Revista OIDLES - Vol 1, Nº 2 (diciembre 2007)

LA AYUDA AL DESARROLLO EN EL ÁMBITO DESCENTRALIZADO: EL RETRATO DE UNA POLÍTICA PÚBLICA EMERGENTE

Por Susana Ruiz Seisdedos§

 


El concepto de cooperación descentralizada

El concepto mismo de cooperación descentralizada es ambiguo. La Unión Europea utiliza un concepto más amplio, que hace referencia a un enfoque de cooperación más horizontal y participativo, protagonizado por cualquier tipo de agente distinto del estatal e incluiría, por tanto, a cualesquiera organizaciones y actores no estatales vinculados a las sociedades civiles del Norte y del Sur. Para otros, y es el término que más se emplea en España, la cooperación descentralizada sería aquella que surge de entes públicos no gubernamentales, aunque en ese caso se suele emplear el adjetivo “oficial”, para no crear dudas al respecto. De todos modos y aunque la cuestión no esté hoy en día claramente determinada, para nosotros la Cooperación Descentralizada o Cooperación Oficial Descentralizada (COD) será la financiada o gestionada desde los entes públicos territoriales autonómicos o locales.

Sin embargo, la definición que se utiliza en nuestro país sería totalmente insuficiente si solamente nos parásemos a analizar el tipo de agente que la financia ya que este tipo de cooperación pretende ser algo más que eso, “... dicho concepto no se refiere a quién gestiona qué, sino al cómo, es decir a la manera en que éste se concibe y, por tanto, se lleva a la práctica sobre el terreno... es de vital importancia... el hecho de que ésta se fundamenta en el desarrollo humano y sostenible de los pueblos, siendo la participación de la sociedad civil imprescindible en el propio proceso de desarrollo” (1). Por lo tanto la cooperación descentralizada debe ser entendida como la posibilidad de crear puentes y relaciones entre culturas, grupos y comunidades. La COD tiene un fuerte carácter local o territorial y en ella prima la participación de todos los agentes que están implicados en este proceso, pero este planteamiento no es sustitutorio del tradicional (la cooperación promovida por los gobiernos) sino complementario. Se caracteriza por la procedencia de los fondos, por su voluntad de participar en proyectos de desarrollo humano en los que la participación popular sea un elemento central, así como por su vocación de promover el desarrollo local y dar un impulso a las organizaciones para la colaboración ciudadana y la democracia participativa. La COD se entiende como una tarea común entre los pueblos del Norte y del Sur y exige que tanto cooperantes como beneficiarios se introduzcan en la misma.

Hoy, por lo tanto, se establece como una nueva modalidad de hacer cooperación, con sus características propias, tal y como señalamos más adelante, sus innegables ventajas y sus límites y deficiencias que son hoy todavía notables. El Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE en su último examen sobre la cooperación española (1998) establece respecto a este tipo de cooperación que “se ha incrementado de manera significativa la “ayuda descentralizada”, de las comunidades autónomas y municipios españoles y canalizada principalmente a través de ONGD, lo cual constituye una parte especialmente innovadora del esfuerzo de ayuda español. Esta dimensión del esfuerzo de ayuda español podría servir de fuente de inspiración para otros donantes” (2).

En algunos casos la cooperación de algunos entes descentralizados tiene tan larga historia como la cooperación gubernamental. La cooperación vasca y catalana se inicia durante los primeros años de la década de los ochenta y en 1986 se crea el primer fondo que reúne y coordina la ayuda al desarrollo que prestan los municipios, el Fons Catalá. Pero no será hasta mediados de la década de los noventa cuando la cooperación descentralizada alcance unas cuotas realmente destacables en lo referente a la cantidad y la calidad de los recursos aportados. En la actualidad la cooperación descentralizada representa alrededor del 15% del total de la AOD del Estado español y tales recursos tienen una serie de características que son detalladas en las siguientes líneas.

Los caracteres de una nueva política: la cooperación descentralizada

A pesar de que la cooperación implementada desde entes descentralizados es una actividad joven y de que no podemos hablar de un modelo español de cooperación descentralizada, si podemos apreciar algunos caracteres homogeneizadores. A continuación vamos a establecer, brevemente, sus principales virtualidades y deficiencias.

Cinco son las principales características de la cooperación al desarrollo que se lleva a cabo desde los entes territoriales:

La mayor parte de los fondos destinados a cooperación son gestionados de forma indirecta a través de ONGDs.

