Revista de la Universidad Cristóbal Colón
Número 19 (Edición digital)

 

La Desigualdad y federalismo fiscal en las entidades federativas de México, 1940-2001

Emilio Barriga Delgado * Daniel Vázquez Cotera **

Resumen: Se analiza, para el periodo 1940-2000, la evolución de las disparidades económicas entre las entidades federativas de México y se relaciona dicha evolución con el desempeño del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal (SNCF). Se encontró evidencia que indica que hasta 1980, la brecha entre los estados ricos y pobres había estado disminuyendo; sin embargo, de 1980 al 2000, dicha brecha dejó de disminuir y más aún, que a partir de este último periodo se han conformado clubes de convergencia. Aunque ha habido más equidad en el reparto de los fondos públicos entre las entidades federativas, esto ha sido insuficiente para revertir el proceso de polarización de la economía mexicana.
Palabras claves: Convergencia, polarización, Sistema Nacional de Coordinación Fiscal.
Clasificación JEL: O18, O54, R11, H77.


Para citar este artículo puede utilizar el siguiente formato:

Barriga Delgado, E. y Vázquez Cotera, D.: La Desigualdad y federalismo fiscal en las entidades federativas de México, 1940-2001 en Revista de la Universidad Cristóbal Colón Número 19, edición digital a texto completo en www.eumed.net/rev/rucc/19/


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I. INTRODUCCIÓN

México es un país en el que se observan grandes disparidades regionales en materia económica. Por ejemplo, en el año 2000, en promedio, los estados del centro y norte del país (sin contar al Distrito Federal) tenían un ingreso per cápita de más del doble del observado por estados del sur. La diferencia aún es más dramática si se compara al ingreso per cápita del Distrito Federal (D. F.) con el resto de los estados; el ingreso per cápita del D. F. fue 1.4 veces más grande que el de Nuevo León, que es la segunda economía del país, y 6 veces más grande que el de Chiapas, que es el estado más pobre.

A esta situación, de por sí preocupante para todos aquellos interesados en el análisis del desarrollo regional, se le suma el hecho de que los resultados anteriores parecieran ser parte de una tendencia no reversible, por lo menos, dado lo observado en las últimas dos décadas. Dicha tendencia ha sido documentada en estudios como el de Barriga (1997) y el de Esquivel (1999), quienes encontraron evidencia empirica que senala que a partir de 1980, los niveles de ingreso per capita han dejado de converger.

Dentro de las causas de la no convergencia se ha senalado principalmente a las reformas estructurales emprendidas por el gobierno mexicano a mediados de la decada de los 80, en particular las relacionadas con la apertura comercial, la cual pareciera haber beneficiado principalmente a estados del centro y norte del pais, que por su infraestructura, nivel de capital humano y cercania con los Estados Unidos, les permitio adaptarse mejor a las nuevas condiciones economicas.

Ante este escenario, es importante cuestionarse sobre la capacidad de los diferentes niveles de gobierno para ejercer politicas publicas que tiendan a revertir dicho proceso. Es precisamente esta interrogante la que sera abordada en el presente documento. En particular, se pretende evaluar si a traves del Sistema Nacional de Coordinacion Fiscal –uno de los principales mecanismos de politica fiscal que sirve para compensar desigualdades entre las distintas entidades federativas del pais– podria esperarse que se afectara la evolucion de las disparidades en los niveles de ingreso per capita. El vinculo entre desigualdad regional y federalismo fiscal es muy importante, ya que a la fecha, el gobierno federal transfiere a las entidades federativas aproximadamente el 50% de sus ingresos ordinarios y dichos recursos, para los ultimos, representan aproximadamente el 80% del total de sus ingresos. Es decir, si se espera que sea a traves del ejercicio de recursos publicos que las entidades federativas puedan disminuir las disparidades, necesariamente se tiene que analizar al SNCF, ya que es a traves de el como las entidades federativas financian su gasto.

