Revista OIDLES - Vol 1, Nº 1 (septiembre 2007)

Las ONG's como espacio de representación societal.
Actores no gubernamentales en el escenario internacional

Por Mariano M. Pérez§

 

Introducción

La multiplicidad e interconexión de temas que se incorporan en la Agenda Mundial entrado el Siglo XXI, hacen necesario el análisis del papel que cumplen cada uno de los actores involucrados en ella.

Las Organizaciones No Gubernamentales ya sea por su disposición geográfica, por los intereses que representan, por los modos de relacionarse o por su campo de acción, son consideradas hoy un actor prominente y representativo en el actual escenario internacional. Hoy se las incluye en las reuniones o asambleas que antes eran exclusivas para los representantes de estado; son consultadas sus opiniones y experiencias en Organismos Internacionales; puede decirse que son un actor más en la conformación de la agenda mundial.

Para entender el rol que tienen en la arena internacional, primero será necesario incluirlas en ella.

 

Koffi Annan asevera en el portal de Naciones Unidas “La paz y la prosperidad no pueden lograrse sin asociaciones que integren a los gobiernos, las asociaciones internacionales, la comunidad empresarial y la sociedad civil. En el mundo de hoy dependemos unos de otros.”

 

Sistema Internacional Contemporáneo

Mientras que la Globalización mantiene su rápida evolución en los diferentes aspectos del contexto internacional, se hace cada vez más visible la importancia creciente del proceso de transnacionalización y el avance de la interdependencia en el sistema internacional. La concepción “globalista” de las relaciones internacionales hace justicia a la creciente complejidad que demuestran estas relaciones, consecuencia directa del surgimiento de nuevos temas, escenarios y actores en la política y en la economía mundial.

Los rasgos más destacados dentro de este proceso de cambio son: la devaluación relativa del poder militar, la creciente importancia de los actores no estatales y de las relaciones transnacionales, el peso cada vez mayor de las cuestiones económicas en la agenda global, particularmente en las relaciones entre los países capitalistas desarrollados, la dilusión de las fronteras entre alta y baja política y la “intrusión” de lo doméstico en las relaciones internacionales entre otros.

Ya no se discute la participación de actores no estatales en las relaciones internacionales.

La visión clásica del sistema internacional, era de un espacio integrado exclusivamente por estados soberanos interactuando en función de sus intereses nacionales; prestando una limitada consideración a los intereses reales de esta gama más compleja y diversificada de sectores/actores que en la actualidad participan en la dinámica internacional. Tradicionalmente se entendió que las relaciones internacionales estaban configuradas por las relaciones mantenidas entre estados soberanos a través de sus fronteras nacionales.

La nueva percepción tiene su origen en la transformación sufrida por la estructura del sistema internacional, vinculada con los sucesos que tuvieron, y tienen,  lugar por dentro de las sociedades nacionales.

Hoy las relaciones internacionales pueden ser entendidas como toda forma de interacción que se establezca entre las distintas sociedades nacionales, a través de los diversos grupos que forman parte de ellas – gubernamentales o no gubernamentales – actuando en función de sus intereses específicos.

Nicholas Bayne y Stephen Woolcock, autores de la Diplomacia Económica , esgrimen una visión que incopora las cuestiones económicas – de la baja política – como parte de las relaciones internacionales. En su estudio analizan la interacción que se produce entre los factores económicos y políticos, y,  entre la política nacional y exterior. Demostrando que en la diplomacia económica, las instituciones internacionales juegan un papel más importante que en el pasado; al igual que los actores no estatales en la conformación de la agenda de estado. En un mundo en donde la sociedad civil, a través de las ONG´s, se ha vuelto más y más activa, que tiene el beneficio de considerables recursos; muchos de los aspectos técnicos de la antigua diplomacia se vuelven hoy más transparentes y comprensibles para la sociedad civil global. En conclusión, demostrando que los actores no estatales influyen al estado y a su agenda en el marco de la diplomacia económica.