En la actualidad todas la Comunidades Autónomas, Diputaciones y Ayuntamientos grandes tienen un mecanismo más o menos complejo, más o menos elaborado de subvención a ONGDs, destinando a tal partida el grueso de la partida presupuestaria de cooperación. Esta elección tiene sus ventajas e inconvenientes, las primeras es que se rentabilizan las capacidades técnicas y de gestión de las ONGDs, lo que suple las carencias que en ese aspecto tiene la administración donante, tienen una estructura estable y adecuada para gestionar proyectos, mayor flexibilidad operativa... aunque la excesiva dependencia de las organizaciones no gubernamentales suele dispersar en demasía los esfuerzos, puede crear en los países destinatarios una estructura para-municipal de servicios públicos, con el consiguiente debilitamiento de las ya de por si endebles estructuras municipales, etc. La tónica dominante en la Cooperación Descentralizada es la delegación de la gestión de la cooperación en manos de las ONGDs. Alrededor del 85% de los fondos de la COD se tramitan indirectamente a través de las subvenciones que las administraciones donantes reparten entre las ONGDs. La ventaja de esta modalidad de cooperación es que se cuenta con la experiencia de este tipo de organizaciones y, además, con su estructura y medios lo que permite abaratar costes en la gestión. Igualmente se evita que puedan tachar la política de los entes donantes como una forma de penetración cultural y económica. De todos modos, las subvenciones a estos organismos no debe implicar, en ningún caso, que las ONGD se transformen en “brazos ejecutores” de una política ajena puesto que una de las grandes virtudes de la cooperación que canalizan las entidades descentralizadas es, precisamente, su independencia, que les otorga una capacidad de acción diferente a la de las instituciones gubernamentales. Una de las críticas más importantes que se puede hacer es que debemos partir del dato de que las entidades subestatales que prestan ayudas computables como AOD (gestionadas indirectamente a través de convocatorias públicas de subvenciones a ONGD’s) generalmente destinan ese dinero a proyectos consistentes en servicios sociales básicos para las colectividades locales del Sur (preferentemente a los sectores de educación y salud). Esta tendencia ha llevado a entregar a algunas ONGD’s la realización de programas sociales clásicamente municipales, lo que ha acarreado el debilitamiento de las ya frágiles estructuras de los Entes Locales (sobre todo en el caso latinoamericano), un déficit democrático y una cierta privatización indirecta de las políticas municipales. Otro de los inconvenientes es que, a pesar de que las propias ONGDs cuentan con una nueva fuente de financiación en la cooperación descentralizada, no se muestran especialmente receptivos hacia la misma y ello por la diversidad de los criterios, requisitos y plazos de cada una de las convocatorias que realizan los entes subestatales (3). Entre los retos más importantes con los que se enfrenta esta cooperación se encuentra la dispersión de sus acciones que conlleva un leve impacto en su lugar de recepción, y la gran dispersión de fondos (atomización) entre las numerosas ONG’s que se presentan a la convocatoria pública de subvenciones. Es una cooperación muy dispersa, con multitud de agentes que destinan recursos muy limitados, por lo cual el impacto que se logra es limitado, y en la que se hace evidente que son necesarios una serie de mecanismos de coordinación para lograr una eficacia mayor de la ayuda. Esta característica de la cooperación descentralizada nos lleva a afirmar que las Administraciones Públicas descentralizadas se convierten en meros órganos financiadores de la cooperación (tendencia que se intenta revertir).

La cooperación directa

La cooperación directa es la que lleva a cabo por si misma la administración donante, ejecutando y gestionando ella misma el proyecto de cooperación. La cooperación directa tiende a ser una modalidad poco o nada desarrollada por las Comunidades Autónomas, con excepción de Andalucía que destina alrededor del 45% de su partida presupuestaria a la cooperación que denominan “institucional”. Las corporaciones locales tampoco suelen prestar atención a esta modalidad de cooperación, salvo que lo hagan a través de la figura del hermanamiento entre ciudades. Y es que las entidades subestatales españolas poseen indudables ventajas comparativas que pueden canalizarse en las más diversas formas, pero, sobre todo, lo pueden realizar a través de la cooperación directa con los municipios y regiones del Sur, que contribuye no solo a eliminar intermediarios superfluos, sino que refuerza el papel de los mismos en su territorio. Desde las entidades descentralizadas españolas se podría optar de manera más decidida por la cooperación directa como base para un verdadero desarrollo municipal/regional, ya que implica la creación de redes de mejora, el progreso de la organización y la modernización del funcionamiento de los gobiernos más cercanos al ciudadano, el intercambio de experiencias administrativas y políticas para una mejora en la gestión de los servicios y acciones de salud, educación, servicios sociales, planificación urbana, agua residuos sólidos, contribuyendo así mismo a la formación del personal. El ente local y autonómico se convierte entonces en el mejor valedor de las municipalidades del Sur, siendo el intercambio de experiencias una práctica positiva tanto para unos como para otros, en este aspecto debemos destacar los programas de fortalecimiento institucional y formación de técnicos municipales, sobre técnicas de gestión de diferentes servicios públicos que prestan habitualmente los Municipios (residuos, alumbrado, mercado de abastos,…). De esta manera, se contribuye al desarrollo de Gobiernos Locales fuertes, mediante el asesoramiento, la transferencia y adecuación tecnológica y la capacitación a los propios Municipios, y los actores locales que lo apoyan.

