Revista OIDLES - Vol 2, Nº 5 (diciembre 2008)

CAPITAL SOCIAL Y ACCIÓN COLECTIVA EN LA GESTIÓN DEL AGUA EN EL DISTRITO DE RIEGO 046, SUCHIATE-CACAHOATÁN, CHIAPAS

Por Eugenio E. Santacruz De León (CV) y Germán Santacruz De León

 

 

INTRODUCCIÓN

La gestión y administración integral del agua, que implica la operación y mantenimiento de las obras construidas y gestión y conservación de los recursos naturales (Dourojeanni et al., 2002), está enfrentando serios problemas tanto de índole social como técnica, por lo que es necesario encauzar el capital social y la acción colectiva para encontrar puntos de coincidencia y acuerdo entre los intereses de los distintos tipos de usuarios, tomando en consideración las condiciones ecológicas de la cuenca hidrográfica (Albuquerque, 2000; Dourojeanni y Jouravlev, 2001 y Dourojeanni et al., 2002).

Diversos estudiosos han analizado situaciones globales, regionales y locales respecto a los peligros que entraña la contaminación, degradación y privatización del citado recurso (Elhance, 1999; Shiva, 2002; Rosegrant, 2002a y Rosegrant, 2002b). Se considera que la mayoría de los conflictos por el uso del agua se da en regiones en donde es escasa. Se ha documentado ampliamente que también se han presentado conflictos en zonas de relativa abundancia (Elhance, 1999 y Shiva, 2002). Otros autores documentan y alertan sobre problemas por su uso y aprovechamiento, y a la vez señalan que su relativa escasez ocasionará competencia entre sus diversos usos (Seckler, 1996, Seckler et al, 1998 y Rubiños et al, 2004). Para solucionar esos problemas, en el ámbito de las ciencias sociales se viene proponiendo acciones en torno al capital social para incrementar la acción colectiva y mejorar así la gestión del agua (Meinzen-Dick y Di Gregorio, 2004).

En el caso de México están latentes conflictos intra e intercuencas; un ejemplo es el caso de la presa El Cuchillo, que ha confrontado a gobiernos y usuarios de Nuevo León y Tamaulipas. En el ámbito internacional está el caso del río Bravo, cuya cuenca se comparte con Estados Unidos (Coronado I. y Kourous G., 1999 y Whiteford y Melville, 2002).

El Distrito de Riego 046 (DR 046) está ubicado en dos cuencas: la del río Suchiate y la del río Cosalapa. La primera es una cuenca internacional, compartida entre México y Guatemala; la segunda es una microcuenca nacional, ambas cuencas se ubicadan en la zona caracterizada como de mayor volumen de agua disponible en el país. En el DR 046 se utilizan aguas derivadas del primero. En ambas, a pesar de tener una situación de relativa abundancia agua, se están presentando y se prevé que se incrementarán los conflictos por la competencia en el uso del agua.

En dicho contexto, el presente trabajo tiene como objetivos: a) describir el desenvolvimiento socioproductivo del DR 046; b) analizar los problemas relacionados con la gestión del agua en el DR 046 en el ámbito del desarrollo sustentable, considerando los aportes de las teorías del capital social y de la acción colectiva, y c) describir y analizar brevemente los conflictos derivados por la competencia de uso del agua, en el contexto de la cuenca hidrográfica en la que está inserto el DR. Queda pendiente la realización de los estudios que permitan el diseño de los mecanismos e instrumentos que constituyan los criterios de las líneas de acción pertinentes a la resolución de los mismos.

LOS VASOS COMUNICANTES: EL CAPITAL SOCIAL Y LA ACCIÓN COLECTIVA EN LA GESTIÓN SUSTENTABLE DEL AGUA DE RIEGO

En el análisis se consideró la existencia de vasos comunicantes entre el capital social y la acción colectiva, y que éstos conducen a la gestión sustentable del recurso hídrico y con ello la del capital natural. Se realizó una revisión bibliográfica, misma que permitió tener una visión amplia de los conceptos utilizados, así como su aplicabilidad al análisis de la gestión de los recursos hídricos. Se desarrollaron además entrevistas abiertas con diversos actores involucrados en la gestión y administración del agua, así como un recorrido fisiográfico por el área de dominio del distrito. Se complementó con la revisión de los expedientes relativos al distrito existentes en el Archivo Histórico del Agua y en el Archivo de la Asociación de Usuarios.

