Contribuciones a las Ciencias Sociales
Julio 2014

AVALIAÇÃO DA CAPACIDADE INSTITUCIONAL SEGUNDO AS DIRETRIZES DO PROGRAMA TERRITÓRIOS DA CIDADANIA: APLICADA AO SUDESTE PARAENSE



Pedro Silvestre da Silva Campos (CV)
Antônio Cordeiro de Santana (CV)
Benedito Gomes Filho (CV)
psscampos@gmail.com
Universidade Federal Rural da Amazônia



RESUMO

O objetivo do artigo foi avaliar as oportunidades e os problemas decorrentes da Capacidade Institucional do Território da Cidadania Sudeste Paraense, no estado do Pará-Brasil, com base em revisão de literatura e em dados secundário e coletados junto aos atores territoriais. As principais diretrizes de avaliação foram em particular aspectos como Gestão dos Colegiados, Capacidades Organizacionais, Serviços Institucionais, Instrumentos de Gestão Municipal, Mecanismos de Solução de Conflitos, Infraestrutura Institucional e Iniciativas Comunitárias. Constatou-se que os problemas são, em geral, maiores nos municípios que não apresentam tanta representação no território, embora possam ocorrer também em municípios com maior poder de atuação. Além disso, constatou-se que governos e organizações da sociedade civil representam papel importante na gestão social do território, embora esta relação se apresente desequilibrada no ambiente onde deveria prevalecer esta forma de gestão, nos conselhos municipais. Adotou-se o Índice de Capacidade Institucional (ICI) construído pela Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT) para avaliar a capacidade institucional territorial, sendo este classificado como médio. Foi determinada a dependência espacial entre o PIB e capacidade institucional dos municípios do território pelo I de Moran.

Palavras-chaves: Gestão social, Ações governamentais, Sociedade civil, Sustentabilidade, Capacidade Institucional.

ABSTRACT

The objective of this article was to evaluate the opportunities and problems arising from the Institutional Capacity of the Territory of the Citizenship Paraense Southeast, Pará State, Brazil, based on literature review and secondary data and collected from the territorial actors. The principal review guidelines were in particular aspects such as the Collegiate Management, Organisational Capabilities, Institutional Services, Municipal Management Instruments, Mechanisms for Conflict Resolution, Institutional Infrastructure and Community Initiatives. It found that the problems are in general larger in municipalities that do not have much representation in the territory, although they can also occur in municipalities with greater power to action. Furthermore, it was found that government and civil society organizations are an important social role in land management, although this relationship introduce yourself in unbalanced environment ought to prevail where this form of management in municipal councils. Adopted was Institutional Capacity Index (ICI) built by the Territorial Development Secretariat (TDS) to evaluate the territorial institutional capacity, which is classified as medium. The spatial dependence of PIB and institutional capacity of municipalities of the territory by Moran's I was determined.

Keywords: Social management, governmental actions, civil society, sustainability, Institutional capacity.

RESUMEN

El objetivo del artículo fue evaluar las oportunidades y los problemas provenientes de la Capacidad Institucional del Territorio de la Ciudadania Sudeste Paraense, en el estado de Pará-Brasil, teniendo como base la relectura de literatura y em datos secundários y colectados com los actores territoriales. La principales direcciones de evaluación, fueron em particular, aspectos como Gestión de los Colegiados, Capacidad de Organización, Servicios Institucionales, Instrumentos de Gestión Municipal, Mecanismos de Solucionar Conflictos, Infraestructura Institucional e Iniciativas de la Comunidad. Se constató que los problemas son, em general, mayores em los municipios que no tienen mucha representación en el territorio. Aunque puede ocurrir también en municipios com más poder de actuación. Además, se constató que gobiernos y organizaciones de la sociedade civil representan um papel importante em la gestión social del territorio, aunque esta relación se presente desequilibrada em el ambiente donde deberia dominar esta forma de gestión, en los consejos municipales. Se adoptó el Índice de Capacidad Institucional (ICI) construido por la Secretaria de Desarrollo Territorial (SDT) para evaluar la capacidade institucional territorial, que fue classificado como mediano. Fue determinada la dependencia espacial entre el PIB e la capacidade institucional de los municipios del territorio por el I de Moran.
Palabras clave: Gestión social; Acciones gubernamentales; Sociedad civil; Sostenibilidad; Capacidad Institucional


Para citar este artículo puede utilizar el siguiente formato:
da Silva Campos, P., Cordeiro de Santana, A. y Gomes Filho, B.: "Avaliação da capacidade institucional segundo as diretrizes do programa territórios da cidadania: aplicada ao sudeste paraense", en Contribuciones a las Ciencias Sociales, Julio 2014, www.eumed.net/rev/cccss/29/ciudadania.html

