Revista OIDLES - Vol 5, Nº 10 (junio 2011)

OS PROGRAMAS DE TRANSFERÊNCIA DE RENDA NA AMÉRICA LATINA panorama de experiências em desenvolvimento

Por Aline Fátima do Nascimento Magro y Carlos Nelson dos Reis

 

INTRODUÇÃO

As literaturas política, econômica e social da América Latina são ricas em teorizações e análises que pontuam momentos nos quais se verificam conquistas expressivas nos diferentes campos do conhecimento e detectam-se quantidades de projetos tanto econômicos quanto sociais. Os projetos econômicos demonstram as modificações efetuadas e que configuram fases de transformações produtivas que ocorreram na região, ao longo do tempo, ou seja, de uma vocação agrário-exportadora, mudou, gradualmente, para uma matriz produtiva com ênfase em alguns segmentos, na produção industrial, onde alguns países, em razão de suas peculiaridades, se ajustam mais rapidamente que outros. Desconsiderando-se qualquer postura ideológica, é inequívoco que a região vem avançando rumo a uma inserção em um contexto econômico globalizado. Esse avanço é permeado por marchas e contramarchas, que podem ser explicadas ora pelas fragilidades internas, ora pelas vulnerabilidades políticas e econômicas da região frente a uma concorrência mundial cada vez mais acirrada e acentuada.

Na última década do século XX, na quase-totalidade dos países latino-americanos, foi implantado um vigoroso conjunto de reformas estruturais, tendo por objetivo central estabilizar, fortalecer e criar condições macroeconômicas consistentes para a efetivação de suas respectivas inserções num ambiente de produção tecnológica avançada, no âmbito do processo de reestruturação produtiva em âmbito internacional.

A partir desses movimentos, desenvolvidos em um contexto de globalização financeira e produtiva, impõe-se a exigência de consolidar e generalizar uma nova estratégia econômica para a periferia capitalista e para todos os que deixam de ser países em desenvolvimento para se transformarem em mercados emergentes (FIORI, 1998).

Por outra parte, contrariamente ao defendido pelos “patrocinadores da globalização” (STIGLITZ, 2002) os resultantes dessas reformas contidas nos planos de ajuste estrutural, não contribuíram para a melhoria das condições sociais e econômicas da população como um todo.

Isto porque entre as suposições dos definidores e apoiadores das reformas se encontrava a perspectiva de que estas:

[...] gerariam mudanças que resultariam em aceleração do crescimento econômico e alavancariam ganhos de produtividade, significando mais empregos e maior equidade, e isso redundaria na minimização de várias expressões da questão social colocadas à maioria da população dos países periféricos (OLIVEIRA, 2005, p. 93-94).

Entretanto, as evidências confirmam que tais prognósticos não se concretizaram, mas, ao contrário, evidenciam retrocessos, inclusive admitidos pelos próprios apoiadores das reformas, que também reconhecem o decepcionante crescimento econômico, porém afirmam ter havido grande progresso e “[...] melhoria dos padrões de longevidade, nutrição, saúde pública e alfabetização” (KUCZYNSKI In WILLIAMSON; KUCZYNSKI, 2004, p. 24).

No entanto, compreende-se que tais melhorias são insignificantes perto dos “resultados desalentadores” (BIRDSALL; LA TORRE, 2001) apresentados pelos próprios apoiadores das reformas: indicadores sociais que ficam a desejar, com, inclusive, aumento quantitativo e generalizado da pobreza, maior desigualdade social e crescimento econômico apenas modesto em paralelo.

No que refere às políticas públicas que vêm sendo desenvolvidas ao longo da última década, tem-se, na região, a proliferação da implantação de programas de transferência de renda, que vêm se caracterizando como uma das principais políticas sociais em desenvolvimento. Esses programas preveem o repasse monetário atrelado a determinadas condicionalidades aos seus beneficiários, tanto para a inserção como para a permanência no programa.

Assim, visando abordar algumas questões pertinentes a esse debate, o presente artigo propõe-se a, primeiro, contextualizar a situação socioeconômica da América Latina, enfocando a questão das reformas estruturais, para, posteriormente, centrar-se no debate acerca dos programas de transferência de renda, por meio de um mapeamento das experiências em desenvolvimento, no intuito de identificar suas trajetórias históricas, suas propostas, semelhanças e especificidades.

1. CENÁRIO SOCIOECONÔMICO DA AMÉRICA LATINA: reformas estruturais, crescimento econômico e gasto público social

A crise mundial iniciada ao final da década de 60, as grandes transformações societárias ocorridas a partir de meados da década de 70 enquanto processo de globalização dos mercados e mundialização do capital, a “crise da dívida externa” e a presença de vigorosos desequilíbrios macroeconômicos na América Latina, na década de 80, impuseram a adoção de novas medidas econômicas por parte dos países periféricos, sob a regência dos países centrais e de agências multilaterais

Foi nessa perspectiva que o FMI e o BIRD reordenaram suas funções e iniciaram uma nova postura junto aos países do “antigo Terceiro Mundo” como instituições balizadoras da gestão e da coordenação das “novas” políticas econômicas mundiais. Consolidou-se e generalizou-se a nova estratégia econômica para a periferia capitalista e para todos os que deixaram de ser “países em desenvolvimento” para se transformarem em “mercados emergentes” (FIORI, 1998). O FMI e o BIRD tornaram-se, assim, “[...] as novas instituições missionárias, por meio das quais essas idéias eram impostas aos relutantes países pobres, que, via de regra, precisavam muito de seus empréstimos e concessões” (STIGLITZ, 2002, p. 39).

