Revista OIDLES - Vol 1, Nº 0 (junio 2007)

AUTONOMÍA Y GOBERNABILIDAD: PRINCIPIOS CONTRAPUESTOS EN EL FEDERALISMO VENEZOLANO.

Sobre cómo tiende a desaparecer el espacio local.

Por Christi Rangel Guerrero§

 

  1. A modo de presentación.

El sistema federal como modelo de organización del sector público tiene fundamentos desde las perspectivas económica, jurídica y política para hacer frente a los desafíos que en la actualidad enfrentan las sociedades de manera colectiva. Pero el sistema federal, visto como estructura, requiere de una serie de condiciones para que sus ventajas potenciales se materialicen. El principio de autonomía es uno de ellos, junto con un marco jurídico que permita las relaciones intergubernamentales, la clara delimitación de competencias y la suficiencia financiera, por mencionar los más importantes. En cuanto a la gobernabilidad, no se trata de una condición necesaria para el gobierno federal estrictamente, sino que es indispensable en cualquier sistema de gobierno. El planteamiento que me propongo en el presente escrito es la probabilidad de incompatibilidad entre dos condicionantes fundamentales para el buen funcionamiento de un sistema de gobierno como lo son la autonomía y la gobernabilidad; idea que puede tener fundamentos teóricos que intentaré poner de manifiesto, pero que se sustenta explícitamente en el contexto del federalismo venezolano en los últimos cinco años. El artículo presenta un análisis inductivo en base a la valoración de diferentes coyunturas en la historia reciente que nos pueden ayudar a develar implicaciones generales e incluso me permite plantear posibles escenarios sobre la evolución de la estructura de nuestro sistema federal como modelo de organización del sector público.

Finalmente, se exponen algunas recomendaciones apoyadas en las corrientes institucionalistas para la estabilidad del sistema federal, la garantía de los principios que lo condicionan y así puedan ser aprovechadas sus ventajas potenciales.

 

  1. El contexto teórico

En los últimos lustros ha habido una clara coincidencia entre los autores dedicados a la investigación y análisis del quehacer del sector público respecto a los desafíos de la era actual (Richard Musgrave, Emilio Albi, Kenneth Arrow, Luciano Parejo, Allan Brewer-Carías, Vito Tanzi, Manuel Castells, Jordi Borja). Así como se ha consolidado el sistema de mercado como mecanismo para solucionar el problema de la satisfacción de necesidades ilimitadas frente a recursos escasos, está igualmente consolidada la presencia del sector público para garantizar los valores de libertad, democracia, seguridad y resolver los problemas colectivos y las ausencias del mercado. Pero tal como lo afirma Parejo “Vivimos un momento histórico sumamente interesante, aunque contradictorio y presidido por la incertidumbre. Ésta se debe, sin duda, al cambio, complejidad y rapidez del presente.” (1996: 17)

Para Castells (1997(2):274) aunque contradictorio con el crecimiento del tamaño de los presupuestos públicos en muchos países, está ocurriendo una reducción drástica del grado de libertad que tienen los gobiernos para establecer su política económica ya que los presupuestos están atrapados entre los derechos automáticos heredados del pasado y la elevada movilidad del capital experimentada en el presente y que probablemente aumentará en el futuro. A esto debemos añadir las crisis de legitimidad ante las problemas de ámbito planetario, la lentitud en la respuesta a las nuevas exigencias planteadas por las transformaciones sociales, la debilidad de las instituciones políticas que hacen posible los sistemas democráticos y los fallos del Sector Público asociados a costes de transacción, problema de agencia, teoría de la burocracia, información asimétrica, entre otros.