2.1 INTRODUÇÃO

A promulgação da Constituição em 1988 juntamente com a redemocratização do Brasil, fizeram com que o país se tornasse um dos mais descentralizados do mundo. Esta descentralização gerou a expectativa de se ter ampliada a autonomia dos entes federados e, também, se ter redimensionado o arranjo federativo1 vigente à época. Possibilitando desta forma uma ação mais efetiva dos municípios quanto às politicas públicas, afim de diminuir as desigualdades regionais. Porém, Sousa (2003), afirma que estas desigualdades passaram a balizar as interações federativas.
Na busca de diminuir estas desigualdades, a partir de 2003 foi instituído o Programa Territórios Rurais (PTR) que, em 2008, foi ampliado e passou a ser Programa Territórios da Cidadania (PTC), com o objetivo de facilitar o planejamento de ações governamentais que viessem a mitigar a ausência histórica do Estado nas regiões menos desenvolvidas. Sendo esta então, uma forma de descentralização do processo decisório relativo às ações que deveriam ser destinadas a um determinado território para promover o desenvolvimento.
E desta descentralização e a busca pela diminuição das desigualdades surge, naturalmente, um novo processo de gestão, a Gestão Social, que entende-se que deva ser pautada na premissa de ser uma forma de gestão compartilhada e que venha a tomar decisões fora de uma forma da estratégia “pork barrel2 ”(SHEPSLE, BONCHEK; 1997) dos políticos que atuam no território. De acordo com a Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT) a Gestão Social é: “uma certa maneira de gerir assuntos públicos, neste caso em particular as politicas e iniciativas voltadas à promoção do desenvolvimento dos espaços rurais” (BRASIL, 2003).
Neste sentido, pode-se inferir que a gestão social vem a ser uma forma de remoção das restrições dos atores territoriais no processo de tomada de decisão acerca das propostas e estratégias para o desenvolvimento a partir do PTC. E uma das formas de verificar se houve avanço na forma de gestão social é avaliar sua Capacidade Institucional. Mas o que vem a ser capacidade institucional de um território?
De acordo com Brasil (2011a) entende-se por capacidade institucional de um território como sendo:
[...] condições e recursos disponíveis as estruturas organizativas do Território - considerando seu arranjo politico-institucional - e as organizações autônomas da sociedade civil e de representação estatal/social, para a gestão social das politicas publicas, bem como para a execução dos seus projetos (BRASIL, 2011, p. 1).

De acordo com Santos (1996), o espaço implica sempre na interação entre um “sistema de objetos” e um “sistema de ações”, evidenciando desta forma a conveniência em se estudar o território, neste caso o território formado a partir do PTC, e a forma de emprego dos instrumentos de gestão por seus atores. Santos também postula que a interação entre a materialidade e as práticas sociais caracteriza o território, e com base nisto se faz importante analisar e como se dá esta interação no âmbito da capacidade institucional do território.
E esta analise do espaço (território), segundo Santos (1996), deve levar em consideração que o espaço deve ser problematizado pela articulação destes sistemas, pondo em evidência a valorização da história em uma perspectiva crítica. A noção de território é, portanto, compreendida como “espaço habitado”, fruto da interação entre os homens, ou seja, síntese de relações sociais (Santos, 1996). Sendo assim, as relações sociais constituem-se no elo de intervenções sobre o meio ambiente, a produção e a própria sociedade, quando estas relações se desenvolvem concomitantemente estruturam um espaço de planejamento e cobranças sobre a eficiência/eficácia das politicas públicas.
Para o meio rural, o espaço em que se deu a gênesis do programa Territórios da Cidadania, Bonnal e Maluf (2009) argumentam que a reorganização dos movimentos sociais agrícolas e rurais, com progressiva integração entre eles resulta em uma força reivindicatória independente. Esta reorganização propicia a criação de condições de negociação com o poder público em busca de melhorias e avanços na gestão social e politicas públicas, que se materializam, principalmente, nos municípios por meio dos Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural Sustentável (CMDRS).
Estes CMDRS vêm a se tornar instituições participativas e deliberativas na gestão dos municípios. E como instituição deliberativa, segundo Evans (2003) vem a proporcionar “bases mais sólidas para avaliar as prioridades de desenvolvimento”. Sendo assim, entende-se que os CMDRS são espaços que oportunizam aos atores territoriais a capacidade de fazer escolhas acerca do processo de desenvolvimento lhes proposto. A oportunização de escolhas acerca do processo de desenvolvimento por meio dos CMDRS vem a ser uma remoção das restrições impostas, historicamente, aos atores territoriais rurais, alinhando-se assim à teoria de desenvolvimentista de Sen (2000).
E, ao se observar quais são os municípios que compõem o território Sudeste Paraense e as organizações sociais e representações estatais que participam deste, infere-se que este é formado a partir de um contexto histórico de lutas por melhoria das condições de vida e acesso a terra, além da busca por avanços na produção e desenvolvimento territorial. Portanto as relações sociais de produção estruturam as instituições de cobrança, e ajustam a superestrutura da sociedade por meio de novas leis e politicas públicas que emergem com a remoção das restrições de escolha dos atores territoriais.
No entanto, Abramovay (2001) faz a ressalva de que:
“[...] o maior desafio dos conselhos de desenvolvimento rural sustentável é que deixem de ser unidades de recepção de recursos federais e se convertam em centros de reflexão, planejamento, estabelecimento de metas e contratos quanto ao destino das regiões que representam.”(ABRAMOVAY, 2001; p. 137)
Neste sentido, o conhecimento da realidade cumulativo, dinâmico e participativo é um ponto de partida de todo o processo de planejamento, execução e avaliação institucional. Isto, significa considerar o principio da territorialidade na implementação das políticas públicas, bem como os seus territórios e outros recortes socioterritoriais necessários à abordagem da realidade dos municípios como um todo, em questão. Freitas et al. (2012), argumentam que “[...] a constituição de institucionalidades participativas deve garantir e promover um ambiente adequado à consolidação de uma participação efetiva associada ao desenvolvimento de capacidade”, capacidades estas no sentido de Sen (2000).
E considerando que, o território inclui tanto aquilo que coloquialmente é chamado de “natureza”, quanto à materialidade e as ações socioculturais e econômico-políticas, implicando assim na consideração da dinamicidade e dos componentes históricos, o que envolve também a compreensão do território como campo de intervenção do Estado e da sociedade civil.
De acordos com Scheneider (2004), o território passa a ser uma unidade de referência, um nível de operação e agregação adequado para operar o planejamento de ações governamentais e politicas públicas que promovam mudanças e transformações múltiplas no tecido social. Tornando-se assim, o território, um campo de atração de pessoas e aglomerações de atividades produtivas, um conjunto de contradições nas relações sociais é engendrado, o que decorre muitas vezes da incompatibilidade das relações das forças produtivas materiais com a força de trabalho disponível, que ao se organizar, pode transformar-se em um gradiente de esforços para a solução de diversos problemas e conflitos de natureza complexa e principalmente para planejamento de politicas públicas que respondam aos interesses daqueles grupos e ao mesmo tempo funcionem como modelo para o desenvolvimento de instrumentos de cobrança para áreas adjacentes.
Posto isto, o Ministério de Desenvolvimento Agrário (MDA) por meio do Sistema de Gestão Estratégica (SGE) (BRASIL, 2011) da Secretaria de Desenvolvimento Territorial (SDT) e das Células de Avaliação e Informação (CAI), realizou por meio de Instituições de Ensino Superior (IES), a avaliação da Capacidade Institucional (CI) de 37 territórios da cidadania, a partir da organização da gestão dos mesmos, pois entende que a compreensão das Capacidades Institucionais deve considerar as principais áreas de desenvolvimento institucional referidas aos territórios no marco da política de desenvolvimento rural sustentável. E estando assim de acordo com Bhagavan e Virgin (2004), que consideram que a capacidade institucional engloba as funções que as instituições devem ter a competência (capacidade) para realizar, e, também os recursos (humanos, técnicos e financeiros) e as estruturas que precisa para esse fim.
Em termos gerais avaliou-se a Capacidade Institucional do Território da Cidadania Sudeste Paraense, no Estado do Pará. Este território apresenta grande diversidade de atividades produtivas e municípios com diferentes níveis de desenvolvimento, e considerando o espaço de planejamento como norteador de politicas públicas para o território, o município de Marabá polariza a região conjuntamente com o município de Parauapebas que apresenta uma condição hierárquica logo imediata, e fluxos contínuos de produção e consumo dos municípios configuram diversas interações.
A avaliação da capacidade institucional de territórios da cidadania é ainda incipiente no Brasil. Sendo, em geral, feita a respeito dos países, como em Paranhos et al. (2013) que testou a hipótese de correlação positiva entre capacidade institucional e a habilidade dos governos da América Latina em reduzir os níveis de pobreza, fazendo uso de Análise de Componentes Principais (JONHSON & WICHERN, 2007). Neste estudo, Paranhos et al. (2013) concluíram que elevar as capacidades institucionais dos governos é elemento fulcral ao melhoramento da qualidade de vida da população.
Para os municípios, como em Ravena (2009), que avaliou a gestão da água na Amazônia por meio de um índice de capacidade institucional dos municípios da bacia do Rio Purus, fazendo uso de redes neurais artificiais (BRAGA et al., 2007) ou como em Conegundes e Rocha (2000) que avaliaram a capacidade institucional dos municípios na implantação do Sistema Único de Assistência Social (SUAS) por meio de análise de documentos que regulamentam o SUAS nos municípios.
Já nos Territórios da Cidadania no Brasil, estudos da capacidade institucional vem sendo incentivados pela SDT/MDA a partir do Índice de Capacidade Institucional (ICI) construído e proposto pela SDT/MDA (Brasil, 2011), como em Fernandes e Pereira (2011), Campos et al. (2012), Barone et al. (2012) e Caniello et al. (2013) , para entendimento de como a capacidade institucional de um território vem interagindo no processo de desenvolvimento deste sob o prisma da gestão social.
Neste contexto, este estudo buscou avaliar a capacidade institucional do território da cidadania Sudeste Paraense com base nas percepções e conhecimento dos atores territoriais que estão atuantes no território e as implicações do desempenho desta capacidade institucional junto à gestão territorial, por meio de análise dos indicadores de capacidade institucional e do ICI proposto pela SDT/MDA (BRASIL, 2011) e por dados secundários que impactam de forma significativa na gestão social.

