por la ALADI (Asociación Latinoamericana de Integración) con objetivos menos ambiciosos que alcanzar una zona de libre comercio. También a partir esta Cláusula se permitió que los PD puedan otorgar preferencias unilateralmente y sin reciprocidad a los PED, a partir de lo cual se constituyo el SGP.

21.El resultado de las investigaciones bajo estas disciplinas –que tienen en común el aumento de importaciones y la existencia de daño a la industria nacional- puede derivar en la afectación del comercio intrazona evitando que se encuentre liberalizado “lo esencial de los intercambios”. Por otra parte mientras las medidas antidumping discriminan por país o por empresa las salvaguardias se aplican a todos los miembros.

22.Esta lógica tiene mayor intensidad para aquellos sectores con escasos avances en cuanto a las rebajas arancelarias obtenidas multilateralmente o excluidos GATT.

23.El concepto de integración se utiliza como un sinónimo de interdependencia o estrechamiento de las relaciones económicas a nivel de la economía mundial, excepto cuando se limite su cobertura espacial aludiendo a procesos de integración regional.

24.En cuanto a la disyuntiva entre nivelación del campo de juego y diversidad nacional, en Kalher (1993) pueden encontrarse los lineamientos principales del debate.

25.Cuales son los temas que se deben “equilibrar” es altamente discutible, y si la nivelación fuese “general o total” se tendería a eliminar las diferencias entre los países que son una de las fuentes del comercio internacional.

26.El principio de subsidiariedad establece que un servicio o regulación debe ser provisto desde un nivel superior al ámbito que lo recibe cuando exista una clara conveniencia. Al interior de muchos países, provincias o ciudades existen discusiones acerca del grado de descentralización que debe tener la decisión, el diseño y la implementación de políticas públicas, lo cual demuestra la posible coexistencia de distintos marcos regulatorios.

27.La demanda por mayor nivelación del campo de juego también puede llevar a la aparición de un neo-proteccionismo, como ha sido el intento por parte de los PD de introducir en el GATT-OMC estándares laborales, tema que fue rechazado por los PED en la Reunión ministerial de Singapur en 1996.

28.Así, dado que el GATT en este tema básicamente contiene disciplinas acerca de subvenciones, en el contexto de los AR pueden tratarse otras asimetrías que serían muy difíciles de abordar en el nivel multilateral.

29.De acuerdo a De Lombaerde y Garay (2006: 10), Estados Unidos lleva adelante tres estrategias simultáneas: el multilateralismo, el regionalismo y el unilateralismo. Con respecto a esta última -citando a De Melo (1993)- la ejerce en las “blind zones” del GATT, como ser: restricciones voluntarias a la exportación -aunque prohibidas desde 1995-, derechos antidumping y otras barreras no arancelarias.

30.El hecho que Ecuador (previo a que asuma el actual presidente Correa) estaba entre los candidatos para firmar un TLC advierte sobre el alto contenido político de estos acuerdos.

31.Cabe recordar que Chile y México han desarrollado una importante estrategia de negociar TLC tanto hacia dentro como hacia fuera de la región.

32.Otra distinción, principalmente válida para el continente americano, es el de Viejo y Nuevo Regionalismo, estando este último representado por los TLC negociados por Estados Unidos, México y Chile con diversos países -y entre ellos mismos- que tienden a replicar el formato del NAFTA en cuanto a disciplinas OMC-plus en propiedad intelectual y servicios, e incluir tratados sobre protección de inversiones, todo ello con una mínima estructura institucional intergubernamental para administrar el Acuerdo.

33.Una posición crítica acerca de los atributos “indiscutiblemente positivos” que tienen los AR del tipo N-S puede encontrarse en Bouzas (2005), donde se hace referencia, entre otros temas, a los problemas de copiar instituciones o disciplinas que pueden resultar inadecuadas para países menos desarrollados.

34.Además de estos motivos comerciales, también fue una respuesta de repudio al golpe militar dado en Brasil que cambiaba radicalmente los lineamientos mantenidos por Goulart en cuanto a la necesidad de una industrialización con importantes grados de autonomía respeto al capital transnacional.

35.Este proceso es presentado en forma amplia y detallada en Pollok, Love y Kerner, 2006.

36.Citado en Tussie (1988).

37.Incluso a similares niveles de PBI per capita no negocia con igual posibilidad quien tiene un vasto mercado para ofrecer que una pequeña economía que poco interés despierta para obtener alguna concesión.

38.Esta situación es más difícil de evaluar dado que los países con déficit energético podrían facilitar la importación de biocombustibles, o podrían optar por intentar su producción priorizando la seguridad energética.

39.Un enfoque interesante para abordar este problema es presentado por Corrales Werner, Baritto y Mohan, 2007.

 
 
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