La sensibilización y la educación para el desarrollo

Este tipo de cooperación al partir de las instancias políticas más cercanas al ciudadano puede lograr una mayor implicación de la ciudadanía en las acciones de cooperación. Las entidades locales y autonómicas parecen estar en mejor posición para motivar la participación de la sociedad en tareas solidarias, propiciar un mayor conocimiento de sus acciones y respaldar campañas de sensibilización e información. De acuerdo con esta perspectiva, son numerosos los gobiernos locales y regionales que establecen convocatorias específicas para financiar actividades de educación para el desarrollo y sensibilización.

Más libertad

Al ser entes no estatales tienen un mayor ámbito de libertad en sus actuaciones, al margen de intereses políticos. Buen ejemplo de ello es el alto nivel de cooperación que existe con el pueblo saharaui, mayor cuanto menor es la administración donante, así el estado español no dedica apenas fondos, para evitar roces con Marruecos, la Junta de Andalucía lo tiene entre sus prioridades y algunos pueblos tienen hermanamientos.

La especialización de la ayuda

La especialización de la ayuda es muy destacada. Desde la perspectiva de su orientación geográfica, el rasgo más sobresaliente es la destacada concentración regional entorno a América Latina. Los niveles de concentración, aunque comprensible dada la limitada experiencia de las administraciones donantes, que motiva su inclinación hacia escenarios más conocidos, debería ser sometida a un proceso de cambio para permitir incluir entre los receptores a los países más pobres. Tanto la distribución geográfica como la sectorial han permanecido constantes en el tiempo, lo que permite definir el perfil tipo del proyecto financiado por la COD como una intervención destinada a crear pequeñas infraestructuras sociales o de servicios en un país de América Latina.

Los retos y desafíos de la cooperación descentraliza

Señalar los retos de la Cooperación Descentralizada supone remarcar las debilidades de la misma. Pese a ser un modelo relativamente joven podemos afirmar que en ella se observan ya cierta rutina en su forma de actuar que nos permite establecer los desafíos con los que se enfrenta en el futuro.

- Es necesario una mayor coordinación entre las administraciones autonómicas y locales. La dispersión existente es fruto de la gran cantidad de agentes implicados y la autonomía que posee cada uno de ellos en las políticas que lleva a cabo. Sin embargo en los últimos años los intentos de superar esta dispersión están siendo muy numerosos, por una parte, se han creado instancias que permitan la concentración de las ayudas y la coordinación de las políticas de cooperación como son los Fondos de Cooperación y Solidaridad. Además, en los últimos tiempos son frecuentes que las Comunidades Autonomas participen en las Comisiones Mixtas (en las que se debaten y estructura la cooperación bilateral con otros estados), en las Estrategias Sectoriales (en las que se planifica la política a desarrollar en algun sector específico), etc. Al margen, por supuesto, de la participación de todos los entes descentralizados en la Comisión Interterritorial de Cooperación.

- La escasa profesionalidad de los responsables políticos. Apenas existe personal con experiencia y formación en desarrollo y cooperación. La limitada experiencia y la falta de recursos es una constante en los entes subestatales, aunque en gran medida todo ello depende del interés de los responsables políticos. Es destacable la ausencia de unidades gestoras, técnicamente dotadas, sobre todo en los municipios más pequeños.

- Marco legal precario. Es generalizada la falta de un marco normativo suficiente o de unas garantías presupuestarias continuadas. La primera, que se da sobre todo en los entes locales, puesto que en la actualidad la mayoría de Comunidades Autónomas poseen normativa en la materia y algunas de ellas legislación. La segunda, ocasiona la variabilidad en los compromisos presupuestarios impidiendo una adecuada planificación de las acciones, dificultando la formación de los responsables o el establecimiento de relaciones de medio y largos plazo.

Todo lo señalado nos indica que son importantes y relevantes las deficiencias de la Cooperación Descentralizada pero ello no debe desalentarnos sino llevarnos, con más fuerza, a resolver las dificultades que encontramos en este modelo. Toda nueva experiencia tiene fallos y, por tanto, lo que debemos hacer es aprender de los errores y modificar poco a poco esas limitaciones. De todos modos optar, como hacen algunos autores (4), por la desaparición de este tipo de cooperación no es la solución ya que muchas de las críticas que se han destacado se pueden extender a la cooperación española a nivel estatal.

