Sociedad Global
Revista de relaciones internacionales y ciencias políticas
ISSN 1851-6262

ANTONIO MARTINEZ PUÑAL EL SISTEMA INSTITUCIONAL DEL MERCOSUR: DE LA INTERGUBERNAMENTALIDAD HACIA LA SUPRANACIONALIDAD

Maximiliano Javier Avendaño
 

 

El escenario post 2º guerra mundial ha dejado grandes legados (positivos y negativos) a los que lo sucedieron, pero sin duda uno de los de mayor relevancia ha sido un fenómeno muy particular (respecto a sus características) que responde a una lógica de agregación que comenzó en la Europa de post-guerra y que impregnó al resto del mundo. A partir de allí, la puesta en marcha de una importante cantidad de procesos de integración regional ha marcado el modo con el cuál se debe “jugar” en el escenario internacional.

Una de las características más interesantes que presentan los procesos de integración regional está dada por la cantidad de dimensiones desde la que se los puede abordar ya que estos procesos alcanzan a la totalidad de situaciones que hacen al desarrollo de la vida en Sociedad. Y cada una de estas diferentes dimensiones incluidas en la integración amerita un profundo análisis que contribuya a la comprensión acabada de una compleja unidad de análisis.

En línea con lo mencionado anteriormente, los distintos procesos de integración presentaron como punto de partida situaciones particulares, pero todos los que han avanzado en la profundización del mismo, comienzan a tener la necesidad de pensar el proceso ya no solo desde la dimensión que le dio nacimiento, sino desde una visión más abarcativa y completa. Es decir, el devenir histórico de la integración trae aparejado una ramificación del mismo hasta alcanzar a todas las esferas de la vida social.

Y es en este doble efecto de multidimensionalidad y ramificación de la integración en general y del MERCOSUR en particular, donde surge este trabajo minucioso del Dr. Martinez Puñal, el cuál se centra en el análisis de la faz jurídico-institucional del MERCOSUR teniendo como objetivo central la búsqueda de condiciones necesarias para una profundización del proceso que culmine en la creación de un Mercado Común en nuestra región.

Debemos resaltar dos situaciones que, si bien no se profundizan en el trabajo, se puede encontrar tácitamente introducidos en el análisis. Por un lado, la apreciación de que más allá de centrarse en las cuestiones jurídicas e institucionales, en el MERCOSUR estas dimensiones se encuentran cruzadas por cuestiones económicas y políticas que las configuran. Por otro lado, en todo el relato se puede apreciar la presencia del modelo de la UE como espejo en el cuál reflejarse.

El trabajo expone la conformación y el funcionamiento del sistema institucional del MERCOSUR, y, con una mirada muy crítica del mismo, lo entiende como un verdadero obstáculo a la hora de profundizar el proceso, toda vez que el mismo necesita realizar el pasaje de una lógica eminentemente intergubernamental a una actuación de instancias supranacionales, situación que las instituciones del MERCOSUR no conciben.

La segunda premisa del trabajo descansa en la necesidad de repensar también la faz jurídica y realiza un llamado para que se armonice la relación entre los ordenamientos internos de los países miembros con un ordenamiento jurídico supranacional que resuelva las diferentes situaciones bajo un mismo paraguas jurídico e independiente de intereses nacionales.

En síntesis, y como ya ha quedado claro en las líneas precedentes, para el autor la necesidad de repensar algunas cuestiones particulares del MERCOSUR que tengan como resultado el inicio de un funcionamiento de corte supranacional, es condición sine qua non para alcanzar el propósito enunciado en el capítulo 1º del Tratado de Asunción de conformar un Mercado Común del Sur.

