Sociedad Global
Revista de relaciones internacionales y ciencias políticas
ISSN 1851-6262

LOS COMPLEJOS CAMINOS DEL MERCOSUR: ¿INTEGRACIÓN O DESINTEGRACIÓN SUDAMERICANA?

María Susana Durán Sáenz
Universidad Abierta Interamericana
Directora General de la revista Sociedad Global.
maria.duransaenz@vaneduc.edu.ar
 

 

Resumen:

Los tres elementos que intentan explicar el éxito o el fracaso del MERCOSUR son, en primer lugar, las asimetrías entre los Estados y su evolución en el proceso. En segundo término, el aumento de las demandas en las alianzas voluntarias de integración entre Estados soberanos, y la necesidad de asegurar previsibilidad en las reglas de juego. El tercer elemento es la falta de consolidación regional y nacional necesarias para su éxito. La convergencia UNASUR intentaría crear este núcleo y amalgamar los procesos vigentes en la región. El éxito o el fracaso dependen del pragmatismo y la voluntad política que lo motive. América Latina comprende que la integración es un contrato multidimensional que debe activar y cooperar con la construcción de las entidades nacionales y regionales, donde el eje debe ser la creación de un espacio favorable para la democracia, la modernización y la cohesión social que faciliten su posición frente a los desafíos de escala global.

Palabras clave:

Integración, Asimetrías, Política, Globalización, Interdependencia, Identidad, Región, MERCOSUR, UNASUR, Convergencia, Multilateralismo, Modernización, Democracia.

Abstract

The three elements that intend the explanation about the success or failure of the Mercosur are, in first place, the asymmetries between the States and its evolution in the process. In the second place, the increase of the demands in the voluntaries integration alliances between sobering states, and the necessity of assurance of the predictability of the rules of the game. The third element is the lack of a regional and national consideration towards its success.

The convergence of UNASUR would have the intention on creating this core and amalgamate the current processes in the region. The success or failure depends on a motivation based in pragmatism and political will. Latin America understands that the integration is a multidimensional contract that must activate and cooperate in the construction of the national and regional entities, where the axis must be the creation of a favorable space to democracy, the modernization and the social cohesion as factors that facilitate its position against the global-scale challenges.

Key words

Integration, Asymmetries, Politic, Globalization, Interdependence, Identity, Region, MERCOSUR, UNASUR, Convergence, Multilateralism, Modernization, Democracy.

Resumo

Os três elementos que intentam explicar o êxito o fracasso do Mercosul são, em primeiro lugar, as assimetrias entre os Estados Unidos y sua evolução no processo. Em segundo lugar, o incremento das demandas nas alianças voluntárias de integração entre estados soberanos, y a necessidade da segurança na previsibilidade das regulas do jogo. O terceiro elemento e a falta de consideração nacional y regional no êxito do processo.

A convergência do UNASUR tenderia a intenção de criar este núcleo y amalgamar o atual processo na região. O êxito o fracasso depende da motivação do pragmatismo y a vontade política. América Latina entende que a integração e um contrato multidimensional que deve ativar y cooperar na construção de entidades nacionais y regionais, donde o centro de criação deve ser um espaço favorável pra democracia, a modernização y a coesão social como fatores que facilitam sua posição frente a os desafios de escala global.

Palavras-chave

Integração, Assimetrias, Política, Globalização, Interdependência, Identidade, Região, MERCOSUR, UNASUR, Convergência, Multilateralismo, Modernização, Democracia.

A modo de introducción

El mundo atraviesa hoy un proceso de mutaciones y avances constantes, esto ha provocado una transformación sistémica de carácter mundial. Producto de esos cambios que enmarca al ciclo post-guerra fría, es el proceso de globalización, en este sentido, el auge en las relaciones comerciales, la búsqueda de expansión, el crecimiento impensado de algunas regiones dan carácter a la actual estructura del comercio internacional y al nuevo sistema económico.

El paradigma globalizador promueve un proceso cultural dinámico donde las fronteras se redefinen constantemente. Los Estados son permeables a los flujos de las comunicaciones y los transportes y son mucho más interdependientes ahora que en el pasado. Esta interdependencia no es igual para todos los Estados y en general los asuntos de política interna están mucho más influidos o condicionados por lo que sucede en los sistemas políticos de otros Estados. Lo mismo sucede en los sistemas culturales, económicos y sociales internos.

Desde el punto de vista económico, la década del ‘90 fue un período de proliferación de acuerdos de integración y de la denominada “diplomacia del regionalismo comercial” (Bouzas, 1999: 533). Entre 1947 y 1990 se registraron al Acuerdo General de Aranceles y Tarifas (GATT) un total de setenta Tratados de Libre Comercio (TLC) mientras que en la década del ‘90 se denunciaron más de cien. Las cifras permiten observar que estos acuerdos fueron entendidos como una salida a los problemas que impactaban sobre las economías más vulnerables.