La globalización aparece como el reto más apremiante para el Estado: cualquier búsqueda bibliográfica y en la red Internet arrojará datos que según la ideología de quien los presente nos hablarán de la profundización de las desigualdades sociales, la concentración de la riqueza en muy pocas manos y la deshumanización del hombre; y en otros casos nos hablarán de la creciente diversidad en las opciones para satisfacer nuestros deseos, de las múltiples posibilidades de formación, comunicación, información y ocio que nos crea un bienestar poco imaginado hace tan solo unos años y que promete aún mucho más en prosperidad material y creatividad cultural. En el caso de quienes resaltan el malestar generado por la globalización se deja entrever aunque de forma poco clara, una respuesta de desconfianza, cercamiento y en definitiva veto a lo que se dibuja como la última forma de dominación creada por los grupos de poder; para este primer caso el Estado protector y paternalista se erige como la alternativa posible para afrontar la situación. Luego, entre los defensores de la globalización y aquellos que no la defienden sino que sencillamente advierten su carácter ineludible, las opciones van desde ruptura de barreras y actuaciones estatales hasta la puesta del Estado en la misma corriente para no perder el rumbo luchando una pelea que se perdería.

 

  1. El Estado Federal

 

Los Estados nacionales son demasiado pequeños para manejar las fuerzas globales pero demasiado grandes para manejar las vidas de la gente”.

Manuel Castells.

 

Cuando los Estados-nacionales estuvieron consolidados la organización federal como modelo de gobierno se presentó como un sistema más flexible, que, desde el punto de vista jurídico y político, complementaba la división horizontal de los poderes con una división vertical, ventajosa para acabar definitivamente con el absolutismo[1]; la democracia y la participación son mejor ejercidas cuando los gobiernos son próximos a los ciudadanos. La economía también desarrolló sus teorías asociadas a la provisión de bienes colectivos y sus particularidades que impiden una solución eficiente por parte de un sector público centralizado pero que posibilitan una eficiente en el caso de los gobiernos locales, y a ésta se han ido incorporando ventajas como: la solución al problema de información asimétrica porque los gobiernos locales conocen mejor las necesidades de sus comunidades y las ocasiones para superarlas; de igual manera, es una respuesta al problema de la agencia si la cercanía entre los gobernantes (el agente) y los electores (el principal) evita la divergencia que pueda surgir entre los intereses de los ciudadanos y los del gobernante.

Finalmente, hago referencia a las propuestas de Borja y Castells (2004:14) que sin hablar específicamente del sistema federal, realzan la importancia de la sociedad local y sus instituciones políticas (los gobiernos territoriales) como la mejor posibilidad para arrostrar los desafíos de la globalización. Los autores citados señalan: “La importancia estratégica de lo local como centro de gestión de lo global en el nuevo sistema tecno-económico puede apreciarse en tres ámbitos principales: el de la productividad y competitividad económicas, el de la integración socio-cultural y el de la representación y gestión políticas” (2004:14).

En relación al primer ámbito, el contexto territorial es el entorno operativo de las empresas y éste determina la competitividad. En la nueva economía las políticas proteccionistas no son las que permiten mejoras en la producción, sino la existencia de infraestructura tecnológica adecuada; de un sistema de comunicaciones que garantice la conexión del territorio a los flujos globales de personas, información y mercancías; y de manera muy importante de recurso humano capaz de convertirse en la materia prima mas valiosa con su cualificación en todos los niveles, que a su vez requiere de servicios básicos de calidad que garanticen valores, equilibrio y hasta la felicidad. Todos los aspectos comentados entran en el ámbito de responsabilidad de los gobiernos territoriales.

Respecto a la integración cultural de sociedades diversas, la globalización está creando realidades que requieren el mantenimiento de identidades culturales diferenciadas a fin de estimular el sentido de pertenencia cotidiana a una sociedad concreta.  Frente a la hegemonía de valores universalistas, la defensa y construcción del particularismo con base histórica y territorial es un elemento básico del significado de la sociedad para los individuos. Los estados nacionales tienen menos ventajas que los locales para gestionar la integración de las diferencias culturales, tanto más cuanto que dichas diferencias culturales suelen expresarse en territorios determinados. De forma que la representación de las instituciones locales o regionales pasa a ser al mismo tiempo representación de identidades culturales que, tras ser reconocidas, pueden ser integradas en un segundo nivel institucional en el marco del estado nacional.