El extenso e interesante trabajo se encuentra dividido en cuatro capítulos. El primero de ellos abarca el contexto de globalización e integración en el cuál surge el MERCOSUR, para luego pasar revista a la evolución socio-económica del bloque. Allí se muestra la existencia de tres etapas bien diferenciadas, con una primera etapa desde 1991 hasta 1995 de fuerte crecimiento del intercambio comercial, una segunda de 1995 a 1999 con una desaceleración de este crecimiento para finalmente terminar con una fuerte crisis que se inicia en 1999, todas ellas analizadas con interesantes indicadores económicos que muestra palmariamente tal evolución.

Este primer capítulo termina con lo que será el inicio de una fuerte crítica del sistema institucional del MERCOSUR, ya que a la luz de la crisis que se inició en 1999, el autor plantea que “Enfrentado el MERCOSUR a un serio deterioro político, económico e incluso como institución en sí misma, una de las causas principales de la problemática hasta aquí mencionada, estriba, como venimos advirtiendo, en el déficit jurídico-institucional que puede apreciarse en el MERCOSUR, el cual contribuye a aumentar el grado de incertidumbre, a generar conflictos, y a dificultar y postergar su resolución” (p. 72).

El segundo capítulo, resalta el carácter eminentemente intergubernamental del modelo institucional del MERCOSUR, para luego establecer un llamado de atención respecto a la manera en la cuál los intereses nacionales pueden influir de una manera u otra en el desarrollo de un modelo institucional acorde a una profundización del proceso de integración.

Luego de esto, en el extenso tercer capítulo, se realiza un minucioso repaso a los distintos órganos que conforman el MERCOSUR y las acciones que ellos realizan. Una vez dejado en claro las competencias de cada órgano, se plantean algunos debates respecto al lugar que se le otorga a la representación popular a través de la Comisión Parlamentaria Conjunta o del Foro Consultivo Económico y Social, la necesidad de dotar de nuevas atribuciones a la Secretaría Administrativa o la imperiosa necesidad de profundizar un Sistema Permanente de Solución de Controversias.

Finalmente, el cuerpo del trabajo concluye con propuestas concretas de reformas institucionales que tiendan inequívocamente a la supranacionalidad como condición necesaria para la consecución de un Mercado Común, y también se plantea la necesidad de revisión de las Constituciones de cada Estado parte en clave integracionistas y se hace hincapié en los espacios que éstas otorgan a los procesos de integración en general y, sobretodo, al funcionamiento de órganos de corte supranacional.

El autor expresa claramente su posición, “la tarea de profundizar, como hemos visto, en los objetivos integracionistas -perfeccionamiento de la Unión Aduanera y ‘marcha hacia el Mercado Común’-, parece que se exigiría dar de verdad paso a un esquema cada vez más propio de la integración, y por tanto cada vez más ‘supranacional’” (p. 392).

Más allá del objetivo del trabajo, el cuál queda claramente explicitado, un punto muy interesante del mismo es la importante cantidad de debates que plantea, no solo al MERCOSUR en su faz jurídico-institucional sino que alcanzan, directa o indirectamente, al proceso en general. En esta reseña se hace mención a algunos de éstos planteos como muestra de lo muy interesante de este libro, los cuales invitarán al lector interesado en el devenir del MERCOSUR a adentrarse en la lectura del mismo.

El primer de los planteos apunta al sistema de adopción de decisiones mediante el consenso. Este es visto por el autor como un obstáculo más en el desarrollo normativo del MERCOSUR ya que otorga una posibilidad constante de “veto latente” a los Estados miembros en tanto que resulte afectado un interés particular de los mismos, situación que echa por borda cualquier idea de existencia de un interés comunitario que trascienda los particularismos y actúe como guía de la actuación institucional.

Como solución a esto, se hace necesaria la introducción de un sistema de toma de decisiones por mayorías con la posibilidad de instaurar el voto ponderado, siempre con el objetivo de alcanzar una elaboración de normas más dinámica como condición indispensable de cualquier experiencia comunitaria.