2.2 METODOLOGIA

A avaliação da capacidade institucional do Território da Cidadania Sudeste Paraense foi pautada nas observações e pesquisa de campo da Célula de Acompanhamento e Informação Sudeste Paraense da Universidade Federal Rural da Amazônia (UFRA) em parceria com a Secretaria de Desenvolvimento Territorial do Ministério de Desenvolvimento Agrário (SDT/MD), nos indicadores elaborados pela SDT que estão disponíveis no Sistema de Gestão Estratégica (SGE) em dados secundários de bases oficiais que impactam de forma significativa na gestão social do território.
Os instrumentos de coleta buscam informações nos municípios e nos diferentes segmentos que compõem a gestão social do território, representados no Colegiado de Desenvolvimento Territorial (CODETER) do território Sudeste Paraense. Primeiramente será feita a descrição das dimensões que compõem o ICI e posteriormente sua estrutura e construção. Em seguida são descritas as variáveis obtidas em fontes estatais, constituindo desta forma os dados secundários que auxiliaram nas análises. Também é feito um resgate da formação do CODETER Sudeste Paraense e sua dinâmica de atuação.

2.2.1 Área de estudo

Criado em 2008, o Território da Cidadania Sudeste Paraense, abrange uma área total de 54.469,20 Km² e população de 634.891 habitantes (IBGE, 2010) e é composto por 14 municípios (Figura 1). Este território é a área de estudo deste artigo.
As cidades de Itupiranga, Piçarra e São João do Araguaia, destoam dos demais municípios do território por apresentarem maior parte da população localizada na zona rural, respectivamente (Tabela 1). No entanto, o território possui a maior parte de sua população no meio urbano.


