LA CUESTIÓN DE LAS TRANSFORMACIONES DEL CONCEPTO, PAPEL Y FUNCIONES DEL ESTADO

José G. VARGAS-HERNÁNDEZ

Resumen: Este trabajo sobre la cuestión del concepto, papel y funciones del Estado intenta analizar en forma crítica los desarrollos y transformaciones recientes. Se parte del supuesto de que todos los modelos de Estado hasta ahora existentes están en crisis ideológica que cuestiona el concepto de Estado. El problema es que la evidencia empírica del papel y funciones del Estado o el sistema del Estado es diferente desde un punto de vista de un rango de esferas de gobierno, en el cual se generan los múltiples requerimientos de la actividad regulatoria del Estado. En la discusión se delimitan algunos cuestionamientos y se formulan propuestas que pueden ser de utilidad para el análisis de la trasformación del Estado.

Palabras clave: Concepto de Estado, Funciones del Estado, Papel del Estado.

   1. Introducción: El concepto de Estado

   Los cambios recientes en las prácticas políticas han hecho necesario redefinir el concepto del Estado. En la smithiana mano invisible del mercado, el contenido del Estado es sólo garantizar al mercado la posibilidad de ejercer su función sin obstaculizar su trabajo y protegerlo de injerencias ajenas (Estefanía, 2002). La “idea de Estado” concebida por Adams considera al Estado como un actor, una entidad coherente con preferencias y la capacidad para perseguirlas.
   El Estado es el principal elemento de la competencia por el poder y el monopolio legítimo de la violencia, base de su propia seguridad. Para Weber, el Estado es un conjunto de cuadros e instituciones que ejercen autoridad, un monopolio legítimo de la coerción, sobre un determinado territorio, en donde los mercados (lo económico) y el Estado (lo político) son esferas diferentes pero separadas. En el concepto weberiano, el Estado monopoliza el poder y el uso legítimo de la coerción. El Estado concentra el ejercicio del poder político en forma autónoma y soberana «sobre un pueblo y un territorio a través de un conjunto de instituciones, un cuerpo de funcionarios y procedimientos reglamentados», de acuerdo a Fleury (2003).
   Desde las teorías neomarxistas los debates se realizan en torno a la influencia de la lucha de clases en el Estado de Bienestar. En el acercamiento neo-marxista de Quadagno (1988) el Estado es relativamente autónomo en los procesos de mediación entre las clases sociales que operan en diferentes niveles. Sin embargo, Skocpol (1985) enfatiza la función del gobierno en el desarrollo del Estado de Bienestar que contrasta con la teoría neo-marxista con el argumento de que no es simplemente el reflejo de las demandas de interés de las clases sociales y los grupos sociales (Skocpol, 1985).
   La configuración jurídica del Estado se funda en el concepto de un nacionalismo con una realidad normada en una Constitución que se interpone entre el pueblo o polis y la humanidad y, por lo tanto, la nación se convierte en ser histórico mientras que el pueblo es la sociedad actual en un momento determinado. La nación concita la sensación de lealtad emotiva que facilita los procesos de gobernabilidad de los pueblos que no pueden lograr entidades mayores como la humanidad, el continente o la comunidad lingüística. El nacionalismo se fundamenta en la primacía de la política sobre la economía sobre la base de que la intervención del Estado es en defensa de los intereses nacionales, asumiendo un juego de suma cero.
   El nacionalismo es el rasgo político y cultural característico del siglo XX y ha servido para justificar la liberación de los pueblos y la reivindicación de regionalismo. El nacionalismo surgió del antagonismo hacia otros, de la insociable insociabilidad de los hombres según Kant. El nacionalismo emerge como un mecanismo defensivo de los pueblos y como expresión de una comunidad política que madura para formar un Estado-nación pero con inseguridad para consolidarlo manteniendo la cohesión social interna, a pesar de factores que se oponen a ello.
   Los derechos políticos, cívicos, sociales y jurídicos como elementos de un proyecto de vida social se ejercen en el ámbito del Estado nación, entidad que conforma la voluntad de un pueblo para establecer elementos de relación pacífica, enlace cultural y entendimiento con otras culturas.
   Se ha desatado un movimiento por un nuevo orden mundial. Las fuertes campañas ideológicas asumen que frente a las fuerzas del mercado, el Estado es cada vez más irrelevante. Para algunos analistas, como Peón Solis (1999), el futuro del Estado está prácticamente sellado al haberse convertido en una instancia incapaz de liberarse del avasallador empuje de la dinámica económica y la fuerza de las conexiones de carácter global. Por consiguiente, dada la determinación del orden externo sobre el Estado, éste no sólo ha visto mermada su autonomía y erosionada su capacidad para llevar a cabo el papel que le corresponde en el ámbito doméstico.
   Es de notar las diferencias entre la idea del Estado y el sistema del Estado en la que el gobierno en sus diferentes niveles, federal, estatal o municipal avala la estrategia desreguladora que busca un ambiente más desregulado. Sin embargo, hay dificultades. Las desregulaciones son los medios por los cuales los gobiernos logran sus objetivos, pero es difícil para los gobiernos cambiarlos debido a que las desregulaciones reflejan las preferencias de un número de grupos de interés y los líderes políticos los consienten.
   Una vez que la estructura regulatoria está implementada, llega a ser parte de la rutina de vida y aquéllos que se acostumbraron no encuentran una razón para cambiarlo. El entusiasmo de los gobiernos y de la OECD para una mayor competitividad no es compartida ni por los reguladores o los negocios existentes escudados detrás de la pared regulatoria. Todos estos cuestionamientos conducen a reformular el concepto de Estado como un concepto para entender los procesos de gobierno.

   2. Papel del Estado

   En un intento para crear una tipología de acercamientos a la organización económica, Dunning (1997) identifica seis roles del gobierno en una economía orientada por el mercado: Los intereses políticos y económicos del Estado deben ser la principal justificación para la actividad económica (mercantilistas), regular los asuntos de acuerdo a un orden natural (Fisiócratas), la «mano invisible» de los mercados como el mejor asignador de los recursos (clásicos y neoclásicos), un activo y participativo papel del Estado en todos los aspectos de los asuntos económicos (economía socialista), el bienestar social de la comunidad y la distribución del dividendo nacional (economía de bienestar), libertad personal y contra la intervención del Estado (contractarianismo) y la falta de confidencia en la eficiencia y en la justicia social de la economía del mercado justifica las intervenciones del Estado (Estructuralismo).