Claro está que los gobiernos locales dependen administrativa y financieramente de los estados nacionales y tienen menos poder y recursos para controlar los agentes económicos y políticos globales, pero tienen dos grandes ventajas: gozan de una mayor capacidad de representación y legitimidad con relación a sus representados y también gozan de mucha más flexibilidad, adaptabilidad y capacidad de maniobra en un mundo de flujos entrelazados, demandas y ofertas cambiantes y sistemas tecnológicos descentralizados.

Los autores advierten sin embargo, que las realidades locales en algunos casos se nos presentan con un potencial muy amplio y en otros, presos de la desinformación y la burocracia, cuando no del caciquismo o la corrupción.

Hace falta una fuerte inversión en recursos humanos para formar capital administrativo[2] y luego es precisa la actualización de los procesos de gestión con la profundización de la democracia participativa y el desarrollo informacional, descentralización administrativa e integración cultural. En definitiva el Estado federal es ventajoso también frente a la globalización, ventaja que se viene a sumar a las ya tratadas por los federalistas y municipalistas.

El gobierno federal, sin embargo, no es una forma de organización gubernamental exitosa “per sé”. El poder compartido, la soberanía compartida tiene complejidades. El ejercicio del poder en una sociedad implica toma de decisiones que afectan a conjuntos de población; una decisión tomada de manera individual es rápida y eficiente: decido comer pollo o carne en este caso yo soy la única involucrada. Sin embargo, que yo decida que el país entero come pollo aunque pueda obtener resultados rápidos implica la imposición de mi voluntad, un poder dictatorial. Cuando todos participamos en la toma de decisiones nos enfrentamos a dos complejidades: 1) Hay un problema en la obtención de las preferencias ya que si las cantidades que los individuos tienen que pagar depende de sus declaraciones respecto a dichas preferencias, entonces ellos podrían subestimar sus verdaderas preferencias. 2) Hay un problema en la resolución de divergencias en las preferencias: ¿cuánto hay que proveer si los individuos tienen preferencias heterogéneas respecto a la cantidad y modo del gasto público? (Rangel, 2003:25). En este sentido, la participación en la toma de decisiones colectivas trae ganancias democráticas frente a los costos de transacción de lograr los acuerdos.

Por otra parte, cuando las funciones gubernamentales no están claramente delimitadas a un espacio territorial, cuando hay efectos externos desbordados más allá de los límites de una jurisdicción, la coordinación de la función pública es forzosa, la concurrencia en las competencias sin coordinación generan duplicidades de gasto, incidencia en mayores costos de provisión, ausencias en la solución de problemas, quebranto de objetivos macroeconómicos y faltas de cohesión social (Grimaldo y Rangel, 2003: 43). Se asume entonces que la demarcación de competencias y la coordinación en la actuación pública son condiciones necesarias, pero no suficientes.

El estado federal es aquel en el que existen varios niveles de gobierno autónomos, coordinados e independientes. La autonomía en el ejercicio de las funciones requiere autonomía financiera y ésta se logra por dos vías: a través de transferencias intergubernamentales no condicionadas o a través de la corresponsabilidad fiscal[3]; la segunda opción es mejor que la primera desde el punto de vista de la eficiencia en la gestión y el control social, sin embargo, no debería limitar la existencia de gobiernos locales su posibilidad de generar o no recursos propios porque sería condenar al atraso a comunidades que han establecidos lazos de vecindad permanentes[4].

En suma, las ventajas del Estado federal se harán realidad en un contexto de autonomía financiera y de gasto, de coordinación y solidaridad intergubernamental y de delimitación clara de funciones por niveles de gobierno.