Tabela 1: População Rural e Urbana dos municípios que compõem o Território

Municípios

População

Rural

Urbana

Total

Relativa

Total

Relativa

Bom Jesus do Tocantins

15.298

7.14

46.67%

8.158

53.33%

Brejo Grande do Araguaia

7.317

3.009

41.12%

4.308

58.88%

Canaã dos Carajás

26.716

5.989

22.42%

20.727

77.58%

Curionópolis

18.288

5.758

31.49%

12.53

68.51%

Eldorado dos Carajás

31.786

15.208

47.84%

16.578

52.16%

Itupiranga

51.22

30.73

60.00%

20.49

40.00%

Marabá

233.669

47.399

20.28%

186.27

79.72%

Nova Ipixuna

14.645

6.919

47.24%

7.726

52.76%

Palestina do Pará

7.475

2.929

39.18%

4.546

60.82%

Parauapebas

153.908

15.218

9.89%

138.69

90.11%

Piçarra

12.697

9.116

71.80%

3.581

28.20%

São Domingos do Araguaia

23.13

7.876

34.05%

15.254

65.95%

São Geraldo do Araguaia

25.587

11.997

46.89%

13.59

53.11%

São João do Araguaia

13.155

10.569

80.34%

2.586

19.66%

TOTAL TERRITÓRIO

634.891

179.857

28.33%

455.034

71.67%

Fonte: IBGE, Censo Demográfico 2010.

2.2.1 Dimensões da análise

Primeiramente foi feita a análise sobre as dimensões estabelecidas no SGE para avaliação da Capacidade Institucional territorial, que são: Gestão do Colegiado, Capacidades Organizacionais, Serviços Institucionais, Instrumentos de Gestão Municipal, Mecanismos de Solução de Conflitos, Infraestrutura Institucional e Iniciativas Comunitárias (SDT, 2011). Estas dimensões são descritas a seguir de acordo com a metodologia definida pela SDT.
A primeira dimensão Gestão do Colegiado refere-se à gestão dos conselhos territoriais e sua atuação na analise dos projetos a serem apreciados para o território. A segunda dimensão, Capacidade das Organizações enfatiza a aptidão para gestão das instituições presentes e atuantes no território. A terceira dimensão, Serviços Institucionais Disponíveis, busca relacionar os serviços prestados pelas organizações nos territórios. A quarta dimensão, Instrumentos de Gestão Municipal objetiva identificar os instrumentos disponíveis nos municípios para o melhor desenvolvimento de sua gestão. A quinta dimensão, Mecanismos de Solução de Conflitos refere-se aos mecanismos e instâncias utilizadas pela sociedade civil nos municípios do território para solução dos conflitos. Já a sexta dimensão Infraestrutura Institucional objetivou identificar a existência de infraestrutura publica para o desenvolvimento de atividades econômicas, sociais, culturais e politicas no território. E por fim, a dimensão Iniciativas Comunitárias corresponde à expressão politica territorial, refletindo os diferentes tipos de iniciativas das organizações sociais frente aos diferentes temas de importância para o desenvolvimento territorial (BRASIL, 2011).
Observe que as dimensões que compõem o ICI se reportam somente aos serviços institucionais assegurados pelo poder público municipal que vem a correlacionar-se de forma significativa com o PTC nos territórios, neste caso o território da cidadania Sudeste Paraense.
E mais, os indicadores Infraestrutura Institucional, Serviços Institucionais e Instrumentos de Gestão Municipal quando analisados conjuntamente trazem à luz a atuação direta das prefeituras no território voltadas ao meio rural, ou seja, a forma como o poder público, o executivo municipal, atua neste meio. Enquanto que os indicadores Iniciativa Comunitária, Capacidade da Organização, Mecanismos de Solução de Conflitos e Gestão de Conselhos agindo conjuntamente vêm a refletir o nível de capital social 3 do território. A forma como foi agrupada estes indicadores é um subconjunto da forma agrupada por Caniello et al. (2013).

2.2.2 Definição da escala e do Índice de Capacidade Institucional

Estas dimensões são mensuradas em uma escala padronizada range 0-1 (Fávero, 2009) e contribuem para o Índice de Capacidades Institucionais (ICI) de forma homogênea, não se atribuindo peso a nenhuma dimensão, sendo definido por (1).


onde:
ICI: é o índice de capacidade institucional; e
Ei: são as dimensões estabelecidas pela SDT no SGE.
O ICI será classificado segundo o estabelecido no SGE, disposto na Tabela 2 a seguir:


Tabela 2: Classificação do ICI

ICI

Classificação

BAIXO

ICI ≤ 0,2

MÉDIO BAIXO

0,2 < ICI ≤ 0,4

MÉDIO

0,4 < ICI ≤ 0,6

MÉDIO ALTO

0,6 < ICI ≤ 0,8

ALTO

ICI > 0,8

Fonte: Brasil (2011)

Posteriormente foi realizada a análise em conjunto destas dimensões com indicadores e dados de gestão compartilhada, no caso os conselhos constituídos, bem como com os indicadores demográficos obtidos no último censo. E assim, avaliar a Capacidade Institucional do Território da Cidadania Sudeste Paraense, segundo os dados disponibilizados no SGE.

2.2.3 Dados secundários

Foram utilizados dados secundários do tipo: econômico (Produto Interno Bruto – PIB) (IBGE, 2014), administrativo (tipo e número dos principais conselhos constituídos nos municípios que compõem o território) e demográfico (IBGE, 2010). Estes dados foram utilizados para complementar as análises e juntamente com os indicadores que compõem o ICI avaliar a capacidade institucional no território e seus impactos na gestão social deste.