El proceso de integración se presentaba, entonces, como una política para que los países menos desarrollados pudieran participar de un escenario comercial que profundizaba su competitividad e interdependencia.

El auge de las negociaciones comerciales de este período tiene un elemento conocido como “nuevo regionalismo”(1) y su característica más distintiva fue la creciente transición hacia la conformación de acuerdos norte-sur o interregionales sustituyendo a los de tipo intrarregional sur-sur del “viejo regionalismo”.

Al “nuevo regionalismo”(2) se le atribuyen ventajas tales como: contribuir al fortalecimiento de las reformas estructurales en entornos altamente competitivos; el aumento de las inversiones extranjeras directas hacia la región en función de la creación de un mercado ampliado con reglas de juego más claras y mayor grado de especialización.

La consolidación de transformaciones económicas mejorando el acceso a los mercados de los países menos desarrollados en función de la aplicación del principio de la reciprocidad (3). Este principio no siempre es viable en cuanto a su aplicación debido a que, en algunos casos, las asimetrías de los socios se hacen más relevantes en negociaciones entre países industrializados y países más pobres. La generación sucesiva de acuerdos entre un país industrializado y uno de menor grado de desarrollo aumentará la brecha con los no asociados de manera proporcional con la firma de acuerdos “minilaterales”(4) o un sistema de ejes y rayos.

Las nuevas tendencias del comercio internacional, eficiente, competitivo y caracterizado por un alto nivel tecnológico y de información, y el aumento de los instrumentos proteccionistas de los grandes bloques, producen un impacto evidente en los países latinoamericanos en el sentido que deben definir cuestiones sobre lo público y lo privado, el rol del Estado, el aporte de los distintos sectores a la generación de una concertación social, política, militar y económica y del diseño de estrategias a nivel interno y externo.

América Latina reconoce que este desafío no puede ser asumido por países individuales y que los mecanismos de integración pueden ser en alguna medida eficientes medios para los equilibrios internos y externos de la región, con la finalidad de construir argumentos sólidos y reales en los procesos de negociación.

Frente a este contexto, se requiere tener presente que las variables políticas inciden directamente en la formación de una voluntad política real para insertarse en el nuevo orden mundial. Tanto la integración regional, como la inserción en los mercados globales, se definen por consideraciones políticas que atañen la definición de relaciones de poder y espacios de interacción, a los cuales América Latina debe responder con iniciativas y estrategias claras.

Si bien en este continente el proceso de integración avanza más lento con relación a las condiciones dentro de las cuales se desarrollan sus economías, existe un panorama propicio para impulsar y reforzar la integración regional de América Latina. ALADI (Asociación Latinoamericana de Integración), MERCOSUR (Mercado Común de Sudamérica), MCCA (Mercado Común Centroamericano), CAN (Comunidad Andina de Naciones) y UNASUR (convergencia entre el CAN y el MERCOSUR), el proyecto del ALCA (Asociación de Libre Comercio de América) y los TLC, son convenios y acuerdos comerciales que representan la “piedra angular” de una nueva estructura económica mundial.

Es muy difícil que economías vulnerables estén en condiciones de tomar decisiones unilaterales que produzcan algún impacto sobre el sistema internacional. Por este motivo, la integración ofrece los “planos” para edificar las economías futuras, permitiendo así que dicha construcción sea un proceso conjunto donde se desarrolle un bloque con potencialidades y capacidades, de manera tal que estas regiones puedan conformar e integrar el actual comercio internacional y disfrutar de sus beneficios.

MERCOSUR, ¿éxito o fracaso?

El MERCOSUR fue creado el 26 de marzo de 1991 por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, dando así un nuevo impulso al proceso de integración regional. Mientras en el mundo industrializado se consolidaban los grandes espacios ampliados, los países del MERCOSUR corrían a fines del siglo pasado una carrera contra el reloj para no quedar marginados del circuito económico de los países desarrollados, para poder participar de manera creciente de los flujos comerciales y financieros internacionales, para desarrollar ventajas competitivas, para acceder a los mercados más dinámicos y todo ello en el marco de la democracia como condición excluyente de estos acuerdos.

El MERCOSUR fue concebido como un instrumento facilitador de la integración de los países miembros en la economía mundial. No fue pensado como una estrategia para la integración mundial sino como la posibilidad de potenciar al máximo sus beneficios. En principio, se entendió como una manera de superar algunas desventajas propias de las economías no centrales y menos desarrolladas. El ofrecimiento de un mercado interno ampliado daba a las empresas la posibilidad de aumentar su competitividad y esto les ayudaría a dar salto necesario hacia los mercados de los países desarrollados.