En este nuevo contexto podemos incluir algunas consideraciones de las relaciones internacionales actuales, apoyando la visión de Luciano Tomassini , 1)son protagonizadas por un creciente número de centros de poder, es decir que hay una tendencia hacia la multipolaridad; 2)cuya actuación externa tiende a satisfacer a una gama de objetivos mucho más amplia que en el pasado, no sólo ya a través del estado, sino también de la sociedad civil organizada, es decir se observa un creciente número de objetivos que no sólo responden a los intereses del Estado; 3)se desenvuelven en torno a una agenda más compleja y menos jerarquizada, hoy se agregan otros temas al de la Seguridad Nacional por ej. Desarrollo Económico, Protección del Medio Ambiente, Defensa de los Derechos Humanos;  4)son manejados por nuevos y múltiples agentes, distintos del estado, que 5)ponen en juego recursos de poder no tradicionales en una variedad de arenas mucho más numerosas, cambiantes y entrelazadas que antes, es decir que el poder también se mide como la capacidad específica de algunos agentes/actores de influir directamente sobre otros y no sólo en términos de acumulación militar.

Algunos de los cambios observables en la Agenda Global permiten hacer una reflexión sobre tres aspectos de dicha agenda: a) los temas que la componen, hubo un incremento en la cantidad y tipo de temas que participan de la agenda global; b) la formación de la agenda, hoy se torna fundamental considerar e identificar  los intereses y objetivos estratégicos de los distintos actores que influyen en este proceso; y c) los niveles de consenso–disenso vis à vis los temas de la agenda, se debe comprender que los consensos y disensos existentes frente a la agenda global respecto de las prioridades temáticas y los modos de hacer frente a los distintos problemas – cada vez con mayor frecuencia – no responden de manera lineal y mecánica a categorías tales como Norte-Sur o Este-Oeste. Cada vez se hace más difícil diferenciar en ambos casos (prioridades y modos) a los distintos bandos, dado que los clivajes no siempre (ni necesariamente) obedecen a divisiones simplistas, como por ejemplo ricos y pobres o cosas de parecido tenor. Analizando una por una las Metas para el Desarrollo del Milenio adoptadas por Naciones Unidas en el año 2001, observaremos los cambios antes enumerados.

Como previera Tomassini se transita de un mundo dominado por consideraciones de seguridad estratégica, hacia otro caracterizado por la búsqueda de la distensión y por una atmósfera más favorable a la prosecución de otros intereses en las relaciones entre las distintas naciones. Que pueden ser: a)económicos tales como mejor distribución de la renta nacional, desarrollo económico, integración regional; b)tecnológicos, como el acceso a las nuevas tecnologías; c)societales que van desde la defensa de los derechos humanos y el medio ambiente hasta la igualdad de acceso a la educación y a la salud, la defensa de los derechos del niño y la posibilidad de generar un desarrollo sustentable; y d)culturales que se remiten a la defensa de las etnias minoritarias, los refugiados, perseguidos o desterrados , las diferencias de género. Estos son sólo algunos de los muchos intereses esbozados por la sociedad civil.

Dicho proceso es, en definitiva, estimulado por la emergencia de problemas mundiales que se ven reflejados en la Agenda Global, de cuya solución depende el bienestar de un número cada vez más amplio de sectores al interior de las sociedades nacionales.  

Diversos actores presentan sus planteos, intereses específicos, enhebran sus estrategias y empiezan a tener una influencia creciente y un poder objetivo que pesa en la política mundial y en las Relaciones Internacionales. Varias son las ONG´s que han visto transformar su objetivo de creación en el interés nacional que la opinión pública se encarga de expresar.

Hoy ya no se habla de un interés nacional, sino de la Agenda Internacional de un Estado en particular. En ella se encuentran muchos de los temas antes mencionados, es decir que son los temas que no sólo las ONG´s impulsan, sino que los gobiernos los plantean como objetivos a cumplir en sus mandatos.

En conclusión la cooperación entre los actores internacionales implica la negociación de acuerdos, y como ya lo explicara el paradigma de la Interdependencia Compleja, el establecimiento de regímenes internacionales en torno a los cuales convergen las expectativas de esos actores en una determinada área de las relaciones internacionales. Estas expectativas se manifiestan en la Agenda.

La adopción y uso del enfoque transnacional nos permite identificar una amplia gama de actores no estatales, así como analizar la proyección hacia el sistema internacional de una variedad creciente de asuntos cada vez más interrelacionados debido al estrechamiento de las comunicaciones entre los estados y las sociedades. El impacto de las relaciones interdependientes contemporáneas se incrementa debido a la velocidad y globalidad que alcanzan muchas de esas interacciones.

