Revista OIDLES - Vol 2, Nº 5 (diciembre 2008)

ASPECTOS LEGALES DE LA GESTIÓN INTEGRAL DE RESIDUOS SÓLIDOS URBANOS EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES

Por Oscar M. Taborda

 

 

II.- Recepción Constitucional

Así las cosas, los constituyentes, al incorporar el Art. 41 se manifestaron respecto de las competencias que, en materia ambiental, le corresponde a cada jurisdicción.

En el tercer párrafo del artículo citado y según las palabras de los constituyentes, “...Corresponde a la Nación dictar las normas que contengan los presupuestos mínimos de protección, y a las provincias, las necesarias para complementarlas, sin que aquéllas alteren las jurisdicciones locales...”

Es decir, la Nación debe dictar la normativa que establezca las bases mínimas o umbrales de protección. Estas bases tienen vigencia en todo el territorio de la República sin que sea necesario un acto expreso de las autoridades locales e independientemente de la normativa provincial. Las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, pueden dictar sus normas complementarias. Es destacable que la Constitución Nacional menciona el verbo complementar ya que técnicamente no se trata de una actividad reglamentaria sino que está dirigida a complementar la protección brindada por la legislación nacional.

En el artículo 4to de la ley 25.675 de Política Ambiental Nacional, llamada también Ley General del Ambiente, en el que se destacan los principios de la Política Ambiental se establece el Principio de congruencia.

Para aclarar este principio la ley determina que la legislación provincial y la municipal referida a lo ambiental deberán ser adecuadas a los principios y normas fijadas en las leyes de presupuestos mínimos; en caso de contradicción, la ley de presupuestos mínimos prevalecerá sobre toda otra norma que se le oponga.

III.- Leyes de Presupuestos Mínimos

Un breve repaso por las leyes de presupuestos mínimos dictadas hasta la fecha, muestra las áreas de preocupación en las que los legisladores han considerado oportuno brindar un umbral de protección uniforme para todo el país.

Las leyes dictadas por el Congreso de la Nación en virtud de lo normado en el Artículo 41 de la Constitución Nacional, hasta el presente son:

 25.612 Ley de Gestión Integral de Residuos Industriales y de Actividades de Servicios

 25.670 Ley de Presupuestos Mínimos para la Gestión y Eliminación de los PCBs.

 25.675 Ley de Política Ambiental Nacional – Ley General del Ambiente

 25.680 Ley de Régimen de Gestión Ambiental del Agua

 25.831 Ley de Información Pública Ambiental

 25.916 Ley de Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos

 26.331 Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los Bosques Nativos

Puede verse que, de acuerdo a la actividad legislativa ejercida por nuestros Senadores y Diputados Nacionales, la gestión de los residuos, tanto industriales como domiciliarios, forma parte de la agenda de modo que mereció el dictado de leyes específicas.

El marco estructural descripto, permite entender el complejo entramado de normas que regulan la materia ambiental sobre todo tomando en consideración que existen competencias concurrentes y específicas entre las autoridades de las diferentes jurisdicciones.

IV.- La ley 25.916 de Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos

Entre los problemas urbanos fundamentales, a la par del transito y la contaminación sonora y ambiental, se encuentra la recolección y disposición de los residuos generados en las ciudades.

Los grandes volúmenes de residuos que diariamente son generados en los domicilios de los hogares urbanos, ha deparado la necesidad de contar con sistemas que garanticen una adecuada gestión de los mismos.

En función de lo antedicho, se dictó a fines del año 2004 la sexta de las leyes de Presupuestos Mínimos desde la reforma constitucional de 1994.

La Ley 25.916 de Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos establece las pautas sobre las que debe estructurarse una gestión integral de los residuos domiciliarios.

Entre los objetivos que los legisladores trazaron para la Ley 25.916, se pueden mencionar los de lograr un adecuado y racional manejo de los residuos domiciliarios mediante su gestión integral, a fin de proteger el ambiente y la calidad de vida de la población. Otro de los objetivos es el de promover la valorización de los residuos domiciliarios, a través de la implementación de métodos y procesos adecuados.

Hay dos objetivos que pueden ser cuantificables y ellos son los de minimizar los impactos negativos que los residuos domiciliarios puedan producir sobre el ambiente y lograr la minimización de los residuos con destino a disposición final.