El trabajo enfoca el uso del agua en la agricultura desde una perspectiva socioeconómica, retomando los conceptos de sustentabilidad, capital social y acción colectiva. Esto considerando la reciente controversia sobre la caracterización del tipo de bien que es el agua (Perry et al, 1997 y Montesillo, 2002) y que los conceptos de abundancia y escasez son construidos socialmente (Lenkow, 2002).

En el campo denominado economía del agua se confrontan cuando menos dos visiones o paradigmas, dándose un proceso de aproximación entre ambas. Se discute si el agua es un bien público, privado o intermedio (Montesillo, 2002), o si es un factor de producción o un activo. Esta discusión ha dado como resultado la consideración del agua como un activo ecosocial (Aguilera, 1998 y Gleick et al., 2002). La posición que se asuma al respecto incidirá en las propuestas de política pública a aplicar en la gestión de este recurso; las visiones extremas están conduciendo a problemas de gobernabilidad en la gestión del agua (Peña y Solanes, 2002). Para resolver los problemas relacionados con la gestión del recurso, se considera que se debe poner especial énfasis en la participación social (Vargas, 2002 y Villagómez, 2002).

Tradicionalmente, el aprovechamiento del agua se venía asumiendo con una visión de carácter técnico e ingenieril, dado que se consideraba al agua como un recurso inagotable y renovable. Los estudiosos de las áreas sociales aportaron su visión sobre los problemas de índole social y psicológico derivados de la construcción de las grandes presas (Melville y Peña, 1996). En el ámbito económico, como se señaló antes, se le venía considerando como un simple recurso productivo, olvidando valores de tipo ambiental y social. Los procesos de aprovechamiento del agua, así como las dificultades para su abastecimiento, aprovechamiento y saneamiento condujeron a que se comenzara a considerar como un bien económico, sujeto a las reglas y poder del mercado (Gleick et al, 2002).

El capital social

En la Teoría del desarrollo se está transitando hacia una visión más integral, considerándose como determinantes del mismo a capitales distintos del económico (Kliskberg, 2000). Este es el caso del capital social, concepto que en un principio podría considerarse como una especie de contracultura y que a partir de la década de los noventa se popularizo entre investigadores de distintas disciplinas sociales, consultores, funcionarios gubernamentales y de organismos internacionales, esta popularidad se refleja en el crecimiento exponencial de las publicaciones sobre la temática (Vargas, 2002).

Bordieu (1986) define al concepto como: “el agregado de los actuales o potenciales recursos que están relacionados con la posesión de una red perdurable de relaciones más o menos institucionalizadas de conocimiento y reconocimiento mutuo –en otras palabras, con la pertenencia a un grupo- que le brinda a cada uno de los miembros el respaldo del capital socialmente adquirido, una credencial que les permite acreditarse, en los diversos sentidos de la palabra.” Otro autor, considerado fundacional en el campo de aplicación del concepto aquí analizado, es Coleman (2000), quien lo define por las funciones que cumple, y aunado a esto lo caracteriza como un bien público, considerando que los beneficios que genera por él no son captados solamente por los actores involucrados en una determinada relación social (en una posible acción colectiva decimos nosotros) sino también por otros. Debido a los escritos de Putnam (1993) principia un boom en la utilización del concepto (North, 1994; Dasgupta y Seregeldin, 2000; Durston 2002; Flores y Rello, 2002; Fukuyama, 2000 y Kliksberg, 2000).

En el caso del DR 046 que se analiza más adelante, un considerable número de usuarios tiene una actitud abúlica, asume una posición apática respecto a los problemas administrativos y de gestión del distrito, pero existe un sector muy activo, el cual a partir de sus relaciones, resuelve problemas, lo que beneficia el usuario indolente; por ello, se considera que la "inversión" en capital social es subóptima.

La acción colectiva y la gestión del agua

La idea fundacional del concepto de acción colectiva se debe a Olson (1992), quien considera que los objetivos económicos dan identidad a un grupo de personas, constituyendo un interés común que impele a los individuos a actuar en su favor, es decir, el favorecer sus metas comunes los conduce a la acción colectiva para lograr algún “objetivo egoísta común”. En la propuesta de de Olson encuentra una referencia constante a los intereses comunes de grupos de personas, él considera que la existencia de una organización se justifica si ésta viene a favorecer su logro. Este autor, hace una diferenciación de los grupos por su tamaño, llamándoles genéricamente pequeños o grandes, sin especificar el número que definiría a uno y a otro.