¿Cuáles fueron los supuestos del MERCOSUR?

En sus inicios, los gobiernos de los Estados fundacionales evaluaron la tendencia de los años ‘90 hacia la profundización de las negociaciones multilaterales y los costos que este fenómeno podría provocar en aquellos Estados que quedaran fuera, entendieron que la negociación conjunta y no unilateral, en los distintos foros, debía generar más poder y por lo tanto mejorarían notablemente sus capacidades frente a terceros.

La viabilidad presente y futura del MERCOSUR estuvo presente desde Asunción (1991) sostenida sobre:

1. la plena vigencia de las instituciones democráticas como elemento indispensable para la existencia y el sostenimiento del MERCOSUR: No es posible avanzar en procesos de integración que no contemplen su instrumentación bajo formas democráticas y representativas de gobierno que legitimen sus decisiones en el consentimiento de sus gobernados

2. la economía de mercado, la estabilidad con crecimiento, la apertura y modernización de las economías para poder poner en funcionamiento el Acuerdo del MERCOSUR: todos estos elementos juntos son necesarios para lograr la asignación de recursos en un trabajo conjunto entre el sector privado y el Estado.

En consonancia con estos supuestos fundacionales del MERCOSUR plantearemos tres cuestiones clave para todo proceso de integración, que influyen en la naturaleza del compromiso original y la subsiguiente evolución del proceso integrativo.

Son las siguientes:

1. La simetría e interdependencia de las unidades integradas

Las diferencias o similitudes de algunos indicadores como el ingreso per cápita y el tamaño de los potenciales participantes en el proceso integrativo medido por el PNB total, parece ser de mayor importancia en los procesos de integración entre Estados menos desarrollados que en el caso de los acuerdos entre Estados industrializados.

Desde esta perspectiva, el MERCOSUR es bastante distinto en sus unidades, lo que en sí mismo se constituye como un obstáculo constitutivo real en el proceso de integración, pues Uruguay y Paraguay no han logrado superar esta asimetría con Argentina y Brasil. A lo largo de las distintas etapas desde su fase constitutiva en adelante existe un aumento de esta brecha condicionada por políticas que marcaron, incluso, importantes asimetrías entre Argentina y Brasil.

Durante la primera etapa del MERCOSUR, entre 1991 y 1995 se profundizó la interdependencia (5) comercial, se lograron los objetivos planteados de liberalización comercial a nivel intra-regional y la agenda de negociación se amplió de manera progresiva. La segunda parte de los ‘90 no se caracterizó por el mejoramiento de acceso a los mercados y la elaboración de políticas conjuntas. Podríamos decir que esta etapa fue de interdependencia creciente pero de menor dinamismo que la anterior. La agenda previa a Ouro Preto comparada con la posterior a este acuerdo muestra que existían una serie de temas que no habían sido abordados. A esta lista de temas pendientes se le agregaron divergencias cambiarias y macroeconómicas.

Sobre esto es necesario agregar que al final de esta etapa no se había alcanzado la plena vigencia de la Unión aduanera a través de la fijación del Arancel Externo Común (AEC) prevista en el artículo 1 del Tratado ni la “coordinación de políticas macroeconómicas y sectoriales necesarias para el cumplimiento del cronograma de desgravación arancelaria”, tal como establece el Tratado y que fuera luego tratado con mayor detalle en el Cronograma de Las Leñas.

Aún con el carácter “transitorio” que el Tratado le otorga a esta etapa, el artículo 5 del Tratado de Asunción afirma que entre los principales instrumentos para la constitución del Mercado Común se contará con “un arancel externo común, que incentive la competitividad externa de los Estados Parte”. Los numerosos casos particulares previstos en las listas de excepciones y los sectores especiales produjeron perforaciones en el AEC acordado en 1994.

La segunda etapa del MERCOSUR se describe como “a fines de los ‘90 es un área de libre comercio con un 100% de preferencias arancelarias sobre la totalidad de los bienes que cumplen con las reglas de origen (excepto, automóviles y azúcar) y en la que se han registrado progresos importantes en la facilitación de asuntos aduaneros (tales como instalaciones comunes de inspección y trámites simplificados). El MERCOSUR también ha negociado un protocolo marco para la liberalización del comercio de servicios en un período de diez años. No obstante, aún subsisten barreras no-arancelarias, especialmente de carácter no-fronterizo, y el comercio intra-regional sigue sujeto a la aplicación de las legislaciones nacionales de ‘alivio comercial’ (derechos compensatorios y antidumping). Los países miembros tampoco han avanzado hacia compromisos efectivos en materia de aprovisionamiento público” (Bouzas, 1999: 547).