Las nuevas formas de ejercicio de influencia y poder no están en vías de volver obsoletas a las instituciones estatales, pero éstas actúan bajo condiciones internas y externas profundamente distintas, y sobre todo más complejas e interconectadas que en el pasado.

 

El tablero de la política internacional

La característica que distingue la política internacional de la política dómestica o interna es la anarquía.

Por un lado, en el estudio de la política internacional se presupone la ausencia de un gobierno, en ella la ley y las instituciones están gobernadas y cirscuncritas por la lucha por el poder. Por otro en el estudio de la política interna se presupone la existencia de un gobierno, aquí la lucha por el poder está gobernada y circunscrita por el marco de la ley y de las instituciones.

Entonces cuando se habla de anarquía se hace referencia a la existencia de una vasta multiplicidad de centros de poder – actores – cada uno interesado en afirmar su independencia frente a los demás. Sin embargo, la hipótesis de anarquía como condición subyacente de la política internacional no da cuenta de la nueva realidad antes descripta; se plantea sobre la base de un modelo del sistema internacional que privilegia la autonomía de los actores estatales y que por tanto presta poca o ninguna atención a la influencia de los actores subnacionales y transnacionales.

De ello resulta una cierta tendencia de carácter reduccionista estimando que el poder estatal es de tal manera comprensivo que todas las formas de poder en último término se combinan e integran en una sola potencialidad que se despliega y manifiesta finalmente a través de la capacidad de movilización de fuerza militar en diversas situaciones de conflicto internacional.

Por una parte las cuestiones de carácter económico y social que irrumpieron en la agenda internacional a consecuencia directa del incremento generalizado de las funciones socio-económicas del estado; y por otra el desarrollo de relaciones de todo orden – económico, político, ideológico – que proyectan las distintas sociedades civiles al escenario internacional cada vez más sin intermediación o con escasa intervención de las instituciones estatales respectivas permiten sostener lo anterior.

Esa nueva realidad política, hace que los actores – todos – interactúen aceptando ciertas normas, procedimientos y reglas según el tema en cuestión, que regulan sus comportamientos dando forma a lo que se conoce como régimen internacional.

Un régimen internacional es un conjunto de principios, reglas y procedimientos aceptados y puestos en práctica por un grupo de actores para compatibilizar sus intereses y regular su participación en determinada área. Consiste en un conjunto de expectativas, normas, procedimientos y canales institucionales.

Este es diseñado por los actores internacionales para regularizar recíprocamente sus acciones. Tiene distintas características según sea la materia a que se refiere, según sean los actores participantes y su importancia relativa y según el grado de institucionalización, aceptación y estabilidad de que goce cada uno.

Estos regímenes representan la alternativa al estado de anarquía Internacional propuesto por la escuela clásica.

Lo que lleva a preguntarse, ¿Quién puede ser considerado actor internacional?

Para que una entidad pueda considerarse como un actor internacional, debe cumplir algunos requisitos mínimos. Primero debe tener cierta capacidad de interacción con otros actores, esto es, la capacidad de modificar en alguna medida – aunque sea pequeña – el funcionamiento del sistema internacional, por ejemplo, planteando demandas a otros actores. Segundo, los demás actores deben prestar alguna atención a la entidad, esto es, tomarla en consideración en uno o más aspectos de la política exterior o de sus actuaciones internacionales. Tercero, la entidad debe poseer cierto grado de autonomía en sus decisiones, o sea, debe ser más que un mero apéndice o instrumento de otros actores. 

Entonces actor internacional puede ser toda autoridad, todo organismo, todo grupo e, incluso, en el caso límite, toda persona capaz de desempeñar una función en la escena internacional. En donde desempeñar una función significa, la capacidad del actor para ejercer influencia en el sistema internacional con la finalidad de obtener unos objetivos que le son propios y un cierto grado de autonomía o libertad a la hora de tomar decisiones.

El conjunto de interacciones de los actores políticos internacionales – todos – que tienen lugar bajo determinadas formas de control, es definido como sistema político internacional. Por lo que tiene en primer lugar miembros, los actores internacionales, es decir, las entidades como los estados y otros agentes dotados de capacidad y voluntad de mantener relaciones con otros actores y de formular demandas en el marco del sistema. Segundo, el sistema comprende interacciones, formas de comportamiento recíproco conflictivo o cooperativo de los actores. Por último y no por ello menos importante, existen instancias de control, o sea,  principios de  regulación del comportamiento internacional.