 

  1. Autonomía versus gobernabilidad en la República Bolivariana de Venezuela.

Autonomía es la potestad para ejercer con exclusividad las funciones que les son propias a un nivel de gobierno. Y según lo planteado previamente la autonomía estará condicionada por el poder ejercido en virtud de las leyes y por la disponibilidad financiera. Jurídicamente hablando la autonomía de los entes territoriales de gobierno en el ejercicio de sus funciones está limitada a “los términos de la Constitución de 1999”. Pero este no es el tema que quiero destacar. Aún con las fuertes contradicciones en la Carta Magna entre sus principios y el desarrollo normativo, aunado a la gran cantidad de leyes nacionales reguladoras de muchos aspectos territoriales, los municipios hasta ahora cuentan con amplias competencias[5] mientras que los estados con muchas materias concurrentes han podido de alguna manera ejercer importantes funciones en materia de salud (Aragua, Yaracuy, Lara, entre otros), en materia de educación y en transporte.

En términos financieros tenemos a más del 70% de los municipios venezolanos dependientes de las transferencias intergubernamentales en más del 70% de sus presupuestos y al 100% de los estados dependientes de las transferencias intergubernamentales en más del 90% de sus presupuestos. Las posibilidades de hacer corresponsables a los gobiernos territoriales hasta ahora no se han materializado[6].

Esta dependencia no tendría por qué ser del todo negativa. Pero los principios para el buen funcionamiento de las transferencias intergubernamentales, tales como ser recursos no discrecionales, automáticos, expeditos y de ninguna manera sometidos a coyunturas políticas es una cuestión no siempre lograda en Venezuela.

He aquí algunos datos sugerentes:

Aún así, la experiencia de las cinco legislaturas de los entes territoriales ha significado el ejercicio de autonomía que se ha traducido en el mejoramiento de acción pública con la apertura de nuevos espacios, el surgimiento de liderazgos locales y la gestión exitosa de programas de gobierno; Mascareño (2005). Pero  “la autonomía mal entendida” de los tres niveles de gobierno ha sido también instrumento para la ruptura de la gobernabilidad pensada según Alcántara (1995) como la existencia de una situación favorable para la acción de gobierno y la generación de productos que solucionen problemas. Por mencionar algunos ejemplos de lo ocurrido en los últimos años:

En definitiva, las diferencias políticas e ideológicas han minado la gestión del sector público venezolano cuyas partes no comprenden que forman un todo, una red cuyos nodos son interdependientes; una red en la que el fracaso de algún componente ejerce un efecto externo que hará fracasar al conjunto.

 

  1. Posibles escenarios a corto plazo

El cambio del mapa político con las elecciones del 31 de octubre de 2004 abre un nuevo panorama. 81% del gobierno de los municipios son del partido político MVR (afecto al Presidente)  y  91 % de los gobiernos de los estados son del MVR

He aquí algunos escenarios posibles:

1.       La coincidencia de gobernantes del mismo movimiento en los tres niveles de gobierno podría crear un ambiente que garantice la gobernabilidad, en el que las iniciativas locales y regionales no encuentran trabas para su progreso, muy al contrario, se desarrollan de manera coordinada, y las insuficiencias de los entes territoriales débiles son subsanadas por el nivel de gobierno inmediatamente superior. La autonomía es respetada en un clima de solidaridad interterritorial; en este escenario mejora considerablemente el federalismo venezolano ya que la soberanía compartida no significa la mengua del poder del Estado sino su fortalecimiento para encarar los retos de la mundialización a partir de lo local, tal como lo expresan Castells y Borja (1997), como principal promotor de la productividad y competitividad; la integración socio-cultural y la representación y gestión políticas.