Sobre este aspecto y resaltando la falta, deterioro o fragmentación regulatoria, se evalúa al MERCOSUR en un tono más pesimista y se explica su situación a través de cuatro características visibles: a) un progreso parcial y desequilibrado hacia el establecimiento de un territorio aduanero unificado; b) la coexistencia de situaciones de integración y fragmentación de mercados nacionales c) la ausencia de avances sustantivos en campos más allá del comercio de bienes, y d) la inexistencia de mecanismos y políticas orientadas al tratamiento de asimetrías estructurales y de política.

En función de la articulación de estas cuatro variables se considera incorrecto definir al MERCOSUR como una “unión aduanera imperfecta” y se la considera que estaría más cercano a un “área de libre comercio incompleta con alguna armonización de las políticas comerciales hacia la extrazona” y una total ausencia de mecanismos y políticas orientadas al tratamiento de las asimetrías estructurales y de política. (Kosacoff, 2004: 24).

La etapa posterior, de 1998 en adelante, es considerada como de alta turbulencia, por la devaluación del Real y porque las diferencias sobre políticas comerciales se hicieron cada vez más evidentes reflejándose en las dificultades para poner en marcha los instrumentos acordados de política comercial común. Este panorama complicó el tratamiento de los temas pendientes de la agenda regional y las negociaciones sobre cuestiones de agenda profunda se diluyeron toda vez que los conflictos políticos se multiplicaron.

El contexto externo no ayudó a la situación del MERCOSUR: un aumento de la volatilidad financiera, la mayor apertura en algunos países “emergentes” y la liberalización comercial de países más industrializados cuyas políticas proteccionistas perjudicaron en gran medida a los socios. El default de Argentina en el año 2001 y el temor de Brasil al efecto contagio, aún cuando su situación no era tan complicada, aumentaron las necesidades de financiamiento reflejándose en la depreciación del Real. Las discusiones por el ALCA y las negociaciones con la Unión Europea, aumentaron las fuerzas centrífugas en la región y esto contribuyo, en cierta medida, a la preservación del MERCOSUR.

2. El compromiso con el Acuerdo de las elites que se integran

La iniciativa de las elites nacionales en cuestiones de integración regional determinará la dinámica de su difusión. Estos grados de acuerdo tienen que ver con la importancia que le otorgan internamente y con la capacidad de cada parte de ir progresivamente generando los compromisos necesarios para su ejecución. Si bien es cierto que los procesos de integración no son lineales, y que avanzan de manera discontinua, tal como en el caso de la Unión Europea, también se puede observar que el progreso se observa a través de la materialización de compromisos asumidos y la repercusión de sus efectos.

Las alianzas voluntarias de integración entre Estados soberanos aumentan las demandas institucionales. Estas demandas están asociadas con la necesidad de asegurar previsibilidad en las reglas de juego y con el deseo de los socios de establecer una relación mutua, y en consecuencia, lograr eficacia en la concreción de los objetivos comunes, lo que le da contenido al lazo asociativo.

Esto está íntimamente relacionado a tres elementos: el compromiso de cada uno de los Estados de dar a los socios acceso irrestricto a los respectivos mercados, la discriminación frente a terceros y el predominio de disciplinas colectivas. La predictibilidad en estos tres elementos convencerá a los inversores extranjeros que no importa cual de los socios elija, tendrá acceso a todos los consumidores del mercado ampliado, también podría convencer a terceros Estados que se está frente a un nuevo actor de las relaciones económicas internacionales, toda vez que se muestra previsible en las negociaciones comerciales, logrando como resultado ser percibido como un bloque y como un jugador de peso en el sistema internacional.

Luego del auge de las exportaciones intra-bloque de la primera etapa entre 1991-1995, congruente con la dinámica de las zonas de libre comercio (ZLC) como “creadoras de comercio” y con los ajustes en las políticas de apertura de los Estados parte, las empresas adoptaron estrategias de especialización.

La aplicación del Plan Real en 1994 generó una aproximación en cuanto a las políticas de Argentina y Brasil sobre estabilidad y tipo de cambio, lo que fue un momento de gran expansión económica para este último y generó un efecto derrame sobre la subregión. El gobierno brasileño en los años posteriores empezó a tomar mayor intervención en el mercado, en cuestiones de política industrial y comercial lo que entra en conflicto con las aplicadas por el gobierno argentino.

En 1998 comenzaron a marcarse aún más las diferencias estructurales entre ambos países en cuanto a los costos relativos de producción y en cuanto a lo estímulos que el Gobierno de Brasil otorga subsidios a través de programas de financiación de exportaciones de los gobiernos estaduales y municipales para atraer inversiones extranjeras. Numerosas empresas instaladas en la Argentina especialmente del sector textil y metalmecánica se trasladaron a Brasil.