Para efectos de cumplir con el objetivo de la investigacion, el documento se estructuro de la
siguiente manera: en la primera parte del documento, secciones IIa y IIb, tomando como referencia informacion del ingreso per capita de las entidades federativas para el periodo 1940-2000, se desarrollan dos analisis alternativos de convergencia regional de la economia mexicana; en la seccion IIa se presenta un analisis de corte neoclasico, en donde se busca evidencia empirica que senale si las distancias entre los niveles de ingreso se han ido acotando; en la seccion IIb se presenta un enfoque alternativo, en donde se busca evidencia indicativa de que el proceso de convergencia se ha dado en grupos o clubes, lo cual evidenciaria un proceso de polarizacion entre niveles de ingreso de los estados del pais.

En la segunda parte, seccion III, se analiza el comportamiento de las participaciones federales para el periodo 1980–2000 y se asocia con los resultados de las secciones anteriores. Por ultimo, se presentan las conclusiones.

I I . C O N V E R G E N C I A E N T R E L A S ENTIDADES FEDERATIVAS DE MEXICO PARA EL PERIODO 1940-2000
IIa. Analisis tradicional de convergencia
En terminos generales, la hipotesis de convergencia implica que las regiones o paises inicialmente mas pobres deberian estar creciendo a tasas mayores que los paises o regiones inicialmente mas ricos; si esto ocurre, los pobres tarde o temprano alcanzaran a los ricos.

La literatura tradicional sugiere dos alternativas para demostrar la existencia de convergencia:
convergencia-p y convergencia o.

Existe convergencia P si se encuentra una relacion negativa entre la tasa de crecimiento del ingreso per capita y el nivel inicial de ingreso, es decir, si las regiones pobres tienden a crecer mas rapido que las regiones mas ricas. Por otra parte, existe convergencia o si la dispersion del ingreso per capita real entre un grupo de regiones tiende a disminuir en el tiempo. La convergencia P estudia
cómo la distribución del ingreso evoluciona en el tiempo y la convergencia ? estudia la movilidad del ingreso, dada una misma distribución.

Convergencia ?
Para efectos de evaluar la hipótesis de convergencia ? se tomó como marco de referencia un modelo tipo Ramsey de corte neocl?sico, que s u p o n e i n d i v i d u o s q u e m a x i m i z a n intertemporalmente cierta función de utilidad sujeta a una restricción de factibilidad f?sica. Este modelo de consumo óptimo predice que, si todos los pa?ses o regiones poseen los mismos par?metros en la función de producción y utilidad, los pa?ses o regiones pobres crecer?n a una tasa mayor que los pa?ses o regiones m?s ricos. Por lo tanto, el nivel de renta per c?pita tender? a converger en el tiempo. Se ha demostrado que al expandir las ecuaciones b?sicas de la versión lineal–logar?tmica del modelo de Ramsey alrededor del estado estacionario ver Barro y Sala –i- Martin (1995), se observa que la tasa de crecimiento de la producción per c?pita puede expresarse como una función negativa del valor inicial de la renta:
Donde y* es el valor del estado estacionario de y.
La ecuación anterior implica que la tasa de crecimiento promedio del intervalo de tiempo que va de 0 a T est? dada por:
En esta ecuación, el par?metro ? mide la velocidad de convergencia, tal y como se muestra en Barro y Sala –i- Martin (op. cit).
En términos emp?ricos, la hipótesis de convergencia se valida si al estimar la ecuación (3), ? resulta significativamente mayor que 0. Para ello, siguiendo a Barriga (1997), se estimó esta ecuación por el método de m?nimos cuadrados no lineales, utilizando información del PIB per c?pita de las entidades federativas de México para el periodo 1940–2000, obtenidas de Esquivel (1999) y del Banco de Información Económica del Instituto Nacional de Estad?stica, Geograf?a e Inform?tica. Este mismo ejercicio se repitió considerando periodos intermedios (1940–1980 y 1980–2000), de tal forma que sus resultados pudieran asociarse con eventos determinantes, tanto en la evolución de la econom?a mexicana, como con en la del SNCF. Los resultados de los procesos de estimación se observan en la siguiente tabla:
donde y i,t y y i,t-1 son el valor de la renta per c?pita en el tiempo t y t-1 respectivamente y u it es un término de perturbación aleatorio. De acuerdo con la teor?a, el intercepto es igual a:
Tabla I. Regresiones para el ingreso per cápita para las entidades federativas de México

El coeficiente P resulta significativo al considerar todo el periodo; sin embargo, al revisar los resultados de los modelos II y III se observa que en realidad el resultado del primer modelo esta principalmente influenciado por lo sucedido entre 1940 y 1980.