   El funcionalismo surgió como una respuesta a las necesidades de la sociedad en una fase determinada de desarrollo industrial sobre el supuesto básico de que el cambio económico y social determina las funciones del Estado (Wilensky, 1975a, 1975b). Este enfoque resalta el rol del gasto en bienestar en una sociedad industrial y por tanto de las funciones que adopta, a veces consideradas como resultado de procesos contradictorios que conllevan tendencias hacia crisis económicas, sociales y políticas. Esta teoría argumenta que los mercados satisfacen más las necesidades de los consumidores y de los usuarios que los programas de servicios del Estado, pero es acusada de ejercer un determinismo intelectual y tecnológico que da por resultado el mercantilismo de los servicios de bienestar.
   Desde la perspectiva del estructuralismo se relacionan el papel de las clases sociales y el Estado, se argumenta que los programas de bienestar no son elementos únicos en el avance de los países capitalistas ya que los beneficios públicos desarrollan las funciones de proveer apoyo a las clases sociales y trabajadoras vulnerables y en asignar el trabajo a través de programas de empleo.
   Los sistemas de bienestar del Estado están delimitados por los diferentes niveles de desarrollo y las formas de interconexión entre sí de los elementos institucionales, organizacionales y mecanismos de bienestar implicados. Difieren no solamente en términos de la proporción de la riqueza nacional sino en la forma de sus elementos internos y en la manera en que están organizados y operan y en la mezcla del bienestar. De tal manera que para cada caso se ha llegado a cuestionar el tipo de sistema de bienestar que es. Por ejemplo, algunos Estados privilegian más la seguridad nacional pero ignoran el rol importante de los servicios sociales (Alber, 1995a, 1995b).
   Los regímenes conservadores que cuentan con el apoyo político se orientan por una estrategia centrada en la restructuración de programas de bienestar y por la contención de costos que satisfagan la demanda social (Pierson, 2001a, Pierson, 2001b). Pierson y Smith (1993) anotan que los conservadores en el ejercicio público favorecen la disminución en tamaño y alcance de las funciones del Estado de Bienestar; sin embargo hasta en el caso de los partidos conservadores los recortes en la política social son generalmente impopulares (Pierson & Smith, 1993). Los gobiernos conservadores buscan la residualización del Estado de Bienestar. Lo que estaba pasando fue un cambio de profunda importancia, un estrechamiento en el papel y funciones del Estado de Bienestar desde la provisión del bienestar para todos en el muy diferente rol de proveer solo para las necesidades de los pobres.
   En los contextos de globalización, el imperialismo capitalista global reformula la idea de Estado y de Sistema de Estado y con ello todo el sistema de bienestar. O'Connor (1973, p. 6) argumenta que el Estado en la sociedad capitalista cumple con las funciones básicas y contradictorias de acumulación y legitimación. El papel del Estado en el desarrollo económico ha cambiado radicalmente desde la crisis de la década de los ochenta y se ha acelerado con los procesos de globalización, rechazando radicalmente las responsabilidades del Estado de Bienestar y profundizando los efectos negativos de la diferenciación social y la disociación de la vida social en amplios sectores de las comunidades.
   El modelo de Estado de Bienestar es sometido a un ataque crítico por algunos analistas que muestran sus deficiencias y disfuncionalidades en la asignación de los recursos, quienes además destacan las ventajas para transferir esta responsabilidad al mercado. La gestión del Estado es atacada con argumentos de que debilita la gestión privada de los individuos y empresas así como los recursos sociales. La crisis del Estado de Bienestar puso en evidencia la necesidad de reinventar el Estado, la ciudadanía y el gobierno.
   La crisis del Estado de Bienestar es resultado de la crisis económica, es decir de una crisis fiscal esencialmente. Para entender las funciones importantes del Estado de Bienestar en su relación con la ayuda extranjera, estas tienen que ir más allá de los indicadores establecidos por el gasto público y los partidos políticos. Existen muchos casos que no pueden explicarse por la hipótesis del gasto en la relación entre el Estado de Bienestar y la ayuda extranjera (Blais, Blake, and Dion, 1993, Lumsdaine, 1993; Hicks, and Misra, 1993).
   La sustentabilidad de la generosidad de un Estado de Bienestar requiere de una economía con un fuerte crecimiento económico y un alto nivel de productividad con controles administrativos y legales estrictos de la propiedad del capital y los recursos de bienestar que dan espacio a la emergencia de fuerzas exógenas y endógenas. Este control del Estado es cuestionado porque debilitan los prerrequisitos del Estado de Bienestar mediante el empuje de las fuerzas laborales a formar varias redes de seguridad.
   El Estado de Bienestar no es solamente una escena de instituciones sociales y presupuestos públicos sino también primero y lo más importante el resultado de cierto poder de las relaciones en la sociedad. En el modelo de Estado de Bienestar si bien el Estado es un agente crucial en la provisión de los servicios sociales, no se inserta totalmente en el poder de las relaciones entre las instituciones de la administración del Estado y los usuarios – beneficiarios, por lo que no necesariamente mantiene un monopolio. El debate se extiende a la complementariedad del Estado de Bienestar con el mercado en contraste con anteriores acercamientos como el social demócrata que asume que el Estado de Bienestar es el resultado de la política contra el mercado de acuerdo a Esping-Andersen (1985).
   El agotamiento del modelo de desarrollo de orientación keynesiano dio por resultado una profunda crisis fiscal del Estado. Las reformas implantadas al Estado para superar esta crisis fiscal se orientaron a lograr la estabilidad macroeconómica con medidas que solamente incrementaron los niveles de pobreza y marginación social. La pobreza es vista como la privación de las capacidades básicas entendidas como metas en sí mismas con independencia de que conduzcan o no a una mayor obtención de ingresos, más que a entender la pobreza como percepción de ingresos bajos.