La etapa de menor dinamismo, en la segunda parte de los años ’90, que se describe anteriormente, coincide con el momento en el cual las elites deberían comenzar a generar de manera gradual políticas macroeconómicas conjuntas y es ahí dónde las asimetrías entre Argentina y Brasil se hacen más visibles. En 1999, a pesar de sostener ambos gobiernos tipos de cambio fijo como medida anti-inflacionaria, el grado de compromiso con respecto a la sujeción de esta medida fue diferente de un lado y del otro de la frontera. La posterior devaluación y flotación del Real agudizó esta tendencia hacia la profundización de las asimetrías.

Las decisiones políticas tomadas desde entonces con respecto al apoyo a los sectores productivos internos, han condicionado fuertemente la competitividad intrazona sobre el sector industrial argentino al producir impactos distorsivos en los flujos comerciales, sumado a las ventajosas condiciones que ofrece Brasil para las inversión extranjera directa dentro de la región.

La crisis del MERCOSUR se inicia tras la devaluación del Real, y tiene su origen en las dificultades que el bloque encontró para poner en práctica las medidas acordadas entre los socios y en generar consenso en torno a temas centrales de la Agenda de negociación de políticas adoptada en Montevideo en diciembre de 1995 (Agenda MERCOSUR 2000).

Sin duda, las dificultades asociadas a la pesada herencia económica de los años ‘80 ayudan a entender la trayectoria que llevó a MERCOSUR a un impasse negociador en la segunda mitad de los años ‘90, paradójicamente al mismo tiempo en que el bloque se presentaba al mundo como un ejemplo de éxito de integración económica y comercial Sur-Sur. Algunas opciones fundamentales del proceso de integración también se revelaron costosas, la agenda de negociaciones se volvió más compleja y más políticamente sensible, a partir de 1995: pasó a incluir políticas nacionales. Las asimetrías estructurales y de tamaño entre los Estados Miembros tienen consecuencias importantes sobre los incentivos que cada país tiene para participar en un proyecto de integración profunda.

Las diferencias entre las preferencias de políticas no pueden negarse: Argentina siguió con su trayectoria de liberalización y desregulación acelerada, mientras que Brasil retoma, a partir de 1995, elementos importantes de su activismo en política industrial y de exportación.

Dicho esto, el propio éxito de MERCOSUR, medido por la convergencia de facto del comportamiento macroeconómico y por la evolución del comercio interno del bloque, y el reconocimiento político del bloque dentro y fuera del Cono Sur actuaron en el sentido de relajar la presión para el tratamiento de una agenda difícil por definición.

Con la crisis asiática, el ambiente internacional favorable al crecimiento de Brasil y Argentina comienza a revertirse, poniendo de manifiesto los límites de las estrategias de crecimiento de los principales países del MERCOSUR, que se sustentaban en un escenario de gran liquidez internacional. Se producen, no obstante, tensiones sectoriales y se introducen en Argentina medidas proteccionistas negociadas por el sector privado o impuestas unilateralmente.

Durante la Reunión de Presidentes del MERCOSUR, en junio de 2000 en Buenos Aires, se decide su relanzamiento. A pesar de que las medidas propuestas retomaron, en general, temas que ya eran objeto de negociación y aún no habían sido resueltos, la agenda era amplia y cubría las principales áreas de política relacionadas con la consolidación y profundización de la Unión Aduanera proponiendo temas como: acceso a mercados, AEC, defensa comercial y de la competencia, regímenes aduaneros especiales, regímenes de incentivos a la producción y a la inversión, negociaciones externas y coordinación macroeconómica.

No obstante, concientes de la necesidad de fortalecer el MERCOSUR para ganar credibilidad y poder de negociación internacional, debilitada a partir de un período de dudas e indefiniciones y por una escalada de medidas restrictivas intra-zona, las Cancillerías se abocaron a reconstruir la relación con los socios, intentando recomponer la matriz de intereses comunes para permitir que el MERCOSUR continúe siendo una política de Estado de carácter permanente a favor del desarrollo del país.

En 2003, Argentina y Brasil firmaron el Consenso de Buenos Aires, mediante el cual ambos países dan prioridad a la cuestión social antes que a los compromisos financieros externos. El documento compromete a los dos países a ratificar la convicción de que el “MERCOSUR no es sólo un bloque comercial sino que constituye un espacio catalizador de valores, tradiciones y futuro compartido” (artículo 15, Consenso de Buenos Aires; 2000).(6)

El rumbo tomado a partir de esta refundación tiene aún una respuesta pendiente. Si en la década pasada, hubo sinergia suficiente para evolucionar, aún dificultosamente, hacia los objetivos propuestos, desde fines del siglo pasado el Acuerdo está atravesando una coyuntura muy difícil por los desafíos económicos que enfrentan Argentina y Brasil y por la delgada línea que se estableció entre una nueva revisión de sus actos y un paso hacia la inercia.