Para lograr sus objetivos, la ley prevé una serie de etapas que, juntas, conforman la Gestión Integral de los Residuos Domiciliarios. Esas etapas son definidas por la ley para dar un marco de mayor claridad conceptual a las autoridades que deben, en consonancia con el Art. 41 de la Constitución Nacional, complementar la ley de presupuestos mínimos que es objeto de este escrito.

IV.a. Aclaraciones Conceptuales de la Ley

Como base de análisis para entender los alcances que le ley le da a cada etapa, debe tenerse en cuenta que al definir los términos la ley indica que se denomina Gestión Integral de Residuos Domiciliarios al conjunto de actividades interdependientes y complementarias entre sí, que conforman un proceso de acciones para el manejo de residuos domiciliarios, con el objeto de proteger el ambiente y la calidad de vida de la población.

De acuerdo a este cuerpo normativo la gestión integral de residuos domiciliarios comprende las etapas de generación, disposición inicial, recolección, transferencia, transporte, tratamiento y disposición final.

Cada una de las etapas de la Gestión es definida en la Ley. A grandes rasgos se indica como califica a cada una de ellas.

Respecto de la Generación la Ley 25.916 indica que es la actividad que comprende la producción de residuos domiciliarios.

La Disposición Inicial, en tanto, es efectuada por el generador cuando se depositan o abandonan los residuos y debe realizarse en la forma que determinen las distintas jurisdicciones. En este punto se ve claramente que el espíritu de la ley no es el de reglamentar lo que le corresponde a las autoridades locales sino respetar, en principio, las facultades de complementar y reglamentar que a éstas corresponde.

Otra de las etapas mencionadas en la Ley es la Recolección, definiéndola como el conjunto de acciones que comprende el acopio y carga de los residuos en los vehículos recolectores.

La etapa de Transferencia comprende las actividades de almacenamiento transitorio y/o acondicionamiento de residuos para su transporte.

Por su parte el Transporte comprende los viajes de traslado de los residuos entre los diferentes sitios comprendidos en la gestión integral.

Una de las etapas más importantes es la de Tratamiento, que comprende el conjunto de operaciones tendientes al acondicionamiento y valorización de los residuos.

Por último, la Disposición Final comprende al conjunto de operaciones destinadas a lograr el depósito permanente de los residuos domiciliarios, así como de las fracciones de rechazo inevitables resultantes de los métodos de tratamiento adoptados. Asimismo, se indica que quedan comprendidas en esta etapa las actividades propias de la clausura y postclausura de los centros de disposición final.

Para algunas de las etapas aludidas la Ley realiza aclaraciones adicionales.

Así, por ejemplo, indica que la disposición inicial podrá ser:

1. General: sin clasificación y separación de residuos.

2. Selectiva: con clasificación y separación de residuos a cargo del generador.

La disposición inicial selectiva requiere, para una gestión inteligente, de una recolección que tenga características particulares.

Atendiendo esta situación, la Ley aclara que la recolección podrá ser:

1. General: sin discriminar los distintos tipos de residuo.

2. Diferenciada: discriminando por tipo de residuo en función de su tratamiento y valoración posterior.

IV.b. Disposiciones específicas para cada etapa

En el capítulo 3 se establecen pautas para las etapas de Generación y Disposición inicial.

En el Art. 9º se denomina generador a toda persona física o jurídica que produzca residuos domiciliarios, definidos por la misma ley como aquellos elementos, objetos o sustancias que como consecuencia de los procesos de consumo y desarrollo de actividades humanas, son desechados y/o abandonados.

El generador tiene la obligación de realizar el acopio inicial y la disposición inicial de los residuos de acuerdo a las normas complementarias que cada jurisdicción establezca.

La disposición inicial de residuos domiciliarios, por tratarse de una ley que fija las pautas generales para una Gestión Integral, deberá efectuarse mediante métodos apropiados que prevengan y minimicen los posibles impactos negativos sobre el ambiente y la calidad de vida de la población.

En el Capítulo IV se establecen disposiciones respecto de las etapas de Recolección y Transporte.

Impone a las autoridades locales, en el ámbito de su competencia, el deber de garantizar que los residuos domiciliarios sean recolectados y transportados a los sitios habilitados mediante métodos que prevengan y minimicen los impactos negativos sobre el ambiente y la calidad de vida de la población. Les corresponde a dichas autoridades determinar la metodología y frecuencia de recolección, previendo que esa etapa deberá adecuarse a la cantidad de residuos generados y a las características ambientales y geográficas de su jurisdicción.