Meinzen-Dick (2004) señala que en las dos últimas décadas se ha producido un considerable interés sobre la temática de la acción colectiva, y cita entre otros autores a Axelrod, Ostrom, Gardner, Walter, Runge y Sandler, entre los cuales destaca Ostrom (2001 y Ostrom y Ahn, 2003) quien, al contrario de la visión de Olson postula que los bienes públicos sí pueden ser gestionados de manera colectiva, y recurre a las nociones de reciprocidad, confianza y colaboración; todas relacionadas o emparentadas de una u otra manera al concepto de capital social.

Ostrom señala que los esfuerzos analíticos más recientes, que pretenden modificar la idea germinal de la teoría olsoniana, están orientados al análisis de variables internas del grupo (v.gr. el número total de personas que toman las decisiones, el número de participantes mínimo necesario para llegar a un beneficio colectivo). Además indica que el acrecentamiento del capital institucional deriva de la acción colectiva y sostiene que el capital social es una plataforma sobre la cual se pueden construir acuerdos institucionales mayores y complejos (Ostrom, 2001). Ostrom llega a esta conclusión a partir del análisis de varios casos de organizaciones que manejan recursos de uso común, principalmente casos relativos al manejo del agua para riego agrícola.

Los vasos comunicantes

Indudablemente se está presentando una confluencia, a través de diversos “vasos comunicantes”, entre las distintas posiciones analíticas respecto al capital social y la acción colectiva; la “consanguinidad” existente en sus referentes empíricos permite tal situación. En tal sentido, se considera que en la gestión del agua de riego un manejo colectivo adecuado, constante y robusto dependerá del grado de organización comunitaria y de los distintos capitales sociales existentes. Las organizaciones gestoras del agua, en muy pocas ocasiones incorporan a todos los probables interesados o afectados en el manejo del agua, ellas se circunscriben a espacios territoriales limitados; los esfuerzos de organizar acción colectiva constreñida a límites geográficos tienden a fracasar. Se debe considerar que los integrantes de una organización tienen “distintas” concepciones de un bien, como lo es el agua, es decir, los sistemas y recursos hidrográficos tienen muchos usos y usuarios (Knox et al., 2001).

Jonson III (1997) considera que la transferencia de los DR de México es una historia de éxito, y la señala como el modelo a seguir. La realidad imperante en la mayoría de los DR contrasta con la visión apologética de la privatización per se, es relativamente muy poco lo que se ha logrado en el cumplimiento de uno de los principales objetivos discursivos del sistema de transferencia mexicano: “asegurar la sostenibilidad de los distritos de riego”. El caso del DR 046 es elocuente en cuanto a la no sostenibilidad de la transferencia.

La estructura socioproductiva del DR 046

El DR 046 se localiza en el municipio de Suchiate, Chiapas (Figura 1). Su existencia legal se basa en el Acuerdo Presidencial del 18 de noviembre de 1954, en el cual establece el DR y se declara de utilidad pública la construcción de las obras que lo forman, así como la adquisición de los terrenos necesarios para alojarlas y operarlas.

El padrón oficial indica que el distrito tiene un total de 826 usuarios, de los cuales 539, es decir, el 65 %, son ejidatarios, 206 ( 25%), son propietarios privados, y el resto, 81 (9.8%) son colonos. Sin embargo, datos proporcionados por la Asociación de usuarios indican que para 2003 se tenían648 usuarios, quienes regaban, en promedio per capita, 12.6 ha (Cuadro 1). La superficie total empadronada es de 8,162.4 ha, de las cuales se registran como regables 7,109.6.

En el Cuadro 1 se muestra la superficie comprendida en el DR, de acuerdo con su régimen de tenencia. Como se puede apreciar, la mayor superficie regable es la que está en posesión de los colonos, que representa el 46.2 % del total de la superficie regable. Respecto al patrón de cultivo, las cifras más recientes indican que en el DR se siembra una superficie de 6,326 ha, de las cuales 5,860 se cultivan con especies perennes y el resto con especies anuales. El plátano ocupa 3,605 ha, “otros pastos”, 1,491, y mango 369 ha (SEMARNAT-CNA, 2001).