A modo de conclusión

En nuestros días hay dos fenómenos contrapuestos entre sí pero que crecientes, como son la globalización y la “localización”. A pesar de vivir en un mundo más interdependiente entre sí podemos observar una tendencia progresiva por parte de entidades políticas subestatales a ser reconocidas y poseer mayores niveles competenciales. En este contexto las comunidades autónomas y los municipios han apostado por una participación cada vez más decidida en el plano internacional, en el caso que nos ocupa, a través de la cooperación al desarrollo. España no es una excepción, aunque en nuestro caso el nivel de conflictividad sea todavía importante, en gran medida por las dudas de un modelo de estado territorial todavía indefinido, tal y como ya hemos destacado anteriormente.

Pero siendo honestos, no creo que nadie ponga hoy en día en duda la importancia del nivel subnacional de gobierno en la política de cooperación al desarrollo, puesto que la no consideración del mismo haría descender los porcentajes de ayuda en nuestro país a cifras escandalosamente bajas e irrisorias.

Junto a la necesidad de apostar por una cooperación hecha en y desde los entes descentralizados, sin tapujos ni limitaciones jurídicas sobre su legalidad, debemos destacar que al ser una política más cercana al pueblo, al ciudadano, se tiende a constituir de abajo a arriba. Sobre esa filosofía, los grupos de presión (movimientos sociales, ONGs, sindicatos, partidos políticos de izquierda, iglesia, etc.) actúan, sobre el nivel mas bajo, el más cercano al ciudadano, para conseguir los mayores logros.

La existencia de una pluralidad de instituciones con competencias en la materia puede y de hecho ocasiona conflictos entre los tres niveles de gobierno existente, Estado central, Comunidades Autonomas y Entidades Locales. Pero ese conflicto no es irreductible, sino que se hace necesaria la cooperación y la responsabilidad compartida, el juego de las relaciones intergubernamentales. Dichas relaciones hacen alusión a un concepto nuevo que viene a incidir sobre la necesidad del consenso y la colaboración entre distintas instancias de gobierno. Sin embargo, para ello es necesario un cambio de actitud en los actores implicados, gobierno central y gobiernos periféricos, para aceptar la interdependencia y los poderes compartidos. Estamos en un proceso de aprendizaje continuo para flexibilizar el sistema actual de configuración de políticas públicas multinivel.

Pero si algo no podemos poner en duda es que la cooperación descentralizada es un vehículo idóneo para el ejercicio de la cooperación solidaria, puesto que ésta puede moverse con más libertad que la de sus respectivos gobiernos. Además está en condiciones de operar atendiendo a la pequeña escala de su propio tejido económico, proponiendo alternativas y soluciones con un nivel de concreción muy elevado. La situación privilegiada que las Corporaciones Locales y Autonómicas ocupan para afrontar la cooperación solidaria se debe, en primer lugar, a la naturaleza de sus funciones, al dinamismo de lo local como lugar de encuentro de iniciativas y participación ciudadana y a la mayor libertad, pues allí donde los Gobiernos no pueden llegar, sí pueden los entes subestatales, ya que no están condicionados ni por la carga política ni por las obligaciones diplomáticas de los Gobiernos. Debe, por tanto, y partiendo de dicha “ventaja comparativa” hacer uso de la misma e implicarse en llevarla a cabo de manera seria y rigurosa. El que nuevos órganos y entidades se inmiscuyan en la cooperación al desarrollo debe ser visto, por tanto, de manera positiva, puesto que solamente con la unión de todas y todos podremos hacer realidad que “otro mundo sea posible”.

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§ Profesora Colaboradora-Doctora del Área de Ciencia Política y de la Administración, Universidad de Jaén. Miembro del Grupo de Investigación: Área de Ciencia Política y de la Administración, SEJ-113 (Plan Andaluz de Investigación).


1. AA. VV. “2ª Jornada estatal de cooperación descentralizada. Alcorcón, 15 y 16 de junio de 2000”. Colección: Cooperación Municipal al Desarrollo nº 4. Edita: Confederación de Fondos de Cooperación y Solidaridad.

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3. Hasta tal punto llega la descoordinación en las convocatorias que la CONGDE ha realizado un proyecto, en colaboración con el Instituto Universitario de Cooperación y Desarrollo de la Universidad Complutense, sobre de “Homogeneización de criterios para la Cooperación Descentralizada”. A través de este proyecto y del estudio que se encuadra dentro de él, la CONGDE ha pretendido sentar unas bases comunes para la convocatoria de subvenciones de cualquier Ente Local o Autonómico, de manera que se clarifiquen las reglas del juego.

4. J.L. Vieites se pregunta si se debe continuar la presión para que aumenten los presupuestos, teniendo en cuenta la baja calidad de la cooperación descentralizada.


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