Respecto del Transporte, establece que deberá efectuarse en vehículos habilitados, y debidamente acondicionados de manera de garantizar una adecuada contención de los residuos y evitar su dispersión en el ambiente.

El Capítulo V trata las etapas de Tratamiento, Transferencia y Disposición final.

Define a las plantas de tratamiento como aquellas instalaciones que son habilitadas para tal fin por la autoridad competente, y en las cuales los residuos domiciliarios son acondicionados y/o valorizados. Aquellos residuos que no puedan ser acondicionados y/o valorizados, deberán tener como destino un centro de disposición final habilitado por la autoridad competente.

Se Denomina estación de transferencia, a los fines de la ley, a aquellas instalaciones que son habilitadas para tal fin por la autoridad competente, y en las cuales los residuos domiciliarios son almacenados transitoriamente y/o acondicionados para su transporte.

Los Centros de disposición final, son aquellos lugares especialmente acondicionados y habilitados por la autoridad competente para la disposición permanente de los residuos. En el ámbito del Área Metropolitana de Buenos Aires, son los Rellenos Sanitarios, sobre los que se volverá en otra parte de este escrito.

Si bien la ley establece que las autoridades locales competentes establecerán los requisitos necesarios para la habilitación de los centros de disposición final, en función de las características de los residuos domiciliarios a disponer, de las tecnologías a utilizar, y de las características ambientales locales, fija posición respecto de la necesidad de una Evaluación de Impacto Ambiental, que contemple la ejecución de un Plan de Monitoreo de las principales variables ambientales durante las fases de operación, clausura y postclausura.

Las autoridades locales deben tener en cuenta, para la instalación de un Centro de Disposición Final, algunas características, entre ellas las siguientes:

 los centros de disposición final deberán ubicarse en sitios suficientemente alejados de áreas urbanas, de manera tal de no afectar la calidad de vida de la población;

 su emplazamiento deberá determinarse considerando la planificación territorial, el uso del suelo y la expansión urbana durante un lapso que incluya el período de postclausura;

 no podrán establecerse dentro de áreas protegidas o sitios que contengan elementos significativos del patrimonio natural y cultural;

 deberán ubicarse en sitios que no sean inundables.

V. Provincia de Buenos Aires. Ley 13.592

En tanto, el 20 de diciembre de 2006 se publicó en el Boletín Oficial de la Provincia de Buenos Aires la ley 13.592 de Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos.

Con ella, la Provincia de Buenos Aires, dicta la normativa complementaria de la Ley de Presupuestos Mínimos 25.916.

Establece como su Objetivo primordial fijar los procedimientos de gestión de los residuos sólidos urbanos, de acuerdo con las normas establecidas en la Ley Nacional Nº 25.916 de “presupuestos mínimos de protección ambiental para la gestión integral de residuos domiciliarios”.

V.a. Aclaraciones Conceptuales de la Ley

Define a los Residuos Sólidos Urbanos como aquellos elementos, objetos o sustancias generados y desechados producto de actividades realizadas en los núcleos urbanos y rurales, comprendiendo aquellos cuyo origen sea doméstico, comercial, institucional, asistencial e industrial no especial asimilable a los residuos domiciliarios.

Quedan excluidos del régimen de la Ley 13.592 aquellos residuos que se encuentran regulados por las Leyes N°: 11.347 (residuos patogénicos, excepto los residuos tipo “A”) , 11.720 (residuos especiales), y los residuos radioactivos.

La definición de Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos que establece la Ley 13.592 es más completa respecto de lo precisado en la Ley 25.916. Según esta Ley Provincial, Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos es el conjunto de operaciones que tienen por objeto dar a los residuos producidos en una zona, el destino y tratamiento adecuado, de una manera ambientalmente sustentable, técnica y económicamente factible y socialmente aceptable. Son, precisamente, estos requisitos los que garantizan la viabilidad de una gestión. La factibilidad técnica y económica, la aceptabilidad social y la sostenibilidad ambiental, deben estar presentes para que emprendimientos de este tipo lleguen a buen fin. Pueden recordarse casos en los que la falta de uno de ellos hizo que fracasara el proyecto.