2.2.4 Dimensão da Gestão Compartilhada

Abordou-se a forma de composição do território e seu funcionamento a partir da gestão compartilhada em um colegiado. Em 2008, ocorreu a transformação do Território Rural do Sudeste Paraense em Território da Cidadania, e também foi criado o Colegiado de Desenvolvimento Territorial (CODETER) do Sudeste Paraense (BRASIL, 2013). Inicialmente foi organizada uma coordenação executiva do CODETER localizada no município de Marabá/Pará, funcionando em um espaço físico cedido pela Secretaria de Agricultura do estado do Pará (SAGRI).
A estrutura é dada por: Plenária; Presidente do Colegiado; Núcleo Diretivo e Técnico (NDT) e Secretária Executiva. O presidente é escolhido entre os membros do Núcleo Diretivo e Técnico, sendo a participação dos membros do CODETER de forma voluntária e gratuita.
Os municípios que compõem o território são representados por seis elementos, três da sociedade civil e três do poder público escolhidos pelo Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural Sustentável (CMDRS). Na hipótese desses conselhos não serem atuantes, suas representações governamentais serão das Secretarias de Agricultura, Saúde e Educação e os da sociedade civil corresponderão a um representante da Federação dos Trabalhadores da Agricultura do Estado do Pará (FETAGRI), da Federação dos Trabalhadores e Trabalhadoras na Agricultura Familiar (FETRAF) e do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST) (CASTRO, SIMÔES; 2010).
O Núcleo Diretivo foi composto inicialmente por onze instituições: Universidade Federal do Pará / Laboratório Sócio-agronômico do Tocantins (UFPA/Lasat); Banco do Brasil; Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA); FETAGRI; MST; FETRAF; Comissão Pastoral da Terra (CPT), Fundação Agrária do Tocantins Araguaia (FATA); Federação das Cooperativas da Agricultura Familiar do Sul do Pará (FECAT); SAGRI; Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural (EMATER); sendo delegado um representante para compor esse núcleo de cada instituição (CASTRO, SIMÔES; 2010).
E, portanto, a forma de gestão compartilhada entre a sociedade civil organizada e o poder público constituído no território está desta forma, equilibrada, a priori, na composição do CODETER.

2.3 RESULTADOS E DISCUSSÕES

A Capacidade Institucional (CI) do Território da Cidadania Sudeste Paraense é baseada nas informações adquiridas junto aos atores que atuam no território, os Gestores Municipais e membro do Colegiado de Desenvolvimento Territorial (CODETER). Estes gestores, por terem legitimada sua representatividade e por estarem alicerçados no aparato legal, lhes são conferido destaque nas ações dentro do território, sua importância é fundamental porque são eles que executam as ações do Plano Plurianual (PPA) municipal e aplicam os recursos públicos, assim como o planejamento e a condução das politicas públicas são alicerçadas por estes atores institucionalizados.
Outros problemas associados é que existe baixa representatividade social nas decisões, a composição dos conselhos e a sua atuação como instituição representativa dos interesses da maioria no território apresenta sérias fragilidades institucionais. A estrutura funcional do conselho que deve cumprir com a exigência paritária em sua composição, muitas vezes se objetiva regimentalmente, no entanto a escolha das instituições membros da composição bem como seus representantes em geral feitos de forma unilateral pelos agentes institucionalizados, e acaba por se tornar um viés que vem a fragilizar as decisões e os interesses públicos.
A escolha das composições dos conselhos é o primeiro ato para uma gestão efetivamente compartilhada e funcionalmente comprometida no território, caso as decisões tendenciem o desígnio, ou não adotem critérios para uma estruturação participativa, o principal elemento de voz da sociedade será abafado pela sistemática de sua composição. Outra questão associada refere-se à reduzida experiência das instituições que compõem tais conselhos, muitas vezes incluídas na composição pelo simples nome que carregam, ou pela personificação de seus presidentes e, em muitos casos, as instituições não resistem aos primeiros anos da composição obrigando a novas composições para a discussão das questões territoriais.
A pesquisa junto aos municípios identificou que a instalação e funcionamento dos conselhos municipais e de outras formas de organizações sociais, dar-se-ão de forma, essencialmente normativa, ao invés de ser um local que oportunize a gestão social de forma participativa dos municípios que compõem o território. Mesmo tendo a presença dos principais conselhos constituídos na grande maioria dos municípios que compõem o território (Tabela 3), percebe-se que a partilha da gestão de ações e atribuições no território por parte da sociedade civil e dos entes governamentais constituídos é feita de forma assimétrica, mesmo tendo a constituição dos principais conselhos nos municípios. Ocorre que estes conselhos, em geral, são formados por secretários ou assessores das prefeituras, desequilibrando as forças dentro deste, tornando a gestão e tomada de decisão endógena ao modelo de gestão das prefeituras.


Tabela 3: Presença de Conselhos Constituídos e outras formas de organização social ativos no território.

Municípios

Conselhos e outras formas de organização social nos municípios

CMDRS

Meio Ambiente

Segurança Alimentar

Saúde

Criança e Adolescente

Educação

Outras formas de Organização

Bom Jesus do Tocantins

1

1

-

1

-

1

2

Brejo Grande do Araguaia

1

-

-

1

1

1

5

Canaã dos Carajás

1

1

-

1

-

1

-

Curiónopolis

1

1

-

1

1

-

-

Eldorado do Carajás

1

1

1

1

1

1

3

Itupiranga

-

-

1

1

1

1

3

Marabá

-

1

-

1

1

-

-

Nova Ipixuna

1

-

1

1

-

1

-

Palestina do Pará

1

-

-

1

1

1

3

Parauapebas

1

1

-

1

-

1

-

Piçarra

1

1

-

1

1

1

-

São Domingos do Araguaia

1

1

-

1

1

1

4

São Geraldo do Araguaia

1

1

-

1

1

1

6

São João do Araguaia

1

1

-

1

1

1

5

Total no Território

12

10

3

14

10

12

31

Fonte: Dados da pesquisa.