En conclusión la condición de anarquía latente del modelo tradicional, que sigue siendo útil para el estudio de las relaciones político-diplomáticas y estratégicas, no constituye un modelo apropiado para el análisis de las transformaciones contemporáneas del sistema político internacional y su agenda.

Estas transformaciones se caracterizan – cada vez más – por la estrecha conexión entre la problemática interna de los estados y las tendencias y fuerzas prevalecientes en el sistema internacional; bajo estas condiciones tiende a borrarse, o por lo menos a hacerse difusa, la tradicional dicotomía entre política interna e internacional. Segundo, son relaciones altamente interdependientes y crecientemente transnacionalizadas en las que la lógica del uso de la fuerza pierde relevancia. Lo que posibilita el surgimiento de diversos tipos de regímenes internacionales.

 

Organizaciones No gubernamentales, actor emergente del Sistema internacional

A fines de los años 70 las Naciones Unidas acuñaron el término “Organizaciones No Gubernamentales” (ONG´s) para hacer referencia a aquellas instituciones de la Sociedad Civil que emprendían acciones para el desarrollo. Reconociendo así la capacidad de la gente, y no solo de sus gobiernos, para asumir sus propios destinos.

Según un informe del año 2002 de Naciones Unidas, el número de organizaciones no gubernamentales aumentó 40 veces en el curso del siglo XX hasta llegar a más de 37.000 en el año 2000. Hoy su red mundial abarca organizaciones de todo tipo y prácticamente todos los sectores de la vida pública, desde la prestación de crédito a la microempresa y el envío de suministros de socorro de emergencia, hasta el activismo en pro de los derechos humanos y el medio ambiente.

A ello se agrega el creciente número de autores que se dedican a investigar la dinámica de este universo de organizaciones. Un dato que sostiene el peso cada vez mayor de este tipo de organizaciones surge del estudio realizado por la Universidad Johns Hopkins, en su libro La sociedad Civil Global en donde se encuentra la siguiente conclusión: “... si el sector no lucrativo de estos países formase una economía nacional independiente, sería la octava economía del mundo, delante de Brasil, Rusia, Canadá y España.”

Ahora bien,  es necesario acercar alguna definición de lo que se puede entender por ONG, más allá de esta visión negativa de Organización que no pertenece al aparato gubernamental. Es decir, definirla pero no a partir de lo que no es, ya que le da un aspecto negativo a la definición. Por ello hoy muchos hablan de las Organizaciones de la Sociedad Civil, que permite una mejor y más positiva caracterización de este tipo de organizaciones.

Es bueno aclarar que si bien las Naciones Unidas comenzaron a utilizar este término, se le debe la categoría de ONG´s, a diferentes organizaciones que así se llamaron en Sudamérica, para diferenciarse de toda organización estatal o gubernamental.

Al hablar de ONG´s se suele hacer referencia a organizaciones que nacen de iniciativas privadas, con objetivos simples, y con posibilidades de desarrollar una actividad de carácter solidaria, si se quiere, que puede abarcar los más diferentes aspectos de una agenda de Estado: desde la lucha contra el HIV o la desnutrición, hasta la condonación de la deuda de países pobres.

Las Organizaciones de este tipo poseen una organización interna fuerte, en muchos casos institucionalizada y profesionalizada, que debate en varios casos a la par de los gobernantes, posibilidades o vías de actuación a llevar adelante, planes de desarrollo, de defensa del medio ambiente, de construcción de democracia, entre otras.

Dice la Unión Europea que no son creadas para obtener beneficios personales, aunque puedan tener asalariados, se distinguen de las agrupaciones informales por un determinado grado de existencia formal o institucional y son independientes especialmente de gobiernos y autoridades públicas en general. Por otro lado el Consejo Económico y Social de la ONU dice que es cualquier organización internacional que no sea establecida por acuerdos gubernamentales.

Estas son algunas de las muchas semidefiniciones que se pueden encontrar en el mundo actual para referirse a las ONG´s, incluso se encuentran diferentes tipos de ONG´s, pero eso no es lo que nos atañe en este documento.