   La primera generación de crisis financiera de los países en desarrollo explican las crisis como el resultado de las inconsistencias entre las políticas gubernamentales internas y externas. La combinación de políticas domésticas combinadas con regímenes de tasas de intercambio fijo condujo a la desaparición de reservas de divisas y luego a la crisis. La crisis del Estado de Bienestar es el resultado de la creciente demanda social de servicios asistenciales que no puede cubrir financieramente por los recursos disponibles y los bajos niveles de ingresos.
   Por otra parte, Myles & Quadagno (2002, p. 41) sostienen que en el momento preciso en que las teorías políticas del Estado de Bienestar son relegadas a la lógica de la tesis del industrialismo que enfatiza las funciones de las grandes fuerzas económicas impersonales, se reviven los nuevos espectros tales como la nueva política del bienestar. Estas teorías políticas han relegado la tesis de la lógica del industrialismo enfatizando las fuerzas económicas impersonales (Myles & Quadagno, 2002, p. 41).
   El papel del Estado democrático entra en conflicto con el capitalismo postindustrial globalizador entre los procesos de mercantilización y de desmercantilización de la política social. Los procesos de desindustrialización explican muchos de los cambios en las funciones del Estado de Bienestar (Iversen, 2001; Iversen & Cusack, 2000). Estos no han sido explicados del todo, debido a situaciones de análisis e interpretaciones equivocadas sobre la posible uniformidad de los cambios en las estructuras del empleo en todos los países (Pontusson, 1995).
   Los cambios masivos en las estructuras ocupacionales que tienen lugar tanto en el sector de manufactura como en el de servicios en las economías avanzadas representan un riesgo para debilitar las estructuras productivas y sus niveles de crecimiento. De aquí que los procesos de desindustrialización tienen un impacto en las estructuras ocupacionales de las sociedades más avanzadas y están relacionados con las transformaciones de las funciones del Estado de Bienestar (Iversen, 2001; Iversen & Cusack, 2000). De hecho, las transformaciones en las competencias y funciones del Estado nación han dado lugar a que también se presenta una nueva formulación de competencias y funciones de bienestar social en los demás niveles de gobierno, sobre todo los locales y municipales.
   Este sistema de competencias del Estado de Bienestar les permite a los gobiernos locales decidir sobre asuntos de la comunidad ante quien tienen responsabilidad de sus acciones, a pesar de que la reforma del Estado modifique su capacidad reguladora y su papel de protección y asistencia a la comunidad. En este contexto, las políticas sociales permanecen débiles en los niveles de gobierno locales y fuertemente dependientes de los subsidios nacionales. Por lo tanto los diferentes regímenes de Estado de Bienestar promueven diversas actitudes individuales hacia las funciones del gobierno a través de la creación de diferentes enclaves de valores (Svallfors, 1997).
   Por lo tanto, si la globalización está más relacionada con el mercado que con el Estado, entonces el dualismo Estado-mercado se vincula al dualismo nacional-global. La lógica de una economía global prevalece en el mercado mientras que la lógica del Estado prevalece en lo político. La revolución en política con el triunfo de los mercados ha sido más profunda que inclina a los gobiernos de los países a abrazar la economía global. En realidad, los procesos de globalización económica, por un lado, están desmantelando las instituciones y funciones del Estado, pero por otro lado, están apoyando su recomposición mediante nuevas instituciones y funciones. No obstante, la reducción de funciones del papel del Estado en la política económica no es una condición suficiente para el habilitamiento de otras instituciones.
   Por un lado, se destruyen las instituciones de un Estado social-demócrata porque afirma el papel del Estado de garantizar la protección eficaz de los derechos sociales. Y por el otro, emergen las instituciones de un Estado social liberal porque cree en el mercado como un excelente, aunque imperfecto, agente en asignación de recursos, y ve la tercerización de servicios y la competencia administrada como excelentes herramientas de accountability o rendición de cuentas. El liberalismo radical emergió como apoyo a las funciones del Estado de Bienestar para la provisión de programas sociales. Sin embargo, tanto el liberalismo del mercado como el conservadurismo secular se opusieron a que el sistema de bienestar tuviera grandes dimensiones.
   El neoliberalismo retoma la ideología económica de los clásicos del liberalismo económico que a pesar de que había intentado eliminar las funciones del Estado en materia de bienestar sólo había logrado reformas (O'Brien & Penna, 1998). En la década de los ochenta se presentan las reformas denominadas de la primera generación que redefinen y reducen las funciones del Estado bajo un nuevo modelo de desarrollo dirigido a lograr un crecimiento económico orientado por la liberalización económica. La estrategia de crecimiento económico se orienta hacia la descentralización de funciones del Estado, la participación y democratización. La estrategia de modernización neoliberal se ha absolutizado bajo un dogma ortodoxo que no distingue diferencias de desarrollo entre los Estados nacionales. En este nuevo orden económico mundial las estrategias de desarrollo se centran más en la modernización del Estado mediante la descentralización de las funciones.
   Los procesos de democratización representan un paso significativo para la resolución de problemas del desarrollo económico, social, político y la consolidación de la gobernabilidad mediante cambios profundos que implican la definición de los límites entre los sectores público y privado, principios y procesos de las funciones del Estado. Sin embargo, los resultados de la implementación de estas reformas son decepcionantes: se incrementaron los niveles de inequidad y dualización social e incremento de la inestabilidad económica, política y social.
   Las reformas de la segunda generación, también denominadas reformas institucionales, se orientaron a realizar cambios profundos en las instituciones para adecuarlas al nuevo perfil del modelo de Estado, tratando de comprender todas sus funciones de acuerdo a ciertos patrones establecidos en el “Consenso de Washington”, el cual presupone cambios en las reglas de juego tales como la privatización de la provisión de bienes y servicios públicos.
   El Consenso de Washington promueve a escala global la liberalización económica de los mercados y la democracia política liberal. El Consenso de Washington delimita las funciones de las instituciones de la sociedad civil y orienta sus agendas y desafíos en sustitución de las funciones del Estado, postulando una intervención mínima del gobierno en el mercado, liberalización de la economía y privatización de las empresas públicas. De esta forma, el Consenso de Washington articula un programa de economía política global y de reestructuración del sistema político basado en la gobernabilidad democrática, en torno al libre mercado como pensamiento único dominante.