Em parte isto estaria associado à forma de condução destes conselhos que, em geral, executam no mesmo espaço físico-administrativo duas ou mais pastas de politicas públicas municipais (meio ambiente e saneamento, turismo e cultura, agricultura ciência e tecnologia), entre outras que eventualmente se combinam de acordo com as necessidades dos gestores.
Constatou-se a partir da pesquisa “in loco”, que as limitações de funcionários efetivos na atuação da gestão do município e, mais especificamente, nas secretarias municipais que presidem os conselhos, diminuem de forma significativa a continuidade de políticas públicas e todo avanço estrutural dos conselhos pode vim a ser comprometido pelas mudanças de gestão e desvinculação institucional.
Percebe-se, de forma empírica, que na maioria dos municípios os conselhos tendem a enfrentar os desafios que se apresentam a cada momento histórico e oportuno, às vezes sem muito sucesso. Esses desafios, geralmente, estão associados aos processos de:
a) Efetividade, eficácia e eficiência, ou seja, não dispõem de infraestruturas adequadas para o funcionamento regular dos conselhos. E, considerando que por força de lei são “consultivos” e “deliberativos”, mesmo assim não são reconhecidos pelo poder público municipal e até por seus conselheiros (OLIVAL et al; 2007);
b) Articulação entre as políticas públicas, que devem ser planejadas, executadas e avaliadas não de forma isolada e fragmentada, mais sim, de forma estratégica, a partir de estabelecimento de metas a serem cumpridas em âmbito de cada gestão, de forma integrada, de modo a diminuir os custos e, ao mesmo tempo, melhorar a quantidade e a qualidade das ações e serviços em cada território. Isto é, os conselhos municipais são espaços públicos de participação institucionalizados pelo Estado, com o objetivo de promover a participação da sociedade civil na formulação e no controle das políticas públicas Benelli & Costa-Rosa (2012);
c) A Intersetorialidade, segundo Comerlatto et.al. (2007) é efetivar articulações entre os conselhos instituídos e desses para com a sociedade em suas diversas escalas. Desta forma, sendo possível somente se cada área específica compartilhem sua visão, objetivos e metas, enquanto agentes públicos. E, confrontar essas diferenças é apostar que os objetivos comuns e os ganhos a serem obtidos serão maiores do que as dificuldades a serem enfrentadas.

d) Caráter democráticos, pois segundo Abramovay (2001) “[...] sua simples existência abre caminho para a entrada na vida dos indivíduos e dos grupos organizados de temas até então ausentes”, permitindo desta forma a participação na tomada de decisão acerca da alocação e controle dos recursos públicos, oportunizando a liberdade de escolha. E sendo assim, o poder público, precisa reconhecer e trabalhar em parceria com os Conselhos Municipais, reconhecendo a importância destes para a gestão pública, no que se refere ao controle e a transparência das ações e serviços.
Enfrentar esses desafios significa ampliar a participação, articular-se com diferentes atores, criar novos espaços e estratégias de mobilização social. Como, normalmente, a gestão dos conselhos, de certa forma, é feita pelos prefeitos e/ou seus secretários que acabam por deliberar, sobre as questões em debate, aplicação de recursos e investimentos nos municípios, mantendo assim a hegemonia do seu domínio, não oferecendo os princípios básicos de efetivação do crescimento da participação, equidade e estabilidade social das politicas públicas.
Os indicadores de capacidade institucional utilizados estão dispostos na Tabela 4. O desempenho global do ICI, considerado como médio, está sendo influenciado de forma mais significativa pelos indicadores Serviços Institucionais Disponíveis, Mecanismos de Solução de Conflitos e Iniciativas Comunitária (Tabela 4).

Tabela 4: Indicadores de Capacidades Institucionais e ICI

Indicadores de Capacidades Institucionais

Escores

Classificação

1. Gestão dos Colegiados

0,557

Médio

2. Capacidades Organizacionais

0,494

Médio

3. Serviços Institucionais Disponíveis

0,268

Médio Baixo

4. Instrumentos de Gestão Municipal

0,518

Médio

5. Mecanismos de Solução de Conflitos

0,333

Médio Baixo

6. Infraestrutura Institucional

0,795

Médio Alto

7. Iniciativas Comunitárias

0,330

Médio Baixo

Fonte: SGE/CAI Sudeste Paraense – UFRA (2011)