Durante el primer periodo, los estados pobres estaban creciendo a tasas mas elevadas que los estados ricos. La brecha entre los niveles de ingreso per capita se desvanecia a una tasa promedio anual de 2.02%. Sin embargo, de 1980 a 2000, el coeficiente P dejo de ser significativo, es decir, que el proceso de convergencia desaparecio. Algo semejante se observa a partir de los coeficientes de correlacion; mientras que durante el primer periodo el coeficiente de correlacion mostraba una relacion muy estrecha entre las variables (-.71), durante el segundo, dicha correlacion practicamente desaparecio (-.3).

Convergencia v
Para verificar la existencia de la convergencia v se calculo la desviacion estandar del logaritmo del ingreso per capita y se analizo su comportamiento historico. Como se puede observar en la figura I, la dispersion disminuyo significativamente entre 1940 y 1960, pero a partir de esta decada, aumento
ligeramente para disminuir nuevamente del 80 al 90, aumentando nuevamente de manera importante en 2000. Lo anterior significa que aun cuando existe evidencia para soportar la hipotesis de convergencia v, esta solo se presento en los primeros veinte anos del periodo analizado.

IIb. Clubes de convergencia
Aunque el analisis de la seccion anterior resulta ilustrativo con respecto a la dinamica del ingreso per capita de las entidades federativas mexicanas para el periodo 1940-2000, existe una metodologia alternativa propuesta por Quah (1996, 1997) que cuestiona el marco teorico empleado y, por lo tanto, sus resultados. El establece que la probabilidad de una tendencia suave hacia la convergencia debe ser remplazada por la polarizacion de las regiones en dos o mas grupos (los clubes de convergencia) que no parecen reducir la brecha entre ellas en el tiempo.

De acuerdo con Quah, las regiones se estan separando en dos categorias: las de bajos ingresos, por un lado, y las de elevados ingresos por el otro. Esto es lo que ha bautizado como la propiedad de los picos dobles. Esta idea el la trata de explicar a partir del siguiente grafico.
Figura I. Desviaciones estándar de los ingresos per cápita en México (1940-2000)
Elaboración propia con datos de Esquivel (1999) y del Sistema de Información Económica del INEGI.

En el eje horizontal indica el tiempo, mientras que en el eje vertical se encuentran los ingresos per cápita. La figura II captura, para diferentes puntos en el tiempo, las densidades correspondientes a la distribución de los ingresos per cápita de las regiones o países. De acuerdo con el dibujo, la distribución en t muestra a la mayoría de las regiones o países con un nivel de ingreso per cápita promedio, existen pocos que son muy ricas y pocos muy pobres.

Figura II
En el tiempo, la distribución del ingreso entre regiones o países fluctúa; la figura I señala una distribución en t+s. La primera pregunta que la figura trata de responder es si los países o regiones pobres se están emparejando con los ricos. Esto ocurriría si la secuencia de las distribuciones colapsa en el tiempo en un punto. Pero en general esto no tiene por qué ocurrir, y existen otras formas de comportamiento tal y como lo señalan las flechas de la figura.

La figura provocativamente muestra que la distribución en t + s tiene dos picos: existe un aglomeramiento de los muy ricos, un aglomeramiento de los muy pobres y un desvanecimiento del grupo de ingresos medios. Esta situación no existía en t, por lo que resulta razonable llamar a la figura I como una foto del surgimiento de dos picos.
Las flechas dibujadas en la figura I indican una gran variedad de dinámica intra distribucional. Algunos de los países o regiones ricas en t + s ya eran ricas en t, igualmente, algunos de los pobres en t + s ya eran pobres en t. Existe, por lo tanto, persistencia. Sin embargo, existe también movilidad, algunos de los ricos en t + s empezaron pobres, algunos de los pobres en t + s empezaron ricos. De esto y del desvanecimiento de la clase media entre t y t + s, es natural suponer una separación o polarización entre grupos.