Nesse sentido, reiteram-se análises na América Latina às proposições e à operacionalização do ajuste estrutural através de um conjunto de reformas que devem ser examinadas, juntamente com o princípio norteador do capitalismo globalizado que, desde a década de 80, assume a posição de que o mercado deve ficar livre, sem nenhuma interferência em suas articulações. Ou seja, o princípio definidor dessa lógica é “[...] o da soberania absoluta do mercado auto-regulável nas relações econômicas tanto internas quanto externas” (BATISTA, 1994, p.119).

Em vista disso, o ajuste estrutural tem como uma de suas características centrais conceder maior importância ao papel dos mecanismos de mercado e do setor privado, destes em relação ao Estado e à integração dos países periféricos, nesse caso, os da América Latina na economia mundial.

As reformas contidas nos planos de ajuste estrutural marcaram a implantação de um novo modelo de desenvolvimento econômico efetivado pelos governos da América Latina, sobretudo na década de 90. Assim, “[...] chegava à periferia capitalista endividada e em particular à América Latina uma versão adaptada das idéias liberal-conservadoras” (FIORI, 1998, p. 121-122).

As orientações político-econômicas do ajuste para a América Latina encontram-se bem definidas no documento denominado Consenso de Washington , o qual foi respaldado por organismos internacionais e pelos países centrais, controladores da globalização. A ele cabia descrever a série de reformas que as economias estatizadas da América Latina deveriam aplicar para atrair novamente os capitais privados depois da debilitadora crise da dívida dos anos 80, a “década perdida”.

O Consenso tinha como intento, através de uma proposta de política econômica, desencadear as necessárias mudanças, através de: (a) um pacote de reformas estruturais, comportando a liberalização da conta corrente do balanço de pagamentos e de sua conta de capitais, a desregulamentação dos controles de preços na economia (particularmente, salários, taxas de juros e taxa de câmbio) e a privatização de áreas importantes da atividade produtiva; e, (b) de políticas macroeconômicas de estabilização, com o objetivo de superar a “crise da dívida” externa, eliminando os desequilíbrios econômicos, com alto déficit e alta inflação (WILLIAMSON; KUCZYNSKI, 2004).

Em síntese, o conjunto de políticas implantado na região, no início da década de 90 pode, concisamente, ser dividido em três ordens de proposições. A primeira era relativa às políticas macroeconômicas, com recomendação de uma intensa austeridade fiscal e disciplina monetária, articulada a um programa de corte nos gastos públicos, além de reformas administrativas, previdenciárias e fiscais. A segunda, atinente a políticas microeconômicas, colocava a necessidade de desonerar o capital, na perspectiva de que, assim, aumentaria sua competitividade em um mercado internacional aberto e desregulado. Para isso, era imprescindível que as empresas dos países periféricos entrassem no “jogo global”, sendo obrigatório expô-las à competição internacional aberta, o que demandava suprimir políticas de proteção e subsídio. O entendimento era de que isso seria constituído “[...] com a diminuição dos encargos sociais e a racionalização das intervenções nos sistemas de crédito público e fiscal” (FIORI, 1998, p. 85). A terceira mencionava a necessidade de mudança radical no modelo de industrialização adotado pela maioria dos países da região desde meados dos anos 50, o que permitiria a retomada dos investimentos e do crescimento econômico.

Entretanto, em que pesem todas essas ações, o tão esperado crescimento econômico não se efetivou, pelo menos não como o idealizado, pois apresentou um comportamento apenas modesto em relação ao da década de 70: aumento real escasso do PIB, de apenas 3% anual, em toda a década de 90, sendo de 1,5% o aumento per capita (BIRDSALL; LA TORRE, 2001, p. 14). Por outro lado, é notório que, em relação aos anos 80, houve uma recuperação do crescimento, mesmo que sem “[...] nenhum pico (ou queda) generalizado na produção; muitos países cresceram abaixo das taxas que haviam alcançado no período base de 1950-1980” (STALLINGS; PERES, 2002, p. 234).

Com base nessas informações, pode-se especular que esse reduzido crescimento foi reinvestido na própria atividade produtiva, muito pouco ou quase nada foi transferido para a sociedade em termos de gasto público social, o que resultou no esvaziamento do discurso dos formuladores e apoiadores das reformas. Ou seja, o crescimento ocorrido em nada contribuiu para diminuir o número de pessoas em condição de pobreza na região.