2.       La coincidencia de gobernantes en los tres niveles de gobierno podría facilitar la dominación del gobierno central en las relaciones intergubernamentales; que se realicen de manera jerárquica, tuteladas y controladas por el liderazgo del presidente de la República, puesto que él llevó al poder a muchos gobernadores y alcaldes. Efectivamente, tal como lo apunta el trabajo de Mascareño (2005) en el libro Visión Plural, el Presidente de la República convocó a una reunión el 12 de noviembre de 2004 en la que instruyó a gobernadores y alcaldes a mantener la lealtad con la “revolución bolivariana” a través de advertencias y exigencias claramente manipuladoras[8]. Así las cosas, habría un clima de gobernabilidad sin autonomía en el que la efectividad de las políticas públicas, en cuanto a su aplicación, estaría garantizada más no así en cuanto al cumplimiento de los objetivos colectivos. La limitación a la autonomía es el regreso a una gestión pública estandarizada sin tener en cuenta la diversidad de necesidades y problemas, alejada de cada realidad y por lo tanto propensa a errar por desinformación; una gestión centralizada concentra los recursos y las posibilidades de progreso en las zonas tradicionalmente prósperas por razones geográficas; pero estas zonas se verán invadidas por quienes quieren acceder a mejores posibilidades. En este escenario el contrapeso de poderes, la eficiencia en la gestión pública, el ejercicio democrático, la participación y la promoción del desarrollo de cara a la globalización están negados.

3.       La coincidencia de gobernantes en los tres niveles de gobierno encara dos fuerzas contradictorias, de un lado el sometimiento a la voluntad del presidente, quien ejerce presión y respeto en muchos gobernantes por las circunstancias ya planteadas, por otro lado, empero, existen liderazgos locales naturales que aún identificados con el proceso revolucionario podrían intentar reivindicar la autonomía que da la investidura popular y ejercer a su manera el mandato. Esta tercera posibilidad se reduce a su mínima expresión si tenemos en cuenta la situación financiera de los estados (dependen totalmente del ejecutivo nacional). En el caso de los municipios hay más posibilidades pero tampoco se amplía considerablemente el margen de acción. En el municipio Libertador del Estado Mérida en 2003 fueron aprobados proyectos financiados por FIDES, de los cuales no se asignó ni un bolívar. Las razones podrían ser o no políticas pero a fin de cuentas el poder económico está concentrado en el nivel de gobierno nacional. Cualquier acción de gobierno no encauzada dentro de los mandatos nacionales puede ser cercada con recortes financieros que hacen inviable el ejercicio de la autonomía.

 

  1. Conclusión.

El rol del sector público es crucial en estos momentos, la globalización es hoy determinante del logro de los objetivos del Estado, tanto los tradicionales como los que esta realidad altamente cambiante genera.

La organización federal representa una apuesta válida en este contexto en virtud de las bondades que ya fueron expuestas, pero al mismo tiempo requiere de la voluntad de los líderes políticos y de un diseño institucional complejo.

En la República Bolivariana de Venezuela se optó en la asamblea constituyente de 1999 por continuar la iniciativa federal refundada en 1989. La primera experiencia de los gobiernos territoriales después de la Constitución arroja un saldo negativo, salvo excepciones, el mapa multicolor generó ingobernabilidad, atrincheró las iniciativas autónomas y no permitió que se cristalizaran todas las ventajas potenciales del gobierno federal. Ahogamos la actividad pública en enfrentamientos, elecciones, golpes de Estado, paros económicos, guerra mediática y una mora legislativa que pervierte el diseño institucional y empeora el mal desempeño. Autonomía y gobernabilidad fueron incompatibles y el resultado de la gestión en los últimos años es un pobre desempeño económico, niveles de desempleo, informalización económica y pobreza en sus máximos históricos. No hemos desarrollado ventajas competitivas que nos permitan actuar con dignidad en el mercado global ni hemos aprovechado las ventajas comparativas que circunstancias históricas y naturales nos brindan.

La situación posterior a las elecciones territoriales de 2004 dejó un mapa unicolor que podría significar la oportunidad para la reorganización institucional, la gobernabilidad y el respeto por las autonomías territoriales pero a la vez se cierne la amenaza de una gestión pública única, centralista, concentrada, negada a cualquier punto de vista diferente y que en definitiva desdibuja todas las posibilidades de la acción local frente al reto global.