En general, este análisis contrasta completamente con la idea de convergencia tradicional en la que se supone un único estado estacionario, por lo tanto, resulta interesante complementar el estudio tradicional de la convergencia í y la convergencia s con este enfoque alternativo que puede proporcionar más pruebas específicas sobre la dinámica del ingreso per cápita de las entidades federativas de México.

Dinámica en la distribución de las entidades federativas en México 1940-2000
Las figuras III, IV y V destacan algunas características básicas de la distribución del ingreso entre las entidades federativas de México para los años seleccionados. Las densidades no paramétricas han sido calculadas usando un kernel gaussiano, con una amplitud de banda seleccionada de acuerdo con el criterio de Silverman (1986).

La figura III captura el perfil del ingreso para el a ñ o i n i c i a l ( 1 9 4 0 ) . É s t a s e a p a r t a significativamente de una distribución normal y la densidad de probabilidad está sesgada a la derecha. El cómputo muestra que una gran proporción de las entidades federativas (17) no alcanzó el 75% del ingreso promedio.

Al pasar el tiempo, la distribución empieza a estar más cercana a una gaussiana, aunque presentan las siguientes características: la figura IV representa la situación en 1980. El progreso experimentado en la parte más baja de la

distribución es significativo, dado que la masa de dramáticamente alto y se observa la propiedad de
probabilidad se movió en parte a la derecha. La los “dos picos”, lo que sugiere cierto grado de
figura V representa la situación en 2000. Una cima polarización para este año específico. o pico local a la derecha de la moda es ahora
Figura III

Una vez realizado el análisis gráfico, se realizó un análisis cuantitativo para verificar la hipótesis de la conformación de los clubes de convergencia. Siguiendo a Villaverde, et. al. (2001), la distribución se define en términos de 5 grupos, el primer grupo representa al conjunto de entidades federativas que tienen un ingreso per cápita menor al 75% del promedio. El segundo grupo se refiere a aquéllas entre el 75% y el 90%, el tercero a aquéllas entre 90% y 110%, el cuarto a las que tienen entre el 110% y el 125% y el quinto a las que exceden el 125%.

Una vez clasificadas las entidades federativas, se estiman cadenas de Markov aplicando la metodología propuesta por Amemiya (1985) para
el cálculo de las probabilidades, definidas como:
en donde p jk es la probabilidad de cambiar al estado k dado el estado inicial j. En este caso, s jk (t) es la cantidad de entidades federativas que cambiaron del estado j al estado k en el periodo t.

Por lo tanto, siguiendo a Amemiya, el primer paso consiste en obtener el número de entidades federativas que cambiaron de un estado a otro o que permanecieron en el mismo. En el segundo paso, se obtiene la matriz de transición compuesta por los p jk . Los resultados se presentan en la tabla II.

Cálculos propios con datos de Esquivel (1999) y del Sistema de Información Económica del INEGI

De la tabla podemos observar los siguientes resultados. Primero, el grado de persistencia para las entidades federativas más pobres y más ricas es elevado. La persistencia alcanza su nivel más alto para los estados A y E. Esto debe ser motivo de preocupación para las entidades federativas que forman parte del estado A, ya que puede reflejar algún tipo de trampa de pobreza.

Segundo, la movilidad se presenta en los estados intermedios, llamando la atención el hecho de que los valores en la diagonal para estos estados son relativamente bajos. Para las entidades federativas agrupadas en los estados B y C, existe una mayor probabilidad de que disminuyan su posición relativa. Con respecto a las entidades del estado D, la probabilidad de aumentar su posición relativa es igual que la de mantenerse en el mismo estado y ambas mayores al resto de las alternativas.

A su vez, el equilibrio de largo plazo de la distribución regional del ingreso, ubicado en el vector denominado ergódico, de manera no sorprendente tiene como valor máximo el del estado A y en segundo lugar el del estado E. La probabilidad de pertenecer a los estados intermedios es significativamente menor, correspondiendo el mínimo al estado D.