Mantener el rumbo estratégico marcado en la creación del MERCOSUR y tener en cuenta el camino común es no pretender refundarlo a cada paso y comprender que las alianzas sólidas y sustentadas en las fuerzas profundas de las naciones que se integran, avanza en el largo plazo y no se queda en la coyuntura.

3. La agenda externa y la identidad regional

Los esquemas de integración pasan por etapas similares en su evolución. Así, al surgimiento prometedor de programas de integración bi o multilaterales, con posibilidades de éxito en los primeros tiempos, le sigue un período caracterizado por una evidente desaceleración del ritmo de aplicación de los instrumentos integradores. La escasa posibilidad de verificar los conlleva la necesidad de revisar dichos instrumentos y su reformulación para revitalizar todo el proceso: luego es posible identificar un quiebre importante en las iniciativas, para posteriormente encontrarnos en la búsqueda de nuevas fórmulas de integración.

El diagnóstico sobre el estado actual del MERCOSUR es que está en un punto de inflexión. Los cambios políticos dentro de la región, los episodios críticos que vivieron las dos principales economías complicaron un escenario de por sí ya complejo. Sin embargo, este “estado de inercia” se explica por la falta de compromisos o de “núcleo regional”;(7) por no poseer un proyecto político común, o al menos no tener intereses manifiestamente similares ni complementarios.

En este orden de ideas, la comparación con la Unión Europea se hace inevitable, sin tener en cuenta que América Latina además de emprender un proyecto complejo debe enfrentar otros desafíos como generar sus propios consensos internos, insertarse en un orden mundial global y trabajar sobre las asimetrías de tamaño y de desarrollo que existen entre los países miembros. Sobre esto último se establece la diferencia y las particularidades de MERCOSUR y de la integración en América Latina.

Los procesos internos en la región evidencian que los “núcleos nacionales”(8) trabajan por superar las fuerzas centrífugas y fortalecer sus instituciones. La vulnerabilidad de sus estructuras sociales y de sus economías las pone permanentemente a prueba. No existen integraciones exitosas que hayan superado la falta de convergencia hacia dentro de los núcleos nacionales como paso ineludible hacia la creación de una entidad región. En este punto es dónde se ha dado el quiebre y la búsqueda de un nuevo modelo de integración.

La Unión de Naciones de Sudamérica (UNASUR), propone la consolidación de una entidad regional, de agenda común, sobre la convicción que la fortaleza provendrá exclusivamente de la unión.

De todos modos, sólo el tiempo permitirá tener una noción más clara de cuál será la contribución de UNASUR a la gobernabilidad del espacio sudamericano. Si logra efectivamente transformarse en un ámbito para consolidar la democracia, la paz y la estabilidad política en la región, sustentada en países con grados elevados de cohesión social, sus aportes serán valiosos. Pero faltan muchas preguntas por responder con respecto a este nuevo proyecto y la brecha entre la construcción formal y los hechos concretos, suele ser muy grande en una región en la que parecería más fácil crear instituciones que efectivamente utilizarlas. Una de las cuestiones más importantes para analizar es como será el vínculo entre la UNASUR, la CAN y el MERCOSUR y la relación con la Comunidad del Caribe (CARICOM), de la cual son miembros activos Guyana y Surinam.

Con respecto a la CAN y el MERCOSUR, cada uno de ellos ha venido trabajando en un proyecto integracionista que no debería dejarse de lado a la hora de sentar las bases de la unidad sudamericana. El MERCOSUR incluye como socios plenos a Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, y más recientemente se sumó Venezuela. Los dos bloques presentan problemas. En la CAN, dos socios que están negociando un TLC con Estados Unidos. Las crisis recurrentes del MERCOSUR, en general, expresan las asimetrías entre los miembros, y la incapacidad para lograr estrategias comunes apoyadas en normas comunes supranacionales. A su vez, los dos bloques están tejiendo una madeja de acuerdos. El MERCOSUR aceptó como miembros asociados a Chile, Bolivia y Perú, y luego firmó un acuerdo de complementación económica con toda la CAN.

Entonces, ¿cómo rescatar toda esta experiencia integracionista regional desde UNASUR?

UNASUR, se presenta como una organización que privilegiará acciones de complementación en las áreas política, social y económica. Los aspectos de índole comercial se constituirán sólo como resultados y no en determinantes de la evolución del proceso de integración; es decir que se conformará un espacio económico ampliado con base en los avances concretos de los esquemas subregionales de integración y en los acuerdos bi o multilaterales, que se encuentran vigentes entre los países miembros de cada uno de ellos.

Para lograr ese objetivo las posibilidades serían; establecer un programa de convergencia entre la CAN y el MERCOSUR al cual podrían adherirse Chile, Guyana y Surinam, o generar mecanismos para la absorción directa de los dos procesos subregionales por parte de UNASUR promoviendo, de manera simultánea, la incorporación de los otros tres países de la región. Las dos vías enfrentarán resistencias de distinta naturaleza que harían inviable su instrumentación.