El DR 046 cuenta con la siguiente infraestructura y equipo: un bordo de derivación, un canal principal con 20.17 km de longitud de, 15 canales laterales que suman 60.35 km y 8 canales sublaterales con una longitud total de 60.35 km; cuenta con una red de drenaje constituida por dos drenes colectores con longitud total de 28 km y 19 drenes ramales con longitud total de 82.3 km, además tiene una estación de bombeo con tres bombas eléctricas y maquinaria y equipo que consistente en 2 dragas de arrastres, un tractor bulldozer, una motoconformadora, una retroexcavadora, un tractor agrícola equipado con desvaradora y un camión de volteo. También tiene también represas, caídas, tomas granja y desfogues en un número diverso (Archivo de la Asociación de Usuarios).

La participación de los usuarios en la gestión del agua en el distrito de riego

El 12 de enero de 1991 se acordó la creación de la Asociación de Usuarios del DR 046 y el protocolo de su acta ocurrió el 8 de marzo del mismo año. El 7 de agosto de 1992 se llevó a efecto la reunión de aceptación y asunción de compromisos de la mesa directiva y el 3 de junio de 1993 se otorgó el Título de Concesión de agua y para uso de obras de infraestructura hidráulica (Archivo de la Asociación de Usuarios).

A partir de ello, la operación y mantenimiento de la infraestructura hidroagrícola quedó en manos de los usuarios. El programa de transferencia impulsado por la CNA suponía una mayor eficacia y oportunidad en el riego, menores costos de los trabajos de distribución y conservación de la infraestructura; suponía también que el nivel organizativo de los usuarios era el adecuado. Esta situación hipotética contrasta con la realidad, pues la diversidad de regímenes de tenencia de la tierra ha ocasionado problemas de coordinación, desacuerdos en la administración y gestión de los asuntos relacionados con el distrito, presentándose un marcado ausentismo en las reuniones convocadas por la mesa directiva. Dada su situación económica vulnerable, quienes más buscan el apoyo de la Asociación son los ejidatarios. Se presenta un claro divisionismo, que se acentúa con la diversidad de tipos de tenencia de la tierra. Los vínculos de reciprocidad sólo se dan entre ejidatarios vecinos, sobre todo si entre éstos hay parentesco consanguíneo o político (compadrazgo o por matrimonio entre hijos); ellos han tenido que organizarse, ya que las exigencias de calidad de sus productos los obligó a adoptar un paquete tecnológico que consiste fundamentalmente en el uso de agroquímicos, sustitución del riego rodado por el riego por aspersión, estricto control de calidad y empaque, el cual sería imposible de adoptar individualmente, debido al tamaño de sus predios. Esta acción colectiva ha tenido efectos positivos sobre el uso del agua, debido a que el tipo de sistema de riego implementado es más eficiente.

La desvinculación imperante dificulta la acción colectiva orientada a la operación y mantenimiento de la infraestructura y equipo del distrito; la directiva tienen problemas económicos, ya que el número de usuarios que cotizan a la asociación ha ido disminuyendo, debido en parte a que algunos productores cambiaron de cultivo, que, según la opinión de ellos, no requiere riego, por lo cual se niegan a cumplir con el pago de sus cuotas. Existe un grupo de productores, mayoritariamente ejidales, que agobiados por sus deudas se han declarado insolventes y han dejando de pagarlas e incluso han dejado de producir. Por otro lado, los productores con mayores extensiones tienen poco interés por la administración del Distrito, sólo se circunscriben al pago de sus cuotas y a la atención de cuestiones mínimas relativas al mantenimiento de los canales.

Cifras confidenciales de la asociación muestran que hay un número importante de deudores, que se mostró prácticamente desde el inicio del proceso de transferencia. Exceptuando los pequeños propietarios, los ejidatarios y los colonos tienen un considerable retraso en el pago de sus cuotas por derecho y servicio de riego, así como en sus aportaciones a la reparación de maquinaria y equipo y aquellas orientadas a la modernización del mismo, poniendo en tela de juicio la sostenibilidad financiera del distrito.

Hasta aquí se han enumerado las dificultades que tienen los usuarios del DR 046 para expresar acciones colectivas orientadas a la gestión integral del recurso, pero esta situación se esta agravando, ya que en otras áreas de la cuenca han comenzando a expresarse, con distinto grado de evolución conflictos por el uso del agua; dichos conflictos complican la situación “interna” del distrito y a la vez se acrecientan por la nula e insuficiente acción colectiva de los usuarios del distrito como tales o expresándose como usuarios de otro tipo.