Los resultados previos están de acuerdo con la intuición obtenida del análisis gráfico, donde observamos cierto grado de polarización y de convergencia en clubes para el período 1940–2000 y dado que las entidades más ricas tienden a concentrarse en el tiempo en la parte centro–norte
del país, estos resultados sugieren cierto tipo de externalidades geográficas del tipo sugerido por Krugman (1991). Además, los resultados coinciden con los obtenidos por Esquivel (1999), en los que aplica una metodología alternativa.


I I I . S I S T E M A N A C I O N A L D E COORDINACIÓN FISCAL Y DESIGUALDAD ENTRE LAS ENTIDADES DEL PAÍS


En 1980, que es el año en que el proceso de convergencia empieza a desvanecerse, entra en vigor la Ley de Coordinación Fiscal (LCF). Ésta surge con el objetivo de conformar, a nivel nacional, un sistema fiscal eficiente que permitiera una mejor administración de los tributos y evitara la doble e incluso triple tributación a que se veían sujetos algunos agentes, favoreciendo también de esta forma, el desarrollo de las actividades productivas.

Las entidades federativas que decidían coordinarse con la federación y sujetarse a lo establecido en dicha ley, renunciaban a gravar la mayor parte de los conceptos de base amplia y a decretar nuevos impuestos, esperando a cambio un porcentaje de los ingresos que se obtuvieran a nivel federal, a lo cual se le denominó participaciones.

En un principio, la fórmula de reparto consistía únicamente en asignar a las entidades los montos equivalentes a lo dejado de percibir al adherirse al acuerdo fiscal 2, y el total de los recursos distribuidos correspondía a un poco más del 13% de la Recaudación Federal Participable (RFP) 3.

Durante la década de los 80, la fórmula y el porcentaje de la RFP que se distribuía sufrieron algunos cambios; el porcentaje fue modificándose hasta llegar en 1990 a cerca del 19% de la RFP y a su vez, dentro de la fórmula de reparto, se incluyó un mecanismo que intentaba incentivar a las entidades a obtener más ingresos propios.

Precisamente en 1990, la fórmula cambia de manera importante y a través de ella se busca, además de lograr más efectividad en la recaudación por entidad, una mayor equidad en el reparto, criterio que permanece a la fecha (López, 2002). Actualmente, las participaciones federales las conforman dos fondos, el general y el de fomento municipal, que en conjunto representan aproximadamente el 22% de la RFP, además del 8% de lo recaudado por los Impuestos Especiales sobre Producción y Servicios (IEPS) sobre tabacos labrados y el 20% de los IEPS sobre bebidas alcohólicas y cervezas.

Cabe mencionar que las entidades federativas, además de las participaciones, también han estado recibiendo otro tipo de transferencias o recursos condicionados, los cuales, hasta antes que se integrara el ramo 33 (aportaciones federales), principalmente reflejaban las prioridades de inversión del Gobierno federal, que manejaba los recursos con amplia discrecionalidad (Hernández, et. al., 2002).

A partir de 1998, con la conformación del ramo 33, el proceso de reparto de las transferencias condicionadas se volvió más transparente, ya que se diseñaron destinos específicos y fórmulas de asignación que quedaron plasmadas dentro de la LCF. Actualmente, los recursos del ramo 33 principalmente se asignan para cubrir los servicios de educación y de salud (75% aproximadamente) antes ofrecidos por el Gobierno central.

En general, para las entidades federativas la suma de las aportaciones y participaciones federales representan en conjunto cerca del 90% de sus ingresos totales (Courchene y Díaz-Cayeros, 2000), pero mientras que los primeros son recursos etiquetados, los últimos son ejercidos a discreción por los gobiernos estatales. Por último, para la federación, los recursos transferidos suman aproximadamente el 50% de sus ingresos ordinarios.
Evolución de la distribución de las participaciones por entidad federativa
Una de las críticas más recurrentes al federalismo fiscal en México (Arellano, 1996; Aguilar, 1996) es la relacionada con la forma en que se distribuyen las participaciones; se argumenta que los cambios en las fórmulas de distribución no han sido del todo convenientes, ya que éstos han favorecido principalmente a las entidades con mercados consolidados, lo que a su vez no ha permitido que a través de este instrumento fiscal disminuyan las desigualdades regionales del país (como se demostró anteriormente) y, por lo tanto, califican al sistema como no equitativo. Este tipo de crítica no es del todo válida, ya que si revisamos los c o e f i c i e n t e s e f e c t i v o s h i s t ó r i c o s d e
participaciones, observamos que ha habido una redistribución significativa de los recursos transferidos por la federación; por ejemplo, en 1980, el Distrito Federal recibió el 23.4% del total de participaciones pagadas a los estados, y en 2000, este porcentaje disminuyó a 12%.