   Como consecuencia de lo anterior, el Estado en general y específicamente los Estados latinoamericanos se encuentran en procesos de transformación institucional bajo las premisas de que el mercado es mejor asignador de recursos de la economía y de que las funciones del Estado deben lograr una mayor eficiencia, transparencia y probidad en el uso de los recursos orientados a la promoción del crecimiento económico, igualdad de oportunidades en la satisfacción de las necesidades y demandas sociales, fortalecer la participación de los ciudadanos y la defensa de sus derechos. Sin embargo, un grado considerable del poder del Estado y la burocracia gubernamental autoritaria todavía permanece en muchos países de Latinoamérica.
   Un análisis de las finanzas internacionales y los servicios corporativos puede ayudar a mostrar las diferencias entre el papel del Estado en las formas anteriores de internacionalización y de la actual globalización de las actividades económicas evidentes en algunos sectores económicos, de acuerdo a Sassen (1995).
   Pero cuando el mercado empieza a mostrar sus grandes fallas, la responsabilidad para corregirlas se transfiere al papel diferenciado de la sociedad civil. El análisis marginalista de las fallas del mercado identifica dos Estados: El primero enfocado a los efectos externos, la competencia imperfecta y los bienes públicos que dejan poco lugar para la intervención del Estado y muy poco para la provisión estatal de bienes y servicios (Moudud and Ajit, 1999). El segundo más enfocado a los efectos internos entre los que destacan los efectos en la sociedad civil. Sin embargo, en la realidad de muchos países con economías capitalistas avanzadas el rol del Estado excedió las fronteras demarcadas por la teoría marginalista.
   Por lo tanto, de acuerdo con Torres-Rivas (2001), el concepto de la sociedad civil se asocia a una versión ideológica y política conservadora que pretende reducir el papel del Estado y al sector público reforzando la acción privada y que privilegia la vida asociativa. En una economía y sociedad de la información, la acción colectiva de los actores sociales para renovar e innovar procesos de organización social posibilita la profundización y afianzamiento de las formas democráticas y a la vez la consecución del desarrollo social. Los movimientos sociales surgen de las crisis de legitimidad motivados por una reconstrucción del Estado.
   La crisis de identidad nacional es resultado de la crisis del Estado nación, es decir, de la separación entre ambos, lo que da lugar a que la ideología nacional sea reemplazada por la ideología del mercado. La crisis de identidad del Estado nación que se manifiesta en su pérdida de soberanía y da lugar a la expresión de una sociedad multicultural, es también producto de la crisis de las instituciones que no tienen la capacidad para la resolución de los conflictos. Por otra parte, la crisis institucional se profundiza por la falta de una ideología de identidad, en parte porque la identidad nacional disociada del Estado se convierte en ideología con corresponsabilidad en el modelo de desarrollo. La crisis institucional se profundiza con la tendencia al individualismo que carga la acción política en una fragmentación de movimientos y actores sociales. La fragmentación debilita la seguridad y la estabilidad que proporcionan las instituciones económicas, políticas, sociales y culturales.
   En este contexto los ciudadanos tienden a formar coaliciones de programas de bienestar social y se mantienen en apoyo (Schmidt, 2000; Pierson, 2001a). Las coaliciones de las clases sociales explican la evolución pasada y las perspectivas futuras de los diferentes tipos del Estado de Bienestar donde predomina la clase media, que es la que más resiste la reducción de las funciones del Estado.
   De hecho, el problema con la democracia global no es un problema de falta de gobernabilidad, como resultado del debilitamiento del papel del Estado por los procesos de globalización económica, sino por la desigualdad que está creando entre los diferentes países y entre la población al interior de cada Estado, es pues una democracia de carácter económico.
   El papel del Estado neoliberal rechaza las obligaciones contraídas por el Estado de Bienestar profundizando los efectos negativos de la diferenciación social. El Estado neoliberal concentra sus esfuerzos para alterar la dirección de las actividades del Estado en un movimiento para modificar la centralidad de su función económica que sea paralelo con funciones activistas del Estado en los procesos de concentración económica y la jerarquización de las relaciones sociales y económicas.
   El rol del Estado en la regulación de la economía ha declinado significativamente como resultado de los procesos de privatización de los activos del Estado, la desregulación de actividades económicas, y la reducción drástica de los gastos del gobierno y empleo público. Las medidas de reducción del papel del Estado se orientan a disminuir la provisión de bienestar social, la satisfacción de las necesidades sociales básicas, el alivio del desempleo, etc. Esto legitima la desigualdad económica y social del capitalismo bajo el disimulo del desenvolvimiento (Thomas, 1989).
   El papel del Estado es evidente si se toma en cuenta que, a pesar de la preocupación de los organismos internacionales por soluciones centradas en la estrategia del mercado, todavía confían en el Estado para la formación de instituciones apropiadas y para la creación de un sistema de gobernanza. Esta gobernanza hace referencia al pluralismo de actores, a la multiplicidad de ámbitos institucionales, a los medios formales e informales de interacción entre los sectores público y privado, a las complejas relaciones de interdependencia entre niveles de gobierno y a la movilización de redes organizacionales que se dan en torno a las políticas públicas (Rhodes, 1997). Denota una representación conceptual y teórica de la coordinación de sistemas sociales y del rol del Estado en este proceso (Pierre, 2000).
   Así, el papel del Estado es complementario al mercado, en donde los nuevos agentes económicos y actores políticos son los empresarios y los administradores de las organizaciones del sector privado. El papel del Estado es complementario al mercado y de acompañamiento en donde los nuevos protagonistas del desarrollo económico son los empresarios. Las condiciones regionales para la promoción de las actividades empresariales tienen implicaciones con el fomento de la integración o diversificación de la estructura económica regional y la coordinación interinstitucional de planes, programas y proyectos de impacto regional (Tarapuez Chamorro, 2001).
Esta reevaluación del papel del Estado se encuentra «...estrechamente asociada con una reevaluación de las estrategias y mecanismos para promover el desarrollo y lograr la reactivación económica...» en los términos de Salazar Xirinachs.