Em realidade, esse discurso de crescimento como meio para encaminhar soluções para os problemas advindos das desigualdades da região não é novo e muito menos é invenção dos formuladores e apoiadores das reformas. Ele está escrito na historiografia da região e continua sendo utilizado repetidamente, seja por governos de tradição conservadora, seja pelos governos de concepção progressista. Inclusive, pode-se afirmar que, mesmo em períodos de alto crescimento do PIB, como, por exemplo, nos anos 70, no Brasil, a cobertura dos gastos públicos sociais foi programada e executada de forma residual.

Ainda no que se refere à questão da desigualdade, pesquisadores e organismos internacionais, principalmente a partir da metade da década de 90, consideram ser primordial vincular a pobreza ao tema desigualdade. Sob esse aspecto, há uma unanimidade sobre ser essa região a mais desigual do mundo, com exceção da África Subsaariana, a região do mundo com maior índice de desigualdade: “[...] essa afirmação é verdadeira em relação à quase-totalidade dos indicadores estabelecidos, desde renda ou gastos com consumo até a dimensão da influência e participação política, além da maioria dos resultados referentes à educação e saúde” (BANCO MUNDIAL, 2003, p. 6).

Essa perspectiva de vinculação é um elemento novo, uma vez que o pensamento econômico tradicional negou tal conjugação. Esse pensamento considera, historicamente, a desigualdade como uma fase indispensável ao desenvolvimento. No entanto, hoje, uma das justificativas com crescente consenso científico ao discreto crescimento econômico e aos déficits sociais tão grandes em um continente com tantas possibilidades econômicas e humanas tem sido o peso da desigualdade (KLIKSBERG, 2001).

Nesse sentido, os mesmos organismos internacionais que vêm levantando indicadores econômicos e sociais, sobre os quais diagnosticam vulnerabilidades, riscos, miséria, desigualdade, etc., são os que propuseram e controlam a execução do ajuste estrutural, que analisam a pobreza e propõem alternativas de sua “erradicação”.

Aponta-se que, as dificuldades enfrentadas pelos países da região para melhorar sua distribuição de renda são de diversas ordens. Apesar da “esperança” de que as reformas estabeleceriam maiores e mais rápido crescimento econômico e alavancariam ganhos de produtividade, isso não ocorreu. Os resultados foram, inclusive, “desalentadores”, de acordo com as pesquisas e as simulações desenvolvidas pela CEPAL, o que restringe em muito as metas dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM) para a região, onde o principal é a erradicação da pobreza.

No âmbito das políticas sociais latino-americanas, elas passam também a ser definidas a partir das orientações presentes nos “receituários” de recorte teórico neoliberal, o que repercute nos compromissos sociais realizados pelos Estados nacionais, ampliando as dificuldades econômicas e sociais, ao mesmo tempo em que começam a sofrer com vigorosos “cortes” e interrupção (VALLA, 2005).

Os programas de transferência de renda criados na América Latina serão objeto de análise no próximo item, a partir de um mapeamento das experiências implantadas a partir da década de 1990 nos países que compõem a região latino-americana, no intuito de sintetizar as principais características, composição e objetivos dos programas que vêm sendo empreendidos contra a pobreza.

2. OS PROGRAMAS DE TRANSFERÊNCIA DE RENDA NA AMÉRICA LATINA

De modo ampliado, até meados da década de 90, as políticas de proteção social, com cobertura relativamente alta no contexto da América Latina, estavam estruturadas ao redor do mercado formal de trabalho e do sistema de seguridade social. As dificuldades econômicas e seus impactos na esfera social vivenciados nesse período impulsionaram ações focalizadas, a partir de programas sociais.

Assim, passaram a ser amplamente desenvolvidos programas de transferência de renda na região, dirigidos à população em situação de pobreza, a partir de uma cobertura maciça, ainda que da parcela mais vulnerável.

Sob esse aspecto, na presente década, os programas de transferência de renda proliferaram-se por mais de uma dezena de países, assumindo características diferenciadas e realizando alterações ao longo de suas trajetórias, devido à fragilidade dos programas existentes para darem conta das históricas e “metamorfoseadas” pobreza e desigualdade social (SOARES; BRITTO, 2008).

Cabe salientar que os primeiros programas nacionais de transferência de renda na América Latina, estabeleceram-se entre finais da década de 80 e década de 90, em que destaca-se: em 1989, o Programa Beca Alimentaria, da Venezuela; em 1990, o Programa de Auxílio à Família (PRAF), em Honduras; em 1997, o Programa de Educação, Saúde e Alimentação Progresa, no México e; em 1998, o Bono Solidario do Equador (STEIN, 2008).

No entanto, é a partir dos anos 2000 que estas iniciativas se ampliam, expandindo-se à praticamente todos os países da América Latina, conforme informações constantes no Quadro 1, que ilustra a implantação e as reformas nos referidos programas, no período de 1990-2010.