Reitero la idea planteada en otros escritos, tenemos una ventaja a destacar: nacimos federales y si bien el andar de nuestro Estado se ha caracterizado por tensiones federalistas – centralistas, los pasos adelantados en las últimas décadas del siglo XX han seguido la senda correcta según las corrientes internacionales y teóricas, la senda del federalismo. El camino a seguir por parte de todos los venezolanos es el de la defensa de las autonomías locales, de la verdadera participación, participación que surge luego de haber cumplido con nuestros compromisos como contribuyentes y que se materializa cuando accedemos libremente a las cuentas públicas. El ejercicio democrático estará garantizado y de allí la acción gubernamental será la correcta frente a la globalización o cualquier otra tendencia que surja en estos tiempos de cambio.


BIBLIOGRAFÍA

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§ Economista graduada en la Universidad de Los Andes y Doctora en Ciencias Económicas y Empresariales por la Universidad Autónoma de Madrid, España. Profesora de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas y de la Maestría en Economía de la Facultad de Ciencias Económicas y Sociales de la ULA. Coordinadora de los proyectos de investigación del Centro Iberoamericano de Estudios Provinciales y Locales (CIEPROL) de la misma Universidad y editora de la revista PROVINCIA. Web personal: www.webdelprofesor.ula.ve/cjuridicas/christi Contacto: christi@ula.ve

[1] Montesquieu es uno de los primeros autores que defienden la idea de un sistema federal para garantizar la división del poder, sin embargo, previamente habían surgido reflexiones acerca del federalismo como explicación de los fenómenos de asociaciones humanas en territorios recién independizados, tal como el caso de Suiza y Países Bajos  (Guillén, Tonatiuh). Guillén López,  Tonatiuh. Federalismo, Gobiernos Locales [En Línea]. Cuadernos de Divulgación de la Cultura Democrática. (Nº 17). México: Instituto Federal Electoral. http://www.ife.org.mx/wwwdeceyec/deceyec_web.htm[Consulta: 23 de noviembre de 2004].

[2] El capital administrativo se refiere al personal que labora en el sector público con alta calificación, producto de la formación y la experiencia en el trabajo. El capital administrativo es el que puede hacer posible que las reformas dentro del sector público den los resultados esperados.

[3] La corresponsabilidad fiscal es una medida que relaciona la contribución de una Administración Pública a la financiación de sus gastos a través de sus propias fuentes. Es evidente la vinculación con el término autonomía financiera, ya que a mayor autofinaciación tributaria se logra mayor margen de maniobra en el nivel territorial del gobierno. Cano y Rangel (2000)

[4] Y no solo esto: se atenta contra la equidad. Las oportunidades de quienes están cerca al poder son distintas a quienes no lo están.

[5] La recientemente aprobada Ley Orgánica del Poder Público Municipal, reitera taxativamente un grupo de competencias de gasto a cargo de los municipios, que en muchas ocasiones están imposibilitados para cumplir por su debilidad financiera, sin contar con el diseño institucional complejo que empeora la situación. Para ampliar sobre los aspectos de la nueva Ley Orgánica del Poder Público Municipal recomiendo ampliamente la edición comentada de la Editorial Jurídica Venezolana (2005) con  trabajos de Allan Brewer-Carías, Fortunato González, Manuel Rachardell, José Ignacio Hernández, Luis Fraga Pittaluga, Adriana Vigilanza y Daniela Urosa.

[6] Los datos presentados son fruto de los estudios realizados en CIEPROL, IESA, CENDES, entre otras instituciones. Las fuentes más directas son propias publicadas en los siguientes trabajos: Rangel (2003ª) y Rangel (2003b)

[7] Los Alcaldes de los municipios Libertador y Santos Marquina declararon en foros del CIEPROL que les fueron negados todos sus proyectos durante los años 2003 y 2004.

[8] Más detalles de la información aquí expuesta están en Mascareño (2005) y Harnecker (2004)


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