   3. Las funciones del Estado

   La política como actividad de irrupción del orden establecido, en el concepto de Rancière (1996), implica modos de subjetivación de identificadores capaces de producir multiplicidades de funciones e identidades colectivas en el orden constituido para ser reconocidos en la esfera pública. Por su naturaleza las funciones del Estado son regulatorias, fiscalizadoras y sancionadoras, las cuales se cumplen a través de la emisión de leyes, normas, etc. Las ineficiencias del Estado se manifiestan en las deficientes regulaciones y sistemas de control. El cumplimiento de las funciones reguladoras del Estado requiere de atributos de fiscalización para exigir el cumplimiento de las regulaciones y normas.
   El Estado de Bienestar tiene funciones que van más allá de las fallas del mercado, a las relaciones y apoyos intergeneracionales. El Estado de Bienestar desempeña varias funciones entre las que se encuentran está la redistribución del ingreso de los que más ganan a los estratos de menor nivel económico. Esto se realiza entre los individuos y entre las generaciones. De esta forma las generaciones colaboran de tal forma que ninguna se perjudique y que todas mejoren.
   Las estructuras institucionales y estatales tienen una influencia en el desarrollo del Estado de Bienestar; surgen paralelamente pero se interrelacionan en sus principales funciones. Hacia dentro del Estado nación se presentan los mecanismos de ejercicio del poder político para lograr el aseguramiento del acceso a los recursos de bienestar mediante la conquista del poder social. Por lo tanto, la preocupación es por el diseño institucional que implica el control político y la distribución del poder en sus estructuras institucionales (Moe, 1989; Nørgaard, 1997; Christiansen and Togeby, 2003).
   Las funciones importantes del Estado de Bienestar son las mismas que de cualquier red de bienestar social, para proveer seguridad y protección en caso de fracaso de inversiones, ocupaciones y actividades de riesgo. Los efectos de asumir un mayor índice de riesgo tienen implicaciones como factor de producción y, por lo tanto, es una de las funciones más importantes que puede tener el Estado de Bienestar. Una de las más significativas en su alcance es la seguridad social; otras están relacionadas con el aseguramiento en contra de la incertidumbre y el riesgo. Los intereses y la estructura del gobierno determinan las funciones del Estado de Bienestar. Cuando funciona apropiadamente trae lo mejor en la naturaleza humana. Desde una perspectiva económica es principalmente una institución de seguridad social que desempeña un rol importante en la redistribución del ingreso.
   En la lógica del modelo de explotación capitalista, el Estado de Bienestar cumple funciones de acumulación de capital mediante la explotación de la mano de obra barata y el robo de los recursos naturales de otros países. Las evidencias empíricas de una correlación entre la acumulación del capital, el autoritarismo y la desigualdad son débiles. Se trata de si se continúa persiguiendo el Estado de Bienestar como un asunto de elección política y no simplemente de aceptar una inevitabilidad forzada por las fuerzas ciegas de la competencia global (Koslowski and Follesdal, 1997). El Estado de Bienestar que asegura los ingresos induce la toma de riesgos; por lo tanto, en la sociedad capitalista avanzada cumple con las funciones que garantizan la continuidad, estabilidad y funcionamiento eficaz del sistema económico capitalista y además la integración y mantenimiento de un orden social incluyente de los grupos y clases sociales. Los cambios demográficos recientes y las tendencias futuras hacen importantes las funciones del Estado de Bienestar para solucionar grandes problemas de la humanidad. Por ejemplo el incremento de la población mayor de 65 años con la decreciente edad laboral representa serios problemas para la sustentabilidad y viabilidad financiera.
   La adopción de estos programas de bienestar y el ejercicio de las funciones reguladoras y de supervisión del Estado, combinados con una economía de mercado con funciones reguladas para evitar los excesos de las ganancias especulativas, contribuyó a acelerar el desarrollo económico sostenible. Estas formas de organización social de la producción se modificaron con la obtención de recursos políticos de la clase trabajadora en el estado capitalista para obtener programas de bienestar fuera de la esfera del mercado pero dentro de las funciones de provisión del Estado. El Estado capitalista tiene un carácter dual y contradictorio debido a que todo el gasto social se destina simultáneamente a las funciones de acumulación y legitimación (O’Connor, 1973).
   Bajo el acercamiento de la elección pública, las funciones del Estado de Bienestar se explican por las irregularidades normativas, tales como burócratas que buscan rentas y que buscan beneficios de expandir su presupuesto y poder, así como de grupos que buscan rentas del funcionamiento del sistema político en las decisiones que son del interés general (Mueller, 1989).
   Los cambios económicos, políticos y sociales originados por los procesos de globalización transforman la naturaleza de la comunidad política y las funciones del Estado-nación dando lugar a un nuevo régimen de gobierno y de acción gubernativa. La integración de bloques regionales de países con instituciones supranacionales en un entorno de mercado global competitivo, puede ser considerada como el último reducto estratégico del Estado de Bienestar que resiste a los procesos de globalización como el caso del cono sur en América Latina. Esta tendencia de transformación regional económico-política y social reconfigura las funciones del Estado y sus capacidades de gobierno que responde al colapso de la gobernabilidad que proporcionaron las ya decadentes instituciones de Bretton Woods.
   Ideológicamente, la reforma del Estado se define como la reducción del tamaño y funciones del Estado, para lograr mayor eficiencia y eficacia. Thatcher y Reagan implementaron esta estrategia radical y extremista de las funciones de la economía liberal y el Estado. Reagan repudió los programas de bienestar y rechazó el legado del New Deal bajo el concepto de provisión social desde la cuna hasta la tumba (Hobsbawm, 1994, p. 249).
   El neoliberalismo como modelo hegemónico del capitalismo a escala global fue asumido e impulsado por Thatcher en Inglaterra y Reagan en Estados Unidos con el apoyo de las instituciones financieras internacionales, el Fondo Monetario Internacional, el Banco Mundial y la Organización Mundial de Comercio, quienes promueven políticas de liberalización económica y financiera, desregulación, privatización, apertura de las economías al mercado mundial, precarización de las relaciones de trabajo y retracción de la presencia del Estado en la economía.
   Los sindicatos son organizaciones de los trabajadores que entran en defensa de las instituciones del Estado de Bienestar y sus funciones en la administración de fondos de pensiones y enfermedad. Sin embargo, las organizaciones laborales y los sindicatos de trabajadores han entrado en crisis porque ya no representan los intereses de sus agremiados. Los sindicatos existentes no necesariamente representan los intereses de sus agremiados, sino más bien se han convertido en un instrumento de control laboral.