Al resaltar  el carácter internacional en el pensamiento de la ECOSOC, sólo quisimos acercar  la posibilidad de actuación y de sujeto internacional que se le da en esta definición.

En definitiva las ONG´s son toda organización de la sociedad civil que nace por una iniciativa privada, con objetivos propios – semejantes o no a los del gobierno en ciertas áreas – reconocida como un actor representativo de la Sociedad  desde los años ochenta tanto por el estado en donde nace, como por otros Estados y por Organismos Multilaterales. Con la capacidad de generar sus propios vínculos, independientes de las relaciones estatales; y en sus acciones capaz de crear o generar presiones tanto en el plano local estatal, como en el plano regional e internacional cualquiera sea su objetivo de creación.(Pérez, Mariano, 38:2004)

Vale aclarar que no se le puede asignar a todas las ONG´s la capacidad de actuación internacional, ya que algunas por su objetivo de creación no buscan entrar en el juego internacional por ejemplo, pero en realidad lo que más importa es que no todas tienen las posibilidades reales de cumplimentar con los elementos antes mencionados para ser actor internacional.

En los últimos años el alcance y la influencia de estas organizaciones creció masivamente a medida que se desvanecía la confianza en la capacidad del Estado y del mercado de administrar por sí solos los serios desafíos actuales ligados al bienestar social, al desarrollo, al medio ambiente y a la participación.

Observando detenidamente los últimos lustros del siglo XX, se descubre que  las ONG´s son reconocidas no sólo ya desde la Sociedad Civil, sino también por el Estado, y los Organismos Multilaterales.

Los estados nacionales presionados por la sociedad civil organizada, se comprometen con un conjunto de objetivos cada vez más amplios, respondiendo a la presión ejercida, que junto con la seguridad nacional, incluye el desarrollo económico, el aumento del ingreso, el mantenimiento del empleo, el acceso a un abanico cada vez más grande de bienes y servicios, la protección del medio ambiente, la identidad cultural y la preservación de la calidad de vida de esas sociedades. Esas aspiraciones pasan  a gravitar decisivamente en las relaciones externas de los estados.

Así, a medida que la sociedad civil  se expande y se articula en  múltiples grupos de interés, esos grupos aspiran a tomar en sus manos una proporción cada vez mayor de los asuntos que interesan a la comunidad. La transferencia de responsabilidades desde el estado hacia la sociedad civil organizada y la consiguiente proliferación de agrupaciones no gubernamentales, en un mundo en que el ejercicio de esas responsabilidades depende cada vez más del comportamiento de actores externos, obliga a esos grupos a actuar en el plano internacional para lograr la satisfacción de sus intereses.

Las agencias financieras internacionales, las agencias de cooperación internacional, y los gobiernos ven en estas asociaciones privadas de bien público un nuevo actor de relevancia, al que no sólo hay que escuchar, sino también incluir directamente en la formulación o ejecución de políticas. Reflejo de ello son las más de quinientas ONG´s, identificadas en más de cuarenta países , que cooperan o están dispuestas a hacerlo con Argentina. Y por otro lado, si observamos los ejes temáticos de países como España, Italia, Japón, Canadá, Alemania y la Unión Europea quienes más invierten en Cooperación en la Argentina; encontramos temas que van desde la protección del medio ambiente hasta la desnutrición y el desarrollo social, objetivos por los que nacen las ONG´s. Y junto con ello, se observa la búsqueda de contrapartes no gubernamentales en la Argentina para llevar adelante proyectos conjuntos con esos países. 

En conclusión, inmerso en el proceso de organización internacional, el fenómeno de la solidaridad privada internacional otorgó a las organizaciones no gubernamentales la condición de actor no estatal – recordemos, autonomía e influencia en el sistema internacional –  y no hay duda de que se trata de uno de los fenómenos más característicos de la sociedad internacional de comienzos del siglo XXI.

Son el actor más innovador y dinámico en el escenario del desarrollo mundial.

 

Conclusiones

Al utilizar términos como Interés Nacional o Agenda Internacional, hoy se debe incluir a los diferentes intereses que surgen desde la sociedad que representan. En el mundo actual es inobjetable que las ONG´s son cada vez más representativas de diversos sectores nacionales e internacionales; que fueron y son partícipes de la transformación que sufrió el tablero de los actores internacionales.