Para sustentar esta idea, en la siguiente tabla se muestran algunos indicadores que también describen la evolución del reparto de las participaciones. El primer indicador muestra el contraste entre la entidad federativa que más participaciones recibió y la que menos obtuvo. Mientras que en 1980 la primera obtuvo cerca de 27 veces más recursos por esta vía que la entidad menos favorecida, para el año 2000 esta razón disminuyó a 17.5 veces.

El indicador anterior, si bien es una primera aproximación de la forma en que se distribuían las participaciones, produce una visión limitada, ya que no permite identificar qué ha sucedido con el resto de las entidades. Por lo anterior, buscando un indicador que describiera mejor las disparidades en el reparto de recursos, se consideró conveniente calcular el índice de Gini. El índice muestra una disminución del 27.5% de 1980 a 1990, que coincide con el cambio en la fórmula, lo que indica que las diferencias entre los recursos recibidos se redujeron de manera significativa. El índice disminuyó a una velocidad menor durante la década de los noventa, de tal forma que el índice para el año 2000 era sólo 12.9% menor que el de 1990, por lo que, contrario a lo
argumentado por algunos autores, se observa que el reparto ha sido más equitativo. Si se revisan los porcentajes de participaciones que recibieron las entidades más pobres del país, se observa un incremento de ingresos en términos relativos, mientras que la proporción de las entidades ricas ha disminuido. Si además se consideran los recursos que se repartieron del ramo 33 en el año 2000, se observa que la desigualdad en la asignación es aún más pequeña.

Los resultados anteriores permiten inferir algunos aspectos vinculados entre la desigualdad regional y el federalismo fiscal. Por ejemplo, existe evidencia (Rojas, 2000) que durante la década de los 90 hubo un aumento de la cobertura de los servicios públicos en todas las entidades del país, lo cual era de esperar dado que los montos reales de los presupuestos, tanto de los gobiernos estatales como de los municipales, aumentaron como consecuencia de los cambios en la Ley de Coordinación Fiscal; sin embargo, esto no contribuyó a disminuir la brecha en niveles de bienestar entre las entidades federativas del país.

Aun cuando el reparto de recursos federales fue mayor y más equitativo, poco influyó en disminuir las disparidades regionales y por los montos que se ejercen en todos los niveles de gobierno actualmente, es difícil pensar que en el corto plazo, a través del federalismo fiscal, se contribuya a desaparecerlas.
 



FUENTES DE CONSULTA
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* Director de Política Fiscal, Secretaría de Finanzas del Distrito Federal, ebarriga@finanzas.df.gob.mx

** Miembro del Departamento de Investigación y profesor de la licenciatura en Economía, Universidad Cristóbal Colón. dcotera@aix.ver.ucc.mx

1 Las opiniones en este documento son exclusivamente de los autores y no reflejan la posición de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Distrito Federal. Una versión preliminar de este documento fue presentado en el 8º Encuentro de la LACEA, 2003.

2 Originalmente se conformaron tres fondos para efecto del reparto de participaciones: el Fondo General (FG), el de Fomento Municipal (FFM) y el Financiero Complementario (FFC), siendo el primero el principal, dado que agrupaba la mayor parte de los recursos. A partir de 1989 se fusionaron el FG y el FFC. Para una revisión más profunda sobre la historia de los mecanismos de reparto de participaciones federales, revisar a López (2002), Arellano (1996) y Aguilar (1996).

3 Actualmente, la Recaudación Federal Participable, de acuerdo con el artículo 2 de la Ley de Coordinación Fiscal, es la que obtiene la federación por todos sus impuestos (restados los incentivos económicos que se establezcan en los convenios de colaboración administrativa y la parte correspondiente a los IEPS que se participan a los estados), así como de los derechos ordinarios sobre extracción de petróleo y de minería.


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