Os dados disponibilizados pela Base de Dados de Programas de Proteção Social não-contributiva da CEPAL indicam que 18 países que compõem a América Latina e Caribe, possuíam programas de transferência de renda em nível nacional em funcionamento no ano de 2010, quais sejam: Argentina, Brasil, Bolívia, Chile, Colômbia, Costa Rica, Equador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Jamaica, México, Peru, Panamá, Paraguai, República Dominicana, Trinidad e Tobago, Uruguai.

Destes programas, grande parte foi criada nos últimos dez anos, mas de fato a primeira experiência do período em análise (1990-2010) foi desenvolvida em Honduras, em 1990, o Programa de Asignación Familiar - PRAF. No que se refere ao mencionado programa, considera-se que inicialmente tratava-se de uma tentativa relativamente precária em função das dificuldades orçamentárias do governo hondurenho, em decorrência do impacto negativo resultante das políticas de ajuste estrutural, mas que ganhou amplitude em 1998, com o chamado PRAF/BID Fase II. A partir de então, o objetivo passou a ser promover o investimento no capital humano das crianças das famílias mais pobres do país e, portanto, quebrar o ciclo inter-geracional da pobreza. Esta fase vigorou até o ano de 2005, sendo substituída pelo PRAF/BID Fase III, que funcionou no período de 2006 a 2009, sendo ambos financiados pelo BID e apoiado por outros órgãos internacionais. Em 2010, foi criado o Bono 10.000 Educación, Salud y Nutrición, que busca atrelar as transferências monetárias às ações intersetoriais nas três áreas mencionadas, educação, saúde e nutrição, e, a inserção em outros programas sociais.

No México, o Programa Progressa foi criado em 1997, o qual foi ampliado e recebeu um novo nome a partir de 2001, “Oportunidades”. Enquanto o Progressa era dirigido apenas para as áreas rurais, o Oportunidades incluiu também a chamada “pobreza extrema” das áreas urbanas e ampliou os subsídios de educação para cobrir a escola secundária. Como diferencial em relação aos demais programas mencionados, o mexicano divide-se em oito modalidades de transferências monetárias, com condicionalidades relacionadas à saúde e educação.

O programa Bono Solidário foi implantado no Equador em 1998, o qual foi criado como mecanismo de compensação monetária e de eliminação de subsídios de preços para o uso doméstico do gás, gasolina e eletricidade. Tal programa vigorou até o ano de 2003, sem empregar condicionalidades aos beneficiários. Neste mesmo ano, foi implantado o seu programa sucessor, o Bono de Desarrollo Humano, o qual foi integrado ao Programa de Proteção Social do Ministério de Inclusão Econômica e Social e prevê transferências monetárias às mulheres chefes de domicílio com crianças, mediante contrapartidas, bem como transferências não-condicionais de renda para idosos e pessoas portadoras de deficiência.

Na Nicarágua foi criada a Red de Protección Social no ano 2000, caracterizando-se como um programa de transferência condicional de renda que contava com o apoio financeiro do BID e que funcionou até o ano de 2006. Em paralelo, entre os anos de 2005 e 2006, vigorou outro programa, o Sistema de Atención a Crisis, estabelecido em função de emergências naturais que afetaram o norte do país neste período.

O programa Superémonos foi criado no ano 2000 na Costa Rica e funcionou por dois anos. Ele buscava, por meio das transferências condicionadas de renda, a prevenção ao abandono escolar na fase primária. Em 2006, um novo programa retoma tal objetivo, o Avancemos, porém sua ênfase está na prevenção ao abandono escolar na educação secundária.

Na Colômbia, o Programa Famílias em Acción começou em 2001, na esteira de uma recessão econômica que o país tinha atravessado em finais da década de 1990. O propósito era prestar assistência a famílias com as piores condições de vida, presumindo que tais famílias tivessem sofrido o maior impacto do retrocesso econômico. Trata-se, portanto, de um programa de transferência condicional de renda que fornece subsídios para famílias, para a nutrição e educação dos filhos menores de idade e, para grupos indígenas que vivam em extrema pobreza. A partir de 2007 este programa passou a fazer parte de um sistema de articulação de diversos componentes da proteção social do país, que prevê acompanhamento familiar e comunitário e acesso aos serviços sociais do Estado, denominado Red Unidos (anteriormente denominada Red Juntos).

Também no ano de 2001 foi implantado na Jamaica, o Programme of Advancement through health and education, destinado a famílias em situação de pobreza, que além da comprovação da renda se enquadre em uma ou mais dessas características: filhos menos de 17 anos, idosos, deficientes, mulheres grávidas e em período de amamentação e, população adulta desempregada (18 a 64 anos). A partir de 2008 foi agregada uma transferência monetária para os estudantes que concluam o ensino médio e se insiram no ensino superior.