En los últimos tiempos, la falta de una adecuada comunicación y planes de educación ambiental, provocaron que los vecinos de un municipio de la Provincia de Buenos Aires reaccionaran negativamente ante la posibilidad de establecer un relleno sanitario dentro de los límites de su partido. El proyecto en cuestión pudo haber respetado todos los parámetros para constituir un emprendimiento ambientalmente apto. También se pudieron prever las mejores condiciones técnicas y económicas para llevarlo adelante; pero careció de la aceptación de la sociedad por lo que, como quedó dicho, el proyecto perdió viabilidad.

La Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos comprende, según la Ley 13.592, las siguientes etapas: generación, disposición inicial, recolección, transporte, almacenamiento, planta de transferencia, tratamiento y/o procesamiento y disposición final.

V.b. Cuestiones Normativas relativas a la CEAMSE

Con el propósito de constituir un sistema de gestión de residuos para el área geográfica comprendida por la Ciudad de Buenos Aires y el conglomerado de partidos que la rodean, en el año 1977 se creó la Coordinación Ecológica Metropolitana Sociedad del Estado (CEAMSE).

Para tal realización se firmaron los convenios suscriptos entre la Provincia de Buenos Aires y la Ciudad de Buenos Aires del 7/1/1977 y 6/5/1977. Dichos acuerdos interjurisdiccionales fueron ratificados respectivamente por los Decretos Leyes 8782, 8981 y 9111/78 de la Provincia de Buenos Aires y mediante la Ordenanza Nº 33.691 de la entonces Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires.

Desde el punto de vista técnico, el sistema de gestión de residuos adoptado consistió en lo que se conoce como “relleno sanitario”. Si bien no es objeto del presente trabajo ahondar sobre las características técnicas de construcción y funcionamiento de un Relleno Sanitario, baste decir que, básicamente, los residuos son depositados en grandes cavas, adecuadamente aisladas del suelo, y luego tapados. Esta operación genera la descomposición anaeróbica de los residuos. Este tipo de descomposición permite, en una segunda etapa, colectar los gases y acreditar, realizando los trámites pertinentes, bonos de carbono . Cabe también comentar que esta técnica es aplicada en la mayoría de los países europeos (España, Italia, Francia, etc.) y en los de América.

Actualmente, el área de influencia de la CEAMSE está integrada por la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, y los municipios de Vicente López, San Isidro, San Fernando, Tigre, General San Martín, Tres de Febrero, Lomas de Zamora, Quilmes, Avellaneda, Lanus, Florencio Varela, Berazategui, Berisso, Ensenada, Morón, Merlo, Moreno, La Matanza, Esteban Echeverría, Almirante Brown, La Plata, General Perón, Ezeiza, San Miguel, José C. Paz, Malvinas Argentinas, Hurlingham, Ituzaingó, Pilar, General Rodríguez y Luján. También se reciben los residuos de Magdalena, Escobar y el municipio de Brandsen.

Jurisprudencia reciente se manifiesta respecto de los rellenos sanitarios diciendo que “...La disposición de los residuos sólidos urbanos (RSU) o residuos domiciliarios, en la terminología de la Ley Nº 25.916, ha sido una preocupación constante y creciente en todas las sociedades, sobre todo a lo largo del siglo XX, en el que se han experimentado diversas técnicas, entre las cuales, la del Relleno Sanitario, racionalmente implementada, aparece como la más apropiada, otorgando ciertas garantías de impermeabilización para evitar la contaminación de los suelos...Uno de los aspectos centrales y más controvertidos en la disposición de los RSU, es el emplazamiento de los rellenos sanitarios, por cuanto éstos deberían situarse a una distancia considerable de los centros poblados para evitar que los efectos negativos de este tipo de establecimientos (malos olores, transmisión de enfermedades a través de insectos o animales, tránsito intensivo de camiones, ruidos, contaminación visual, etc.), incidan sobre dichas localidades. Y si bien se ha admitido la posibilidad de emplazar un relleno sanitario en sectores aledaños a zonas urbanizadas, para que ello sea posible, se debe mantener un nivel operativo de alta calidad y tener muy en cuenta la aceptación pública para la ubicación del Relleno... ”

Puede verse como la jurisprudencia vuelve sobre el tema de la aceptabilidad social para que el desarrollo de un emprendimiento de estas características sea considerado adecuado. Es en ese contexto en el que establecer planes de Educación Ambiental se torna imprescindible ya que los ciudadanos deben contar con herramientas sólidas al momento de decidir que es lo que quieren hacer con los residuos que se generan, ya que los Basurales a Cielo Abierto son un problema sanitario para cualquier comunidad.