Entre estos conflictos figuran principalmente: a) la creciente demanda de agua para consumo doméstico de poblaciones ubicadas en ambas vertientes de la cuenca que están utilizando agua de distintos tributarios del río; b) la utilización del agua para riego agrícola en un área de la porción guatemalteca de la cuenca, derivada de la reciente apertura de tierras a la producción de plátano ,y c) la demanda del diseño de un esquema de pagos de servicios ambientales de habitantes indígenas guatemaltecos y mestizos mexicanos que viven en la zona de cabecera de la cuenca.

De alguna manera todo esto se ha expresado en una creciente disminución del caudal posible de derivar hacia el sistema de canales del distrito, llegándose a dar el hecho de que, por primera vez en el 2003, se tuviera que racionar el agua para riego agrícola. La participación de los usuarios y dirigentes del distrito en la resolución de esta situación es escasa, además de que tienen poca o nula relación con los organismos gubernamentales y ONG encargadas u orientadas a la administración y gestión del agua en sus ámbitos particulares, por ejemplo: los sistemas municipales de agua potable y alcantarillado, el Consejo de Cuenca y la Unión Mundial para la Naturaleza (UICN). Es importante destacar el caso de la Comisión Internacional de Límites y Aguas México-Guatemala (CILA), organismo que ha circunscrito su acción a vigilar o cuidar que no se modifique el cauce acordado conjuntamente, pero no ha realizado acciones orientadas a diseñar un convenio especifico en el que se determinen las políticas bilaterales tendientes a realizar una gestión integral de la cuenca, que incluya un programa y defina las calidades y cantidades de agua susceptibles de ser aprovechadas para los distintos usos y por los diferentes tipos de usuarios.

Entre los usuarios del distrito existe un amplio desconocimiento de las acciones emprendidas por los pobladores de la cabecera de la cuenca, apoyados por la UICN, a pesar de que las autoridades del municipio de Suchiate suscribieron los acuerdos del proyecto de “Manejo integrado de las cuencas asociadas al volcán Tacaná” (UICN, 2003).

La acción colectiva existente está presente en usuarios del agua externos al distrito, como son los habitantes indígenas guatemaltecos y mestizos mexicanos que viven en la zona cabecera de la cuenca del río Suchiate, mismos que apoyados por la UICN están impulsando el proyecto antes mencionado. Dicha acción colectiva enfrenta la actitud omisa de las autoridades, quienes permiten que pequeños propietarios cultiven café a pleno sol en terrenos cuyas pendientes, grados de pedregosidad y susceptibilidad a los procesos erosivos son altos.

Todo esto ha impedido la sostenibilidad de la cuenca, agrava la endeble gobernabilidad ambiental y por suspuesto la del distrito en análisis.

CONCLUSIONES

- Existe un bajo grado de capital social colectivo, mismo que se expresa en una escasa acción colectiva orientada a una gestión sustentable del agua y otros recursos naturales del DR 046 lo que está particularmente asociado al tipo de tenencia de la tierra de los distintos usuarios.

- Existen, con diverso grado de evolución, conflictos por el manejo del agua dentro y fuera del área de dominio del distrito de riego y las autoridades involucradas no están realizando las acciones pertinentes para resolver dicha problemática, lo cual se refleja en una escasa coordinación interinstitucional.

- En los diversos niveles de gobierno y en las organizaciones implicados en la gestión integral del agua, no se están involucrando todos aquellos que deberían estar interesados en el manejo de la cuenca hidrográfica.

- Las ONG actuantes en el marco de la cuenca no tienen el espacio y los niveles de interlocución suficientes para impactar en el manejo sustentable de los recursos de la cuenca.

- Los distintos niveles de gobierno no consideran prioritario el manejo integral de los recursos de la cuenca, ya que asumen una actitud indolente y omiten aplicar las normas legalmente estatuidas para la gestión sustentable de la cuenca, especialmente de la zona de la cabecera, que fue declarada Reserva Natural.

- Se requiere del diseño de un instrumento de asignación del agua para los distintos usos y tipos de usuarios, así como de un modelo multicriterio para coadyuvar a la resolución de conflictos; tanto el instrumento como el modelo deben contemplar, entre otros aspectos, el análisis de las fuentes de agua disponibles, considerando calidades, y la conservación de las mismas así como la proyección de la demanda y el comportamiento de sus diversos usos.

- Todos estos problemas ponen en duda la viabilidad y sostenimiento de la transferencia del distrito, pues dicho esquema, lejos de resolver problemas está ocasionando más, mismos que se incuban y agravan por la actitud omisa e indolente de los distintos niveles de gobierno.

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