O Programa Jefas y Jefes de Hogar Desocupados foi implantado em 2002, no qual o governo argentino buscou inserir milhões de habitantes afetados por uma das maiores crises já ocorridas no País. Esse programa se destacou perante as anteriores políticas sociais desenvolvidas nesse país em razão da amplitude dos gastos, pela quantidade de beneficiários implicados e, em comparação aos demais programas analisados, por ser o único a destinar-se exclusivamente a indivíduos em situação de desemprego, pois tem por objetivo promover a inclusão no mercado de trabalho de chefes de domicílio masculinos e femininos. Por este motivo, prevê dentre as suas condicionalidades, as atividades de inserção produtiva e/ou capacitação diários, por um período mínimo de 4 horas.

O programa estabeleceu-se como emergencial, com prazo de duração previsto de menos de um ano (pois se acreditava que a crise que o país atravessava seria passageira) e cuja finalização deveria ter ocorrido em dezembro de 2002, porém foi prorrogado em três oportunidades (MTEySS, 2009). Com o início da administração do “casal Kirchner” (2003-atual), optou-se por uma estratégia gradual de saída de tal programa, mediante a implementação de novos programas. Um deles, é o programa Familias por la Inclusión Social, que desde 2005 contempla transferências monetárias condicionadas à saúde e educação, com o objetivo de promover a proteção e a integração social das famílias. Além disso, a partir de 2009 passou a vigorar o Asignación Universal por Hijo para Protección Social, outro programa que tem por objetivo melhorar a qualidade de vida e o acesso a educação de crianças e adolescentes.

Já o programa Chile Solidário, criado em 2002, busca abordar a pobreza a partir da combinação de dois elementos, considerando (assim como os demais programas abordados) a família como elemento central da estratégia: a instalação progressiva de um sistema de proteção social integral para famílias em situação de pobreza e a atenção personalizada às mesmas, a fim de integrá-las às redes de serviços e programas dirigidos a elas. O Chile Solidário é um dos componentes do sistema de proteção social, envolvendo, por este motivo, o acesso aos seis outros programas que o compõem, destinados a apoiar as famílias em 53 condições mínimas de qualidade de vida definidas, organizadas em sete categorias: identificação, saúde, educação, dinâmica familiar, habitação, trabalho e renda, sendo que a participação nestes (de acordo com a necessidade particular de cada família) também se configura como uma condicionalidade para a permanência (PROTEGE, 2009).

No caso brasileiro, a partir de 2003, teve início o processo de unificação dos programas nacionais de transferência de renda, envolvendo o Bolsa-Alimentação (Ministério da Saúde), o Auxílio Gás (Ministério de Minas e Energia), e o Bolsa-Escola (Ministério da Educação), dando origem ao Programa Bolsa Família, que se destaca pela elevação do valor monetário do benefício em relação aos demais programas que foram unificados, além do que é apontado como o maior da nova geração de programas sociais da América Latina (IPEIA, 2007). Ele se propõe a proteger o grupo familiar como um todo, no intuito de incluí-lo socioeconomicamente, através de transferência monetária variável de acordo com a renda mensal por pessoa da família, com o número de crianças e adolescentes de até 15 anos e de jovens de 16 e 17 anos e, das condicionalidades exigidas aos beneficiários, relacionadas às políticas de saúde e educação, como por exemplo, a frequencia escolar obrigatória das crianças e adolescentes.

No ano de 2005 foram criados programas de transferência de renda em sete países da região: El Salvador, Peru, Paraguai, Uruguai, Panamá, República Dominicana e Trinidad e Tabago, os quais passam a ser brevemente detalhados.

Em El Salvador, o programa Comunidades Solidarias Rurales, ficou conhecido até o ano de 2009 como Red Solidaria (2005-2009), programa de proteção social que atribui subsídios mensais às mulheres extremamente pobres chefes de domicílio que cumpram as condicionalidades, tais como a frequência escolar e assistência à saúde para crianças e adolescentes. Dessa forma, em realidade o atual programa, Comunidades Solidarias Rurales, manteve a estrutura, as transferências monetárias, os serviços básicos – de saúde, educação e alimentação para as famílias que vivem nas 100 regiões mais pobres do país, de ampliação da infra-estrutura local, desenvolvimento produtivo (por meio de programas de microcrédito para financiar projetos produtivos de pequenas famílias agrícolas e, de capacitação) e geração de renda – e, o fortalecimento da gestão local dos governos municipais e comunidades. Cabe destacar que desde 2009 está sendo executado, como projeto piloto, o programa Comunidades Solidarias Urbanas.

O programa Juntos (Programa Nacional de Apoyo Directo a los más Pobres) foi implantado no Peru no ano de 2005. Este programa de transferências condicionadas de renda possui como ênfase os aspectos nutricionais, sendo que tal iniciativa destina-se aos grupos mais pobres e vulneráveis, estando focalizado especialmente às famílias rurais com mulheres grávidas e crianças até 14 anos de idade. Desde 2007 o mesmo integra a Estratégia Nacional Crecer, cuja finalidade é a luta contra a pobreza e desnutrição crônica infantil, a partir da articulação de programas sociais.