En este contexto subregional, pensar cuál será el impacto que UNASUR tendrá sobre el MERCOSUR, es plantearse al menos dos alternativas. Una implicaría que se diluya el MERCOSUR como proyección política sudamericana, y por ende deje de ser percibido como un instrumento concreto de transformación productiva conjunta de sus países miembros. Dentro de esta posibilidad, el peor escenario sería el que UNASUR no prospere y que, MERCOSUR continúe perdiendo su función de promover decisiones de inversión productiva. La otra alternativa sería que ambos espacios se complementen y que, además, se potencien mutuamente. Un MERCOSUR dotado de instrumentos flexibles pero previsibles que pueda constituirse en un núcleo duro de proyección sudamericana en el marco de UNASUR.

La ALADI asistió a todos los proyectos fallidos que se emprendieron para establecer un plan para la convergencia de los acuerdos vigentes en su ámbito. El único avance que ha podido verificarse ha sido la suscripción en 2004, de los acuerdos entre los países andinos y los del MERCOSUR sentándose las bases de un Espacio de Libre Comercio que, hasta la fecha, no tuvo avances hacia su multilateralización. Plantearse una absorción pura y simple de los esquemas subregionales, al igual que el plan de convergencia, entraría en colisión directa con los equilibrios alcanzados entre los países para avanzar hacia su integración, aunque ella sea de carácter exclusivamente comercial.

Los equilibrios precarios para la suscripción de acuerdos podrían no sólo entorpecer, sino provocar una parálisis, con postergación indefinida, de la negociación requerida para la constitución de UNASUR.

Frente a este dilema surgen, entre otros, tres temas adicionales que deberán ser abordados en la negociación. El primero, de índole operativa, y está relacionado con la necesaria notificación que deberá hacerse de UNASUR a la Organización Mundial de Comercio (OMC), para acceder a la excepción de la cláusula de la Nación más Favorecida prevista en los Artículos XXIV y XXV del Acuerdo General sobre Tarifas y Comercio de 1948 (GATT/48). La CAN, está amparada por esos artículos; en tanto que el programa de liberación comercial del MERCOSUR, por haber sido notificado como acuerdo de ALADI, está amparado por la Cláusula de Habilitación creada en la Ronda Tokio del GATT.

El segundo, de mayor importancia política, está vinculado con el grado de supranacionalidad que se le concederán a las decisiones que se adopten en el ámbito de la Unión Sudamericana y, en consecuencia, el carácter que tendrán las instancias organizativas que se crearán.

Las decisiones adoptadas por los órganos interestatales de la CAN, automáticamente, constituyen obligaciones para sus países miembros debido a la supranacionalidad que la caracteriza. Por su lado, los compromisos derivados del MERCOSUR, al emanar de instituciones intergubernamentales, exigen sanción parlamentaria como requisito previo para su incorporación al ordenamiento jurídico interno de sus Estados-Parte y alcanzar, así, su plena vigencia.

El tercero de los temas está vinculado con los compromisos asumidos o futuros de los países de manera individual o comunitaria, surgidos de las negociaciones previas o actuales con terceros países desarrollados o agrupaciones de éstos. En el caso de UNASUR habría que tener en cuenta no sólo aquellos de naturaleza comercial, sino los directamente relacionados con las acciones de cooperación que se emprendan en su ámbito que, eventualmente, podrían verse restringidas como consecuencia de los acuerdos alcanzados con los Estados Unidos de Norteamérica, con la Unión Europea o con cualquier otro país de extrazona.

En paralelo, el presidente venezolano Hugo Chávez, lanzó la propuesta de la Alternativa Bolivariana para las Américas (ALBA) como un camino para lograr la integración. En el ALBA están participando Cuba, Venezuela, Bolivia y Nicaragua. Su primer paso concreto fueron los Tratados de Comercio entre los Pueblos (TCP) que serían las alternativas a los TLC, por ahora convenios de comercio privilegiado, asistencias financieras y programas de cooperación. En la reciente Cumbre presidencial del ALBA, celebrada también en Venezuela, se acordó un programa que amplió todavía más la agenda de acción. Pero Venezuela quiere innovar, con ideas como los proyectos mixtos que vinculan empresas estatales entre sí o permiten emprendimientos conjuntos en extracción de hidrocarburos en su propio territorio. Así, Venezuela está utilizando sus reservas petroleras y gasíferas para impulsar cierto tipo de integración.(9)

Conclusión

Todos los Estados latinoamericanos debaten acerca de la importancia de la integración, pero siguen surgiendo contratiempos y conflictos. América Latina quiere unirse pero a la vez no parece dar los pasos correctos. En ese camino es indispensable abordar la articulación de procesos productivos entre distintos países, coordinando las estrategias productivas de las partes. En más de una ocasión los esfuerzos conjuntos fracasan por que se invoca un concepto convencional de soberanía, que sigue siendo necesario revisar para poder generar estrategias de desarrollo compartidas a nivel regional.