V.c. El Protocolo de Kyoto y los rellenos sanitarios

Una fuente de financiamiento externo para proyectos de rellenos sanitarios se la puede encontrar en los Mecanismos de Desarrollo Limpio o MDL, establecidos por el Art. 12 del Protocolo de Kyoto.

Haciendo un poco de historia puede decirse que la gran mayoría de la comunidad científica, convencida de que la acumulación de gases de efecto invernadero en la atmósfera está alterando la variación natural de la temperatura del planeta, motivó que en 1992, los países, por unanimidad, aprobaran la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático.

Como complemento de esta Convención nace el Protocolo de Kyoto, que fija metas de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI). De acuerdo a este cuerpo normativo Internacional, entre 2008 y 2012, los países desarrollados deberán reducir las emisiones totales de Gases de efecto invernadero. Los países en vías de desarrollo, sin embargo, no tienen obligaciones de reducción de emisiones. Aún así, el Protocolo de Kyoto prevé para estos un rol fundamental para realizar contribuciones al ahorro de emisiones de GEIs.

En el Art. 12 del Protocolo de Kyoto establece las bases sobre las que se instrumenta el régimen de los Mecanismos de Desarrollo Limpio (MDL). Mediante este instrumento los países desarrollados pueden cumplir sus metas de reducción realizando inversiones en países en vías de desarrollo, o comprando los bonos que, los proyectos autofinanciados por emprendimientos de esos países, generen.

A modo de explicación inicial se dirá que los proyectos que reduzcan o capturen emisiones de GEI, podrán generar Certificados de Reducción de Emisiones (o bonos de carbono), los que se podrán vender a los países en desarrollo, para que puedan acreditar el cumplimiento de sus obligaciones.

Específicamente en el terreno de los Residuos Sólidos Urbanos, la existencia de metodologías aceptadas por la Junta Ejecutiva MDL, facilita la puesta en marcha de proyectos de acreditación de Certificados de Reducción de Emisiones por parte de los gerenciadores de rellenos sanitarios para la disposición final de los RSU.

VI.- Conclusión

Según se ha visto, la Constitución de la Nación ha tomado de manera explícita la protección del Ambiente y estableció características específicas para la legislación temática.

Asimismo, por tratarse de un país Federal, las Provincias se encuentran legitimadas para crear su marco jurídico de protección.

Como ya se ha dicho, la legislación Provincial y, en su caso, municipal debe guardar congruencia con la legislación de base nacional ya que los Presupuestos Mínimos de protección rigen para todos los habitantes del país por lo que se genera el siguiente juego normativo:

A – Si no existe ley de Presupuestos Mínimos temática rige solamente la ley provincial

B – Si existe solamente ley de presupuestos mínimos temática pero no legislación local respecto del tema, rige la Ley de Presupuestos Mínimos

C – Si existen ambas y la Ley de Presupuestos Mínimos es más protectiva que la local, rige la Ley de Presupuestos Mínimos

D – Si existen ambas y la Ley de Presupuestos Mínimos es menos protectiva que la local, rige la Ley Local

En cuanto al tema específico de los Residuos Domiciliarios, la Ley 25916 brinda un marco conceptual y fija algunas precisiones respecto de la política de residuos que serán profundizadas en la normativa local.

En la Provincia de Buenos Aires, la ley 13592 establece el rumbo de la política ambiental en lo referido a Residuos Sólidos Urbanos (denominación que toma la ley en lugar de Domiciliarios). Lo más destacado es que otorga a la minimización del volumen de residuos un rol fundamental ya que prescribe que los municipios deben reducir un porcentaje, que aumenta con el paso del tiempo, de los residuos que envían a su Disposición Final.

De este modo se ha hecho una primer aproximación al abordaje de la temática de los Residuos Domiciliarios en la Provincia de Buenos Aires, desde el punto de vista legal. Queda mucho por decir pero se entiende que, si bien el tema no se agota aquí, se han tocado los puntos fundamentales de la temática.


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