No Paraguai, dois programas foram criados no ano de 2005 e continuam em execução: o programa Abrazo, destinado a diminuição do trabalho infantil, por meio das transferências monetárias, atividades e acompanhamento de crianças em situação de trabalho infantil e suas famílias, e; o programa Tekoporã, programa de transferência de renda condicional destinado as famílias mais pobres do país, que visa melhorar a nutrição, saúde e educação, mediante as contrapartidas dos beneficiários de frequência escolar, visitas regulares a centros de saúde e a atualização das imunizações. O mesmo integra os programas de proteção social da Secretaria de Ação Social do país, destinando-se a situação de extrema pobreza, com mulheres grávidas, pais viúvos, crianças e adolescentes até os 14 anos de idade.

No Uruguai o Plan de Atención Nacional a la Emergencia Social - PANES tinha como componente de transferência condicional de renda o Ingreso Ciudadano. O PANES foi lançado em 2005, em meio a crise econômica que afetou o país e vigorou até o ano de 2007. Em meio a este período, o programa Tarjeta Alimentaria foi criado, em 2006, com o objetivo de que os mais pobres possam acessar a produtos da cesta básica, de acordo com as necessidades de cada núcleo familiar. Por fim, em 2008 foi implantado o programa Asignaciones Familiares (para o qual foram transferidos os antigos beneficiários do Ingreso Ciudadano), um programa de transferências monetárias destinadas a crianças e adolescentes em situação socioeconômica mais vulnerável, que prevê condicionalidades na área da educação.

No ano de 2005 foi criado no Panamá o programa Bonos Familiares para la Compra de Alimentos, funcionando por meio de transferências de renda em zonas rurais, preferencialmente indígenas. Por este motivo o mesmo é considerado um componente especial, que integra o programa Red de Oportunidades desde 2006, programa este de proteção social que inclui a transferência condicional de renda para mulheres chefes de domicílio, assistência social às famílias beneficiárias e prestação de serviços básicos nas áreas mais pobres, tendo por objetivo a redução da pobreza extrema do país.

O Programa Solidariedad, foi implantado na República Dominicana também no ano de 2005, após a crise econômica que afetou o país no ano de 2003, tornando-se parte da rede de proteção social governamental. Destina-se a famílias em condição de extrema pobreza, com filhos menos de 16 anos, mulheres grávidas e/ou com chefes de família desempregados.

Em Trinidad e Tabago foi implantando em 2005 o Targeted Conditional Cash Transfer Program, o qual possui como ênfase o trabalho psico-social com as famílias em situação de extrema pobreza, tendo seu modelo de intervenção inspirado no programa chileno, pois busca facilitar a vinculação dos beneficiários com a rede de serviços e programas sociais, de acordo com a vulnerabilidade específica de cada grupo familiar, como por exemplo, voltados à capacitação e geração de renda.

Na Bolívia, o Bono Juancito Pinto foi implantado no ano de 2006, com ênfase na eliminação do trabalho infantil e no aumento da matrícula escolar. Já o Bono Madre Niño-Niña Juana Azurduy foi criado em 2009, com o objetivo de tornar efetivos os direitos fundamentais de acesso a saúde e desenvolvimento integral, a fim de diminuir os índices de mortalidade materna e infantil e a desnutrição crônica de crianças menores de dois anos.

A Guatemala foi o último país da região latino-americana a implantar o seu primeiro programa de transferência de renda, com a criação do programa Mi Familia Progresa, no ano de 2008. O mesmo possui ênfase nos aspectos nutricionais, tendo como população alvo famílias em situação de extrema pobreza, com menores de 15 anos e mães gestantes.

Após este breve mapeamento das experiências implantadas nos países que compõem a região latino-americana a partir da década de 1990, evidencia-se que esses países implantaram programas focalizados, destinados aos mais pobres, buscando abranger indivíduos ou famílias que se encontravam em situação de pobreza ou miserabilidade – fossem elas estruturais, criadas ou agravadas pelas transformações econômicas e sociais do período –, os quais provocaram uma maior concentração de renda atrelada a índices elevados de desigualdade social.

Ao estabelecer um comparativo entre os programas em execução, podem ser identificados um conjunto de semelhanças na sua estrutura, composição e objetivos. Como por exemplo, via de regra, esses programas procuram elevar o orçamento monetário das famílias pobres através de uma transferência de recursos financeiros que varia de acordo com as possibilidades e objetivos de cada país, o que faz com que o valor mensal da transferência seja distinto entre as famílias beneficiárias.

Os programas de transferência de renda têm se debruçado sobre a tarefa de definir os critérios de entrada no programa, determinado por corte de renda familiar e/ou por indicadores de vulnerabilidade social.

Nesse sentido, as transferências monetárias, de modo geral, são focalizadas nos grupos sociais mais vulneráveis, os quais são conhecidos a partir de levantamentos de dados socioeconômicos organizados por instituições públicas e privadas de pesquisas (MATTEI, 2010).