   El aparato burocrático, administrativo y político del sector público incrementa sus funciones y actividades en todos los sectores económicos y sociales. La reforma neoliberal de Estado implica la reducción de la capacidad del Estado para atender las demandas sociales, las cuales se transfieren a los gobiernos locales. La reforma del aparato burocrático administrativo del Estado está orientada en el nuevo gerencialismo, procesos de democratización y hacia los consumidores que en mercados competitivos realizan elecciones racionales, lo que termina convirtiendo al ciudadano en un consumidor. El nuevo gerencialismo incorpora instrumentos y prácticas gerenciales del sector empresarial que separan las funciones administrativas de las políticas, las actividades exclusivas del Estado y de otros agentes, introduce la metodología de la reingeniería de procesos, sistemas de desempeño atados a incentivos y formas de rendición de cuentas o accountability.
   La reforma del Estado pretende reasignar las funciones del Estado con respecto a la sociedad para cumplir los requerimientos del desarrollo. El modelo de desarrollo se basaba en la estrategia de creación de polos de crecimiento promovido por organismos regionales. El cambio de la administración pública patrimonial a la burocrática apoyó la formación del Estado liberal autoritario, en el siglo XIX, pero el ascenso del Estado social liberal adopta la nueva gestión pública, por lo que se les asocia, como en el caso de los regímenes ultra liberales aunque no necesariamente en los socialdemócratas.
   De hecho, las transformaciones en las competencias y funciones del Estado nación han dado lugar a que también se presenta una nueva formulación de competencias y funciones en los demás niveles de gobierno, sobre todo los locales y municipales. Los gobiernos locales reciben la responsabilidad de la promoción del desarrollo que realizan en forma limitada por la escasez de recursos y su falta de capacidad para intervenir en factores nacionales.
   Para el modelo neoliberal, la función del Estado centrada en las políticas redistributivas representa un gasto improductivo y desalienta la competitividad de las inversiones. Los neoliberales rechazan el estatismo como una deformación de las funciones del Estado que asume las funciones de la sociedad y de los individuos. Entonces el problema se reduce a establecer los límites en la realización de dichas funciones. De la racionalidad económica se deriva la racionalidad administrativa que busca la optimización, eficiencia y eficacia de la provisión de bienes públicos en las organizaciones del sector público mediante el empleo de técnicas, métodos e instrumentos gerenciales que se aplican en las organizaciones privadas con fines de lucro.
   Bajo el modelo neoliberal de estado, las funciones públicas contingentes toma en consideración aquellas actividades que pueden ser subcontratadas (outsourcing) o privatizadas y que desestructura las principales funciones del Estado moderno a las que Dror (1995, p. 222) denominó como “las funciones de orden superior” del Estado. A estas funciones públicas contingentes hay que agregar los procesos de descentralización.
   La estrategia de modernización neoliberal se ha absolutizado bajo un dogma ortodoxo que no distingue diferencias de desarrollo entre los Estados nacionales. En este nuevo orden económico mundial las estrategias de desarrollo se centran más en la modernización del Estado mediante la descentralización de las funciones. La descentralización de las funciones del Estado nacional es una tendencia relacionada a los cambios en “el modo de acumulación, a la revolución científica y tecnológica, a la reestructuración del Estado y a las demandas por espacios de autonomía planteadas por la sociedad civil (Marsiglia y Pintos, 2001). La descentralización tiene como objetivos aumentar el poder, la autonomía de la decisión y el control de los recursos, las responsabilidades y las competencias de las colectividades locales, en detrimento del poder de los órganos del gobierno central (Mattos, 1990, pp. 165-167).
   Los enfoques de descentralización político administrativa son el neoliberal orientado a privilegiar el mercado con la reducción de las funciones del Estado que resulta en la eliminación de la política social, y el socialdemócrata que fortalece las funciones esenciales del Estado para garantizar la aplicación de la política social.
   La implantación se realiza a través de las denominadas reformas administrativas orientadas a la modernización de las estructuras del aparato burocrático, la más reciente de las cuales se ha denominado la revolución gerencial que intenta redefinir el sistema burocrático sin alcanzar los beneficios esperados. La estrategia de crecimiento económico se orienta hacia la descentralización de funciones del Estado, la participación y democratización. Es por lo tanto un problema de gobernabilidad más que de administración pública que requiere la redefinición de las funciones del Estado y de la sociedad civil.
   En este sentido, el Consenso de Washington orienta la agenda y los desafíos de las instituciones de la sociedad civil a sustituir importantes funciones del Estado, a liberalizar la economía, privatizar empresas y a limitar la intervención del gobierno en el mercado. También precisamente porque no hay instituciones sociales capaces de fortalecer un sentido de virtud cívica, la reforma del bienestar es vista como una manera de usar al Estado para traer lo que la sociedad ha perdido. La gobernación o governing implica la coordinación, influencia, orientación y equilibrio en los procesos de interacción, entre actores públicos, políticos, sociales y los grupos de interés e individuos. La capacidad de demanda de algunos grupos de interés sobre el Estado limita el pretendido universalismo del bien público, para adoptar estrategias basadas en tendencias focalistas, contingentes, descentralizadas y de terciarización del sector privado y la sociedad civil. Sin embargo, este arreglo estratégico del Estado es deficiente para lograr el bien público y para dar satisfacción a las necesidades y demandas sociales. En la promoción de la equidad, por ejemplo, el Estado acepta e institucionaliza las diferencias. La equidad es el eslabón perdido entre el crecimiento y la reducción de la pobreza.
   Las reformas del sector público no fueron orientadas por la nueva gestión pública y han sido delimitadas por las medidas de ajuste estructural, reducción de funciones y de personal, procesos de privatización y medidas contra la corrupción. Muchas de las funciones tradicionales del Estado de Bienestar son transferidas mediante procesos de privatización del sector público al sector privado y mediante procesos de ciudadanización a la sociedad civil. La reforma del Estado pretende reasignar las funciones del Estado a la sociedad para cumplir los requerimientos del desarrollo. Esta transferencia de funciones del Estado a la sociedad civil tiene lugar después de que lamentablemente el Estado ha descuidado la infraestructura y los servicios públicos.