Nota-se que os indicadores que estão contribuindo para reduzir o desempenho do ICI, são formados tanto por ações do poder executivo municipal voltadas para o meio rural, quanto por elementos que compõem o capital social do território, segundo o agrupamento sugerido por Caniello et al. (2013). O desempenho do indicador Serviços Institucionais Disponíveis evidencia a falta de politicas públicas, por parte dos governos municipais voltadas para o meio rural no território, sendo esta uma fragilidade refletida na capacidade institucional do território implicando de forma significativa no processo de gestão territorial.
Observa-se que o indicador Mecanismo de Solução de Conflitos é da ordem de 0,333 e reflete a falta de capacidade e compromisso dos gestores municipais em solucionarem os conflitos na disputa por terra, que é histórica no território. Constatou-se que a solução destes conflitos, em geral, é feita por meio de órgãos estaduais ou federais.
O indicador Iniciativas Comunitárias da ordem de 0,330 traz à luz do estudo a falta de incentivo por parte do poder público municipal para que seus atores tenham a inciativa de buscar ações que provoquem a melhoria no território. Segundo Castro e Simões (2010), outro aspecto é que as ações dos Territórios da Cidadania são deliberadas pelos ministérios a partir de seus planejamentos e orçamentos para o Brasil. Assim, as ações e os recursos disponíveis para cada ação chegam para o colegiado já quase que definidos, inibindo desta forma as inciativas comunitárias, agindo de forma contrária ao que se deseja de uma gestão social.
No que se refere aos elementos de gestão municipal voltados para o meio rural, que podem ser considerados como importantes para o desenvolvimento sustentável do território e são os que estão contribuindo de forma mais acentuada para a elevação do ICI, Infraestrutura Institucional e Instrumentos de Gestão.
A sustentabilidade deve ser fruto do debate sobre a gestão das formas de exploração e desenvolvimento que venham a ser adotadas pelos atores territoriais. Por outro lado, o indicador Serviços Institucionais Disponíveis, é considerado como médio baixo e assim revelando as poucas ações voltadas para a otimização das atividades produtivas no território, sendo esta uma fragilidade constatada nos municípios.
O indicador Gestão dos Conselhos, classificado como médio, refleti o alto nível de organização dos atores territoriais e como estes interagem na busca de avançar o desenvolvimento. E se revela na forma de percepção que os atores territoriais têm acerca da força dos conselhos quanto ao controle dos recursos públicos (Figura 2).

Percebe-se a ausência do poder público municipal, pois de acordo com os entrevistados, o poder público da maioria dos municípios pouco participa e/ou apoia às plenárias ou reuniões dos colegiados, deixando a impressão de que a politica de desenvolvimento territorial é algo mais voltada para os movimentos sociais e agricultores familiares, ficando assim a tomada de decisão nas mãos dos que participam de forma efetiva na gestão do CODETER, e que de certa forma também centraliza a gestão, provocando assim uma fragilidade no processo de governança territorial.
Constatou-se, também, que as principais atividades executadas pelo CODETER no território são o acompanhamento, reestruturação e criação dos CMDRS e a discussão e acompanhamento em torno da aplicação dos recursos e elaboração dos PRONAF’s Infraestrutura (PROINF’s). Estas atividades se tornaram chaves por ter a existência e o funcionamento dos CMDRS um papel fundamental para a composição da Plenária Territorial, bem como para o acompanhamento das ações territoriais desenvolvidas pelos ministérios junto ao território e em relação aos recursos dos PROINF’s são debatidos seu destino nas assembléias por conseguir uma maior participação dos atores territoriais.
Com efeito, os membros do CODETER revelaram que os governos municipais, em geral, mobilizam-se e articulam em prol da apropriação dos recursos do PRONAF Infraestrutura proveniente, em geral, de emendas parlamentares, desiquilibrando assim a relação de forças internas no CODETER. Esta constatação já tinha sido observada por Abramovay (2006), expondo que
“[...] Prefeitos bem-relacionados com deputados federais não despendem tempo e recursos nas diversas reuniões de que as organizações sociais na sua grande maioria sem outros meios ou articulações precisam participar para poder interferir ou ter acesso aos recursos públicos federais.” (ABRAMOVAY et al., 2006: p. 15).
Demonstrando assim, o amplo uso da estratégia pork barrel (SHEPSLE, BONCHEK; 1997) por parte dos prefeitos, e de certa forma enfraquecendo a gestão social no território, mas não seu capital social.
Identificou-se também que a cidade de Parauapebas, no atual contexto, como cidade aglutinadora de projetos de investimentos com impactos econômicos significativos dentro do Território, sendo a que apresenta maior densidade demográfica e maior PIB entre os municípios que compõem o território (Tabela 5), e com isto, torna-se também polo de desenvolvimento e catalisadora de demandas sociais e econômicas para o território.

Tabela 5: População, densidade demográfica e PIB dos municípios que compõem o Território

Municípios

População

Área (km2)

Densidade demográfica (hab/km2)

PIB
(1000,00 R$)