Sob esse aspecto, desde o surgimento os programas de transferência de renda, na América Latina como um todo, estão pautados na idéia de focalização. Esses programas, geralmente, não são vistas como um direito social de cidadania, mas como uma ajuda generosa dos governantes. Assim, em linhas gerais, apresentam-se a partir de condicionalidades e critérios de seleção que contemplam os mais pobres entre todos os pobres.

Com isso, a construção universal de cidadania e a superação das intensas desigualdades sociais nesses países vêm sendo construída e pensada sob uma ótica residualista de diminuição da pobreza, onde a dignidade como direito de cidadania não afiança direito a ninguém (SPOSATI, 2002).

Esse aspecto traz como impacto na regulação social uma redução do alcance dessa política social, já que a ideia de universalidade é sobreposta à ideia de políticas focalizadas, situação que limita a abrangência ao tornar aptos ao recebimento do benefício apenas àqueles sujeitos que circunscrevem em uma categoria extrema de pobreza. Esse corte do público beneficiário pela linha de pobreza é, portanto, um dos pontos mais vulneráveis dos programas de renda, promovendo, assim, uma fragmentação ao excluir famílias que também estão em condições de pobreza e vulnerabilidade social. Sob esse aspecto, do ponto de vista da abrangência dos programas, pode-se dizer que ela é extremamente limitada na região, exceto no caso do México e Brasil, que possuem grande contingente populacional beneficiário.

Quanto à forma de transferência dos recursos às famílias, identifica-se que normalmente é direta e individual. Porém, em termos de valores verifica-se uma diversidade de situações na região latino-americana, que englobam desde valores únicos até valores mensais definidos flexíveis, a partir do número de filhos. No entanto, verifica-se que, em geral, os valores transferidos são baixos. Além disso, há programas que estipulam uma regressividade da transferência monetária, no sentido de preparar o beneficiário para o desligamento do programa (MATTEI, 2010).

Já o desenho operacional, os processos de cadastramento, seleção e monitoramento dos programas variam de acordo com as diferentes dinâmicas políticas institucionais em curso. No entanto, em que pese às diferenças entre os programas nas condições de acesso, no valor do beneficio e da sua fórmula de cálculo, no tempo de permanência previsto, nos modelos de acompanhamento, nos sistemas de seleção e identificação, nas relações entre os níveis de governo na gestão do programa e nas modalidades de financiamento, “[...] eles têm em comum, pelo menos, três elementos: o foco em famílias, pobres ou extremamente pobres, com crianças e adolescentes [...]; o principio das contrapartidas ou condicionalidades e o não pertencimento ao campo dos direitos (FONSECA; VIANA, 2007, p. 1507).

Ainda no que se refere ao ciclo operacional observa-se que a maioria dos casos envolve as seguintes etapas:

a) seleção das áreas geográficas; b) identificação das famílias beneficiárias, c) cadastramento das famílias das comunidades, que poderá ser feito através de encontros ou via governos locais; d) cálculo dos valores da transferência e sistemas de pagamentos; e) organização da oferta de serviços para atender as demandas e co-responsabilidades; f) organização de um sistema de acompanhamento e monitoramento das informações por partes dos governos e agências multilaterais; g) implantação de um sistema de avaliação, normalmente sob responsabilidades de órgãos de estudos e pesquisas contratados especificamente para esta finalidade (MATTEI, 2010, p. 12).

Cabe destacar, também, que alguns programas realizaram mudanças na natureza da intervenção realizada, a partir das quais assumiram diferentes características, como por exemplo:

No caso do Progresa (México) passou-se de um programa de subsídio alimentar para um programa focalizado de transferência de renda [Programa Oportunidades], enquanto em outros casos (Honduras e Nicarágua) buscou-se organizar um sistema mínimo de proteção social através de financiamentos externos. Já no caso do Brasil (Bolsa Família), procurou-se centralizar um conjunto de ações governamentais dispersas em várias áreas da estrutura governamental (MATTEI, 2010, p. 12).

No que se refere aos aspectos comuns, destaca-se dois outros componentes que todos os programas da região latino-americana buscam incorporar: “(a) transparência - os controles sociais com a participação do Estado e de organizações da sociedade [...]; (b) avaliação – para medir os impactos nas condições de vida, as melhorias nos indicadores sociais, para realizar eventuais ajustes e para a prestação de conta do gasto público (FONSECA; VIANA, 2007, p. 1509).

Ainda a despeito das semelhanças constitutivas, pode-se observar a similaridade de propósitos entre os programas em execução, pois são programas que visam combater a pobreza, com foco nos setores mais vulneráveis de cada país.

Sob esse aspecto, para o Banco Mundial, que tem financiado a maior parte desses programas na América Latina e nos demais continentes, o objetivo básico das transferências monetárias é auxiliar economicamente as famílias que vivem abaixo da linha de pobreza e que nem sequer conseguem enviar suas crianças às escolas e participar das atividades básicas de saúde. Acredita-se que com essa transferência de recursos é possível elevar o nível social das famílias e integrá-las ao conjunto da sociedade (MATTEI, 2010).