Las ONG´s como espacio de representación societal – a pesar de la conocida heterogeneidad de la Sociedad Civil de cada nación – deberían ser incluidas en el análisis de la conformación tanto de un interés nacional específico, como así también en la identificación, selección y definición de la Agenda. Esto no es más que decir que cada vez más gente, más sociedades – la sociedad civil global – se interesan en los asuntos de gobierno; en cómo este lleva adelante su política externa, y que considera necesario entender como un tema llega a ser parte de su agenda.

Desde ya que no se desconoce que en la vida política, porque en ese escenario interactúan, hay variadas y a veces enfrentadas tendencias que van desde las más extremas y radicalizadas hasta las más conciliadoras y pacifistas. Y las ONG´s como actores de ese contexto no escapan a ello.

Entonces concretar un mayor grado de equidad en la cooperación internacional – en cualquiera de sus áreas –, o, consolidar mayores niveles de cooperación – gubernamental/societal/internacional – para la paz por ejemplo; incluso cumplir con las Metas para el Desarrollo del Milenio en el tiempo propuesto, implica incorporar a las ONG´s al grupo de actores internacionales.

Opina Joseph Stiglitz en un estudio realizado para el PNUD que en Estados Unidos las ONG´s fuertes son las que hacen una sociedad civil vibrante y dinámica.

O si se observa en los periódicos encontramos que “(...) las empresas multinacionales son las instituciones que menos confianza generan en Europa y las ONG, las que más.”

Tal vez quien mejor define uno de los grandes problemas de estas organizaciones es Andrés Serbin, “(...) Ocurre que la gran prueba, y la gran dificultad de la sociedad civil, en general, cualquiera que sean sus componentes, es pasar de una visión ética o normativa –“el mundo debe ser de esta manera”– a una visión propositiva –“el mundo es como es, pero nosotros queremos cambiarlo en este sentido”–. Esa dificultad es uno de los elementos que más está frenando el desarrollo de todos estos movimientos hoy en día”.

La actuación de las ONG´s ya no es sólo una cuestión de la política interna. Desde el momento en que comenzaron a actuar en el ámbito internacional, entraron al juego internacional y deben ser analizadas desde él. Aunque su naturaleza dependa de sus objetivos de creación, estos no deben ser tomados como límites para su actuación. No debe leerse Estado u Organización No Gubernamental, sino Estado y Organización No Gubernamental.

Las diferentes participaciones de ONG´s en la política internacional y sus respectivos análisis, deben ir acompañadas del apoyo o las restricciones que tienen tanto de parte de los Estados como de los Organismos multilaterales. Muchas veces su participación ha sido en contra del Estado en donde nacen, otras veces no. Pero de ninguna manera se las debe considerar como competidoras del Estado. Son más útiles como un elemento que mejora el entendimiento del escenario globalizado con una multiplicidad de actores con diferentes relevancias.

Son muchas las preguntas que a partir de este y otros trabajos surgen en torno al universo de las Organizaciones No gubernamentales, la necesidad de una definición de este actor,  su rol en temas como el desarrollo, el medio ambiente, los derechos humanos, o incluso si son un factor de relevancia en una negociación internacional, son muchas de las cosas que todavía no tienen respuesta.

En el mundo globalizado de hoy, donde la sociedad civil global no hace diferencias a la hora de solidarizarse – acciones llevadas adelante por el Tsunami, o los conciertos Live 8  –, es cada vez más necesario prestarle especial atención a los actores no estatales, particularmente a aquellos de los que poco se conoce.

En definitiva, las Organizaciones No Gubernamentales logran una sinergia entre el Estado y la Sociedad Civil, y desde esta visión deben ser estudiadas. En este rol sinérgico será posible comprender mejor su participación en las Relaciones Internacionales.

 

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§ Licenciado en Relaciones Internacionales por la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires (UNCPBA), Argentina. Especialista en Tercer Sector. Asesor de la Fundación Pachacamac de Argentina. Propuesto como investigador integrante del Centro de Estudios Sociales de América Latina (CESAL) perteneciente a la Facultad de Ciencias Humanas – UNCPBA. Contacto: mamaper1@yahoo.com  


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