   Las reformas al sector público están orientadas a revitalizar la legitimidad del Estado de Bienestar universal. La reforma del Estado Latinoamericano incorpora los principios propuestos por el modelo neoliberal tales como adelgazamiento del sector público, delimitación de funciones, uso de contratos, reducción de tamaño del Estado, orientación a los consumidores y usuarios, disminución de intervención en la economía, control y recuperación de costos, incremento de la capacidad de gobierno o governance y de la gobernabilidad, rendición de cuentas, etc.
   La reforma del Estado es un proceso político que modifica las relaciones del poder mediante los cambios institucionales que pueden ser funcionales, materiales y de dominación, así como los intereses de los diferentes actores políticos y agentes económicos, es decir, se modifican las interacciones entre la sociedad, el Estado y el mercado para adecuarlas a las exigencias del modelo de desarrollo económico y a los procesos de globalización económica. Los cambios políticos se orientan a elevar la calidad de las instituciones mediante procesos de flexibilización económica y política que absorben la incertidumbre del entorno.
   La globalización económica que impone áreas de integración regional e instituciones supranacionales tiene un impacto evidente en la formación de nuevas naciones y en las funciones del Estado a partir del avance de los procesos de descolonización y separación, de una evidente erosión de los sistemas de seguridad nacionales que inciden en sentimientos de identidad nacional, regional o local. El término “Coca-colonización” que se acuñó en los cuarenta y se usó mucho en los cincuenta, hace referencia a la ola expansiva de los valores norteamericanos en todo el globo. Los procesos de integración económica han afectado a todas las funciones del Estado de Bienestar, pero sobre todo a los sistemas de pensiones.
   A pesar de las dificultades que opone el sistema hegemónico capitalista a la organización formal de la sociedad global, el resultado es la exclusión y marginación de los procesos de desarrollo de importantes estratos sociales colocados en situaciones de dependencia de los centros económicos capitalistas, lo que los destina a ser considerados como población residual y desechable. Los gobiernos contienen las funciones del Estado de Bienestar a su mínima expresión asistencial y a los requisitos mínimos de cohesión en torno al bien común en la esfera pública mediante la entrega de servicios sociales y de seguridad, educación pública, atención a los jubilados, regulación limitada de las actividades económicas, etc.
   El impulso vital y la creatividad están en los contrapoderes. Como una estrategia de diferenciación de las funciones del Estado, las organizaciones no gubernamentales son agencias de asociación voluntaria cuyas funciones se orientan a la gestión y prestación de servicios de lo público a las comunidades que atienden. La asociación voluntaria resulta de transferir las acciones individuales a acciones compartidas, por lo que transitan de la dimensión privada a la pública y se expresan comunitariamente (Funes Rivas, 1993).
   Conviene más hablar de transformación de las funciones del Estado-nación que de su inminente eliminación, como resultado del avance de los procesos de globalización. Se desmantelan la educación, salud y otros servicios públicos y se pasan al sector privado. Blyth (2002) demuestra que la política social ha contribuido a construir la globalización competitiva internacionalmente como fuerzas que reducen y privatizan las funciones del Estado de Bienestar. La estrategia orientada a limitar o reducir las funciones del Estado está enfocada a desviar la acción de los movimientos sociales hacia su integración a las organizaciones no gubernamentales, a efecto de poder controlarlas desde la misma estructura del poder del Estado.

   4. Discusión: La cuestión

   El Estado sigue siendo un actor de la globalidad y de la economía política mundial importante, cuyas funciones son relevantes para la promoción y el control de la estructura hegemónica del sistema capitalista imperial. La globalización debe crear espacios económicos para alcanzar los objetivos de desarrollo de acuerdo a los intereses nacionales. El rol estratégico del Estado es adoptar políticas que maximicen los beneficios y minimicen los costos de la integración mediante acuerdos estratégicos regionales. Contrariamente a la retórica de los empresarios y la clase capitalista transnacional, el Estado seguirá desempeñando un rol importante que requiere el fortalecimiento de sus funciones de regulación, cuya finalidad es eliminar los riesgos que pueden atentar contra sus inversiones y garantizar la reproducción y el acrecentamiento de sus capitales.
   El capitalismo transnacional construye un sistema de instituciones que se sobreponen a las estructuras del Estado-nación, exceden sus funciones, facilitan las redes de integración supranacional entre los grupos que pertenecen a un mismo estrato, reconfiguran las fuerzas sociales globales en grupos dominantes y grupos dominados profundizando la división global entre los que se benefician de los procesos de globalización y los que no. La integración de bloques regionales de países con instituciones supranacionales en un entorno de mercado global competitivo, puede ser considerada como el último reducto estratégico del Estado de Bienestar que resiste a los procesos de globalización como el caso del cono sur en América Latina. El análisis sobre el Estado de Bienestar debe modificarse de una forma lineal a un acercamiento más interactivo con sus causas y con la definición de sus funciones en la sociedad.
   La autorregulación propuesta por el sistema capitalista en forma de desregulación que reduce las funciones del Estado al mínimo a partir de la idea de que el gobierno sólo debe hacer lo imprescindible, ha sido solo una fantasía. La función del Estado en la aplicación del sistema jurídico derivó en una regulación que no permitió el desarrollo espontáneo de los sistemas económicos y sociales.
   Durante los últimos diez años se logró determinado nivel de consenso en torno a la delimitación de la complementariedad de las funciones del Estado y el mercado. La re estatización o neo estatización de las funciones del Estado es un proceso que se orienta a recuperar algunas de las funciones perdidas o disminuidas por el Estado bajo la aplicación de las políticas del modelo neoliberal y constituye actualmente una de las piezas fundamentales de la expansión de las grandes corporaciones transnacionales que es el resultado de la expansión militar y política de los Estados imperiales.
   La función del Estado es proveer los marcos regulatorios para superar las fallas del mercado y el modelo mismo del Estado mínimo. El Estado requiere revalorizar su función reguladora apropiada de actividades, delimitando los métodos y las formas de gobierno eficaces para hacerlo. Las funciones del Estado deben complementar los mercados mediante una coordinación de las interacciones de intercambio y movilizar los agentes de desarrollo económico de la sociedad.