No entanto, embora os programas possuam semelhanças em termos desses objetivos, os mesmos podem diferir ao elencar as prioridades, uma vez que alguns deles concentram suas atividades no curto prazo, visando responder às demandas imediatas, como no caso do combate à fome, assim como, para aliviar minimamente os impactos negativos das crises econômicas que se abateram sobre os países dos continentes; enquanto há também o retorno esperado das ações em longo prazo, como em relação aos aspectos setoriais, nas áreas de saúde e educação, por exemplo, tendo dentre as metas: reduzir a mortalidade infantil, elevar o nível nutricional de crianças, melhorar o nível educacional da população (MATTEI, 2010).

Nessa perspectiva, a finalidade da criação desses programas pode estar ligada à execução dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio, isto porque buscam realizar alguns de seus aspectos, principalmente no que se refere ao objetivo central desses programas, relacionado ao ODM 1 – erradicar a pobreza extrema e a fome –, já que o repasse financeiro é considerado a forma pela qual se reduzirá pela metade o percentual de pessoas com renda abaixo de um dólar/dia e daquelas em situação de fome. Além disso, a estruturação dos programas está ligada a outras metas vinculadas aos ODM, atreladas à saúde e à educação, por meio das condicionalidades.

Em função desses objetivos, portanto, é que os programas justificam a exigência do cumprimento de contrapartidas por parcela dos beneficiados, as denominadas condicionalidades. Nesse sentido:

[...] o modelo padrão dos programas de transferência de renda que prevalece na América Latina diz respeito às atividades que os beneficiários devem realizar para continuar recebendo regularmente os recursos financeiros. Estas atividades estão relacionadas ao comparecimento das crianças às escolas e ao comparecimento das famílias às ações de saúde e nutrição. O que distingue os países é a escala e/ou dimensão que cada um adota em relação a essas variáveis. Por exemplo, na Colômbia a faixa etária considerada para manter as crianças nas escolas é de 7 a18 anos, enquanto que na Nicarágua é dos 6 aos 13 anos de idade (MATTEI, 2010, p. 12-13).

Sob esse aspecto, uma análise introdutória sobre os programas de transferência de renda na América Latina permite identificar que esses possuem, dentre as suas semelhanças constitutivas, a exigência do cumprimento de contrapartidas por parte dos beneficiados, as denominadas condicionalidades, entendidas como o conjunto de ações que os indivíduos e/ou famílias devem cumprir para que possam permanecer nos programas .

Nesse sentido, as condicionalidades parecem estar relacionadas ao cumprimento dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio, como, por exemplo, a ligada à frequência escolar, em que os programas promovem a execução do ODM 2, que se refere a tornar o ensino fundamental completo universal a toda a população. Ao mesmo tempo, o programa mexicano promove o ODM 3, referente à igualdade de gênero e autonomia da mulher, ao exigir que a titular do beneficio seja a mulher.

Do mesmo modo, as condicionalidades vinculadas à saúde, como o controle periódico de doenças de mulheres e crianças, o cumprimento de calendários de vacinação, assim como o incremento nutricional de bebês e das mulheres durante a amamentação, estão ligadas à execução dos ODM 4 a 6.

Destaca-se, por último, que as condicionalidades presentes nos programas dos países pesquisados dizem respeito, basicamente, à saúde e à educação, constituindo, portanto, direitos sociais que obrigatoriamente devem ser cumpridos pelos Estados nacionais. No entanto, essa não é a realidade latino-americana, pois, o gasto público social em saúde e educação como percentagem do PIB não chega a 5% nos países analisados.

Não há dúvidas de que os gastos em programas sociais nessas áreas estão muito aquém do exigido pela realidade social da população, o que faz com que o analfabetismo continue sendo uma marca da América Latina, ao mesmo tempo em que se mantêm índices vergonhosos de mortalidade infantil por exemplo. Dessa forma, é possível afirmar que, ao manter-se essa situação, mesmo com vigorosas reformas estruturais e um modesto crescimento econômico, a desigualdade social permanece e continua sendo o principal problema social da região.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

Os programas de transferência de renda, caracterizados por repasse monetário focalizado na população mais pobre e na exigência do cumprimento de condicionalidades por parte dos beneficiários, disseminaram-se na América Latina a partir da presente década e parecem estar ligados aos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio, sendo considerados, em alguns desses países, a principal política social em vigor.

Evidencia-se que esses programas além de ineficazes do ponto de vista do enfrentamento da pobreza, sobretudo porque não combatem as raízes da desigualdade na região, ainda acabam por reforçar o estigma da subalternidade, visto que a pobreza permanece tratada à margem das políticas sociais, portanto, relegada ao campo do não direito.

Desse modo, os programas de transferência de renda constituem-se, necessariamente, em um paliativo que, por si, “[...] não ataca as causas da pobreza” (ROCHA, 2003, p.116). Para tanto, sem dúvida, outras ações precisam ser desenvolvidas, evidenciando-se que esses programas não substituem demais ações de enfrentamento à pobreza, nem no curto prazo e muito menos atendem concreta e absolutamente os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio.

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