En síntesis, solamente el pragmatismo y la voluntad política que lo motive, serán los impulsores que determinarán el éxito de este emprendimiento. Nos encontramos así con una marcha de la integración que tiene muchas dificultades para fomentar el intercambio mutuo.

La integración es un contrato multidimensional que debe activar y cooperar con la construcción de las entidades nacionales y regionales donde el eje debe ser la creación de un espacio favorable para la democracia, la modernización y la cohesión social que faciliten su posición frente a los desafíos de escala global.

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Kosacoff, Bernardo et al. (2004). “Una perspectiva desde los sectores productivos argentinos”, en: Boletín Informativo Techint, Nº 315, septiembre–diciembre.

NOTAS

1. El “nuevo regionalismo” es un fenómeno mundial que propone un marco de reformas dirigidas a fomentar economías de libre mercado abiertas y competitivas en un entorno democrático y moderno. Este se contrapone al concepto de “viejo regionalismo” que en América latina nació bajo la aplicación de las estrategias de sustitución de importaciones que predominaron en esta región en toda la etapa posterior a la posguerra.

2. En América del Sur tiene su antecedente en el Programa de Intercambio y Cooperación Argentina-Brasil firmado en 1986, luego el Mercosur, y en el norte en el TLC entre Estados Unidos y Canadá.

3. Reciprocidad implica que los gobiernos se otorguen mutuamente concesiones equivalentes siguiendo algún criterio específico como reducción de aranceles u otras barreras a sus importaciones a cambio de una acción similar de la contraparte con respecto a las barreras que afectan sus exportaciones.

4. Los acuerdos minilaterales están en contraposición al multilateralismo ya que es el impulso que se da a la generación de acuerdos bilaterales o con un grupo determinado de países, son considerados de libre comercio pero en algunos casos lo que predomina en este tipo de acuerdos seria la discriminación con respecto a los que no participan.

5. “La interdependencia puede ser virtuosa o viciosa. Puede servir para desarrollar la integridad del sistema productivo de cada uno de los países que se integran en la medida que cada uno ceda lo que tiene que ceder y manteniendo esto políticamente en función de una integridad productiva esencial, para la articulación de las actividades de cada país. Pero también se puede entrar en una base esencialmente viciosa, en la medida que se tienda a mediano o largo plazo a una sustitución de recursos y de factores por su reasignación a través del comercio intersectorial o aún intrasectorial. En este caso puede llevar también a una ‘dependencia’. La interdependencia en el aumento del comercio puede llevar a una reasignación de recursos y de factores que en última instancia perjudiquen la integridad de los sistemas productivos o de algunos sistemas productivos involucrados en este juego de integración” (Halperín, 1995: 24).

6. El eje del compromiso de Buenos Aires, está en asumir una posición común frente a los acreedores externos para enfrentar la responsabilidad sobre la situación social y las desigualdades.

7. Los “núcleos regionales” se construyen sobre la base de acuerdos entre los socios, la consolidación de los núcleos nacionales y las soluciones conjuntas que la región sea capaz de darle a los problemas que la dinámica del proceso presente. La conciencia del “ser regional” y la proyección supranacional de estrategias nacionales y comunitarias dinamizará la entidad de la estructura formal a los hechos concretos. Cuanto más flexible y más realistas sean las normas, mayor margen de maniobra les dará frente a los desafíos externos que se presentan.

8. Los “núcleos nacionales” se relacionan con la cohesión social, liderazgo instituciones sólidas y capacidad para gestionar los conflictos.

9. Estos aspectos comerciales necesariamente se deben complementar con el tendido de redes y energía presentada como la Iniciativa en Infraestructura Regional Suramericana (IIRSA). Las carreteras son necesarias primero para llevar insumos a regiones remotas y luego para poder extraer minerales, cosechas y otros productos. Justamente en ese momento aparece una particularidad sudamericana: la mayor parte de las exportaciones se dirigen a destinos en otros continentes. Por lo tanto, la llamada “integración física”, antes que una “integración” para articular la producción, promueve “interconexiones” carreteras para poder alcanzar los puertos desde donde parten los barcos hacia Norteamérica, Europa o Asia. En el caso de la energía también hay interconexiones, tales como gasoductos, oleoductos y tendidos de alta tensión, antes que una estrategia energética común. Muchas de esas conexiones alimentan con energía la extracción y el procesamiento de recursos que son rápidamente exportados.

 
 
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