Bom Jesus do Tocantins

15.298

2.816,496

5.43

81.136

Brejo Grande do Araguaia

7.317

1.288,473

5.68

37.132

Canaã dos Carajás

26.716

3.146,397

8.49

1.559.968

Curionópolis

18.288

2.368,735

7.72

104.120

Eldorado dos Carajás

31.786

2.956,727

10.75

199.893

Itupiranga

51.220

7.880.080

6.50

217.920

Marabá

233.669

15.128,368

15.45

3.601.647

Nova Ipixuna

14.645

1.564,178

9.36

62.146

Palestina do Pará

7.475

984,359

7.59

35.074

Parauapebas

153.908

6.957,318

22.12

15.918.216

Piçarra

12.697

3.312,650

3.83

93.391

São Domingos do Araguaia

23.130

1.392,457

16.61

108.289

São Geraldo do Araguaia

25.587

3.168,370

8.08

156.937

São João do Araguaia

13.155

1.279,887

10.28

49.877

TOTAL TERRITÓRIO

634.891

54.244,495

11.70

22.225.746

Fonte: IBGE, Censo Demográfico 2010a. IBGE, Produto Interno Bruto, 2010b

Em 2010, as cidades de Canaã dos Carajás, Marabá e Parauapebas foram as que apresentaram maior PIB no território (Tabela 5), que juntas representaram em torno de 27% do PIB do estado do Pará no ano de 2010 (IBGE, 2010b).
Neste contexto, pergunta-se. A capacidade institucional de um município que compõem o território tem relação com o PIB deste? Há dependência espacial das capacidades institucionais e o PIB? Para responder a estas perguntas foi construída a variável Fator PIB, obtida a partir da Análise de Componentes Principais (ACP) (JOHNSON e WICHERN, 2007).
A ACP conseguiu explicar 96,7% da variação do total do PIB dos municípios que compõem o território no período de 2003 – 2010 (Figura 3) e analisada conjuntamente com o índice de capacidade institucional para cada município que compõem o território, segundo a metodologia da SDT. Observa-se que o Fator PIB está concentrado nos municípios de Marabá e Parauapebas, que são os considerados “pólos de desenvolvimento” no território e que os tornam também, a priori, elementos no espaço territorial capazes de transformar as capacidades institucionais sua e de seus vizinhos.
Sendo assim, foi feito uso da análise de dependência espacial bivariada através do I de Moran Global bivariado (ALMEIDA, 2012), no território. A dependência espacial ficou evidenciada a estes polos de desenvolvimento pelo I de Moran global bivariado, da ordem de -0,1712 (Figura 5), admitindo o nível de significância de 0,10 e com pseudo p-valor = 0,080 (com 999 permutações). Deste modo, pode-se então admitir que há dependência espacial entre os municípios, quando avaliado conjuntamente o PIB e as capacidades institucionais destes.
Porém, os municípios de Marabá e Parauapebas se caracterizam como regiões aglutinadoras (pontos de alavancagem) no território, já o município de Canaã dos Carajás é um outlier espacial, no território (ALMEIDA, 2012), segundo o I de bivariado (Figura 4).
E fazendo a análise local destes municípios, via mapas de significância Local Indicator of Spatial Association (LISA) do I de Moran Local (ANSELIN, 1995) (Figura 5). Constata-se que o município de Marabá possui elevado PIB e tem sua vizinhança municípios com alto ICI. Já o município de Parauapebas é um ponto de alavancagem com alto PIB cercado, em sua maioria, por municípios com baixo ICI. Enquanto que o município de Brejo Grande do Araguaia é caracterizado por ter em sua vizinhança municípios com PIB e alto ICI.
Por fim, foi identificado que os problemas ligados à capacidade institucional são, em geral, maiores nos municípios que não apresentam tanta representação, no sentido econômico, no território. Sendo que as demandas que surgem no Território solicitam da sociedade civil organizada e de órgão públicos de gestão uma capacidade institucional maior para atender a estas demandas. Porém, estas vêm a ser reprimidas em sua origem, devido a prevalência da natureza endógena da gestão municipal presente na composição dos conselhos, tornando estes um ambiente que deveria ser propicio para a prática e disseminação da gestão social em um local de caráter mais normativo, haja vista a centralização nas tomadas de decisão por parte dos gestores municipais e o uso da estratégia “pork barrel”.

2.4 CONSIDERAÇÕES FINAIS

Este estudo conseguiu identificar alguns fatores que estão implicando em fragilidades no Território da Cidadania Sudeste Paraense e que precisam ser colocadas em pauta nas discussões locais para que o objetivo, até então planejado para os Territórios da Cidadania, consigam ser implementados. Sendo estes pontos de fundamental importância para a adoção de um esforço politico, institucional e organizacional quanto a gestão social do território.
O estudo conseguiu a partir dos indicadores utilizados, identificar os elementos que estão reduzindo a capacidade institucional do território, e que estes refletem a forma como as ações e politicas públicas dos municípios voltadas ao meio rural do território são reduzidas. Na solução de conflitos, em geral, são equacionados pelos governos estadual ou federal, quanto à fragilidade dos serviços disponíveis e promoção de ações comunitárias que são indispensáveis para a mobilização e promoção da participação nas tomadas de decisão por parte dos atores territoriais. O estudo identificou a dependência espacial entre os municípios que compõem o território, a partir da relação entre o PIB e ICI dos municípios, demonstrando por meio do I de Moran que os municípios de Marabá e Parauapebas influenciam não somente na economia do território, mas também em um elemento importante para a gestão social do território, que é a capacidade institucional.
Sendo assim, destacam-se alguns elementos de ordem política, institucional, organizacional e de gestão necessários e que precisam ser problematizados/resolvidos com o objetivo de fortalecer a capacidade institucional do território e diretamente a gestão social: i) necessidade de fortalecimento da gestão social participativa para que os conselhos funcionem de fato e não apenas de forma normativa; ii) mobilização dos gestores públicos na solução de conflitos no território, que são históricos, desonerando desta forma órgãos estaduais ou federais; iii) fomentar a estruturação (humana, física e administrativa) educacional e de saúde, deficiente e/ou ausente no meio rural por meio de parcerias com os agentes que atuam no território; iv) Diminuição da lacuna no que diz respeito à partilha da gestão de ações e atribuições no território por parte da sociedade civil e dos entes governamentais e finalmente, descentralizar os projetos de investimentos com impactos socioeconômicos significativos dentro do Território para outros municípios além de Marabá e Parauapebas.

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1 Segundo Acir (1981), o modelo que originou e define um arranjo federativo na óptica das relações entre as esferas de governo é que : “os poderes do governo geral e do Estado, ainda que existam e sejam exercícidos nos mesmos limites territorial, constituem soberanias distintas e separadas que atuam de forma separada e independente, nas esferas que lhe são próprias ”. Esta definição foi utilizada para o sistema federal dos Estados Unidos (Acir, 1981), um dos berços do sistema federativo.

2 De acordo com Shepsle e Bonchek (1997), a estratégia pork barrel é a apropriação de recursos federais para projetos ineficientes que beneficiam os distritos específicos dos congressistas, mas que pouco favorecem a nação como um todo.

3 De acordo com Putnam (2006): “o capital social diz respeito a características da organização social, como confiança, normas e sistemas, que contribuem para aumentar a eficiência da sociedade, facilitando as áreas coordenadas”.

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