   Un asociacionismo que coordine los intereses entre la comunidad y los dos sectores, privado y público, en los tres niveles de gobierno, supera la dicotomía que considera al Estado propietario como opuesto a los intereses del mercado identificado con el sector privado. Las fallas de la información tales como las asimetrías justifican teóricamente y explican las funciones del Estado de Bienestar que van más allá de una red de seguridad, no simplemente en términos de los objetivos de redistribución sino que realice actividades en las que los mercados privados son ineficientes por razones técnicas o bien no realizarían.
   Los esfuerzos para cambiar la dirección de las actividades del Estado en un movimiento para alterar la centralidad de su función económica que será paralelo con funciones activistas del Estado en los procesos de concentración económica y la jerarquización de las relaciones sociales y económicas. Si bien el modelo keynesiano de Estado de Bienestar intentó reducir las brechas de desigualdad económica, inequidades e injusticias al interior de algunos Estados nacionales, a pesar de las monstruosas desviaciones populistas y del socialismo real, sin embargo todavía persisten y con el avasallamiento del nuevo modelo de Estado Neoliberal promotor de las ganancias rápidas que favorecen a los dueños de los grandes capitales financieros.
   El modelo de desarrollo neoliberal con su estrategia que favorece a los capitalistas, estimula la formación y funcionamiento de una sociedad civil motivada en los valores democráticos que se contraponga a las decisiones autoritarias del Estado, reduzca sus funciones para dar más campo de acción al libre mercado. Sin embargo, a pesar de la estrategia ofensiva neoliberal contra el modelo del Estado de Bienestar, las crisis financieras no solamente persisten sino que se profundizan y la respuesta es la misma, recetar más medidas ultra-neoliberales.
   Las crisis financieras provocadas mantienen las funciones del Estado de Bienestar a niveles de subdesarrollo por su incapacidad para satisfacer las demandas de una sociedad más humana y equilibrada. El desmantelamiento del Estado de Bienestar es para pagar las deudas a los acreedores. Petras (2001) sostiene que la frecuencia y la creciente intensidad de las crisis han transformado el papel del Estado desde policía a bombero apagando el fuego de las conflagraciones financieras.
   Sin embargo, la limitación de las funciones del Estado en materia de economía política no garantiza el adecuado funcionamiento de otras instituciones. El Estado es uno de los actores sociales que puede promover un desarrollo más equitativo y justo. Una perspectiva más visionaria es la que puede equilibrar las funciones de los mercados, los Estados y la sociedad civil, de tal forma que evite los excesos regulatorios y se rediseñen las estructuras para transparentar y normalizar los sistemas de información y de contabilidad.
   Para atender las diferencias locales, una importante función del Estado bajo un enfoque de federalismo, el Estado debe formular e implementar políticas diferenciales que consideren sistemas de incentivos a los comportamientos de los actores sociales y políticos para desactivar la relación perversa existente entre la clase política y el clientelismo y operen como articuladores del desarrollo económico social local.
   La crisis del Estado es resultado de la crisis económica, es decir de una crisis fiscal esencialmente. La crisis del sistema capitalista no se resuelve con el desmantelamiento del modelo de Estado de Bienestar y sus políticas sociales. El Estado de Bienestar sirve de recuperación de las pérdidas que tienen los capitales privados por las depresiones y estancamientos del crecimiento económico producto de crisis económicas a partir del atraco a los bienes y recursos públicos. Por lo tanto, las reacciones a las crisis económicas condenan a la confianza en el «libre juego del mercado» y buscan las acciones del Estado benefactor para paliar sus consecuencias.
   La crisis permanente del Estado social y democrático de derecho y sus funciones más características, contribuyen a acelerar el proceso de descomposición social, el desenraizamiento cultural, y la caída en la anomia y la delincuencia, que sirve de justificación del dispositivo de represión y criminalización. La crisis se profundiza en los sistemas nacionales de salud y seguridad social pero subyacente está la falta de voluntad política para proporcionarle al Estado las funciones que le corresponden en la protección de la seguridad social. Las instituciones del Estado pasan por severas crisis políticas de tal forma que provocan disfunciones y terminan en fallas en las que el Estado no puede garantizar el orden político.
   El Estado de Bienestar no va más allá como para tomar el control democrático de la economía por lo que se requiere un nuevo diseño de Estado Regulador de Bienestar con funciones, actividades y normas orientadas a servir al bienestar de la sociedad más que a servir los intereses del capital extranjero y de la clase capitalista transnacional. La función del Estado está en la elaboración de programas de combate a la pobreza y en el desarrollo de una red de instituciones y de relaciones que faciliten dichos programas. Se requiere la formación de redes horizontales de coordinación y cooperación entre municipalidades tanto en programas generales como sectoriales.
   El problema es que la evidencia empírica de la actividad regulatoria del Estado o el sistema del Estado es diferente desde un punto de vista de un rango de esferas de gobierno, en el cual se generan los múltiples requerimientos regulatorios y en forma agregada, desalienta las inversiones. Esta es una varianza con las preferencias de los líderes políticos considerado como el “gobierno” y a los reformadores dentro del gobierno como el Instituto para la Competitividad y a los reformadores externos como la OECD.
   Para evaluar una institución económica se debe tener un modelo de profecías que puede servir como la base para los juicios significativos de bienestar. Es por lo tanto un problema de gobernabilidad más que de administración pública que requiere la redefinición de las funciones del Estado y de la sociedad civil.
   Con la crisis ideológica del neoliberalismo que tiene implicaciones con la crisis económica y social que debilita los sistemas políticos, se cuestionan los principios del libre mercado, se promueven las acciones de la sociedad civil y se reivindican las funciones complementarias del Estado. La lucha contra el neoliberalismo es también contra la mercantilización del mundo. Los reformistas de la izquierda intentan ensanchar las funciones del Estado e incrementar el gasto público para preservar los programas de prestaciones sociales de una época en que el sistema del capitalismo sintonizaba con el perfil del Estado de Bienestar. Un crecimiento económico elevado necesario para sostener el gasto público del Estado de Bienestar, requiere de una política económica y financiera sustentable y sostenible.

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