Por otro lado, se hace énfasis en la inexistencia de una institución parlamentaria que represente a los ciudadanos de los Estados y que actúe de manera directa en el proceso de elaboración legislativa. Hoy día, existe la Comisión Parlamentaria Conjunta la cuál representa a los parlamentos estatales y, por lo tanto, de manera indirecta a los ciudadanos, y sólo tiene función consultiva en el proceso de elaboración de normas.

Sin duda, la creación de una instancia de elección y representación parlamentaria directa de los ciudadanos de cada Estado no solo le otorgaría una mayor expresión democrática, sino que permitiría un “acercamiento” entre el proceso de integración y los pueblos que lo componen con base en una mayor participación en la creación de normas comunitarias que regularán su vida cotidiana.

Otro espacio institucional en el cuál no existe un órgano supranacional es el de la justicia. La creación de un Tribunal de Justicia del MERCOSUR es condición necesaria para un correcto devenir histórico. Es necesario una instancia que “asegure la uniformidad en la interpretación y aplicación” (p. 514) del derecho comunitario y de los ordenamientos internos en su aplicación comunitaria. Dicho Tribunal debe ser creado con un carácter de órgano permanente que permita el avance del proceso y que actúe como garante de la seguridad jurídica en el MERCOSUR.

En esta instancia, se torna relevante mencionar los planteos del autor respecto a la dinámica que debe existir entre los ordenamientos jurídicos internos y los comunitarios. Frente a esto, se torna imperioso crear los mecanismos necesarios para que las normas comunitarias tengan primacía, aplicabilidad inmediata y efecto directo sobre los ordenamientos internos, ya que en la actualidad las normas del MERCOSUR requieren recepciones especiales por parte de los derechos internos, llegando a que solo el 45% de la normativa del MERCOSUR aprobada se encuentra vigente.

Otro punto interesante del trabajo se enmarca en la necesidad de dotar al proceso de un sistema de financiación propio y autónomo de cualquier organización internacional o regional. La inexistencia de tal financiación es una muestra más de las serias trabas con las que cuenta el MERCOSUR a la hora de profundizar la integración, ya que para el autor esto es el reflejo de que el MERCOSUR no tiene recursos propios debido a que no los crea por estar atado a una lógica eminentemente intergubernamental.

La tenencia de una presupuesto propio “permitiría afrontar los retos del MERCOSUR con una mayor autonomía institucional y con una visión de futuro en la que el sistema de regional tenga por sí mismo un progresivo peso específico” (p. 516-517).

Los debates que abre este trabajo no se agotan en los mencionados ya que aborda cambios necesarios en los Órganos existentes, en su lógica intergubernamental, en la creación de nuevos órganos o la fusión de ya existentes, en la redefinición de las tareas o competencias de cada uno y la evaluación general y reestructuración de los más de 260 órganos auxiliares con los que cuenta el MERCOSUR.

Más allá de todos estos interesantes planteos, algunos de ellos viables y otros muy criticables, lo que debemos rescatar e instar a las Ciencia Sociales, es que los mismos deberán actuar como líneas de pensamiento para alcanzar un MERCOSUR más dinámico, sólido y eficiente, en un escenario internacional que profundiza cada vez más a la integración como lógica de relacionamiento internacional.

En síntesis, El sistema institucional del MERCOSUR: de la intergubernamentalidad hacia la supranacionalidad nos muestra un completo análisis de la realidad jurídico e institucional del MERCOSUR, y permite adentrarnos en debates necesarios a la hora de pensar lo hecho hasta el momento pero, sobre todas las cosas, plantear los cambios necesarios para un MERCOSUR futuro como Mercado Común. Para ello, se torna necesario dar paso a los intereses comunitarios por sobre los particulares de cada Estado y dar un salto desde la construcción intergubernamental para enfocarse en una de tipo supranacional.

 
 
SOCIEDAD GLOBAL es una revista académica de la Universidad Abierta Interamericana. La versión digital es editada y mantenida por el Grupo de Investigación eumednet de la Universidad de Málaga.

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