Contribuciones a las Ciencias Sociales
Noviembre 2013

METODOLOGÍA DE EVALUACIÓN DE POLÍTICAS PÚBLICAS DEL PATRIMONIO CULTURAL: EL CASO DE LA LEY DE EXONERACIÓN DEL IPTU, PELOTAS/RS, BRASIL



Francine M. Tavares Ribeiro (CV)
Francine_mtavares@yahoo.com.br
Francisca Ferreira Michelon (CV)
f.michelon.ufpel@gmail.com
Universidade Federal de Pelotas




Resumen
Este artículo propone la creación de una metodología de evaluación de políticas públicas culturales basadas en el ítem IIb del Artículo 6º de la ley nº 5.146, que reduce las alícuotas del Imposto sobre Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU: Impuesto sobre bienes inmuebles y terrenos urbanos), en la ciudad de Pelotas, Rio Grande do Sul, Brasil. El referido artículo se refiere a la renuncia al cobro del IPTU y el ítem seleccionado se refiere a los inmuebles declarados patrimoniales e inventariados. El artículo se inicia con una explicación sobre las políticas públicas y el compromiso de la sociedad civil en ese proceso. La evaluación de esas políticas es analizada más profundamente a través de diversas definiciones desarrolladas por la literatura que trata el tema. Se pretendió ofrecer datos sobre el proceso de ejecución de esta política pública, para detectar incongruencias en la elaboración de los procedimientos y en su ejecución, identificando barreras y obstáculos en su implementación. Por fin, se generan datos para la reprogramación en aquellos aspectos considerados conflictivos.

Palabras Clave: políticas públicas culturales, inmuebles inventariados, evaluación, IPTU.

Abstract
This paper proposes the creation of a methodology for evaluating public policies cultural based on item IIb of Article 6 of Law No. 5146, which reduces the Building Urban and Land Tax, in Pelotas, Rio Grande do Sul, Brazil. The article talks about the waiver of property tax and the item refers to building  listed and inventoried buildings of cultural heritage. The article begins with an explanation about public policy and the inclusion of civil society in this process. The evaluation is observed with greater deepness and many settings conferred by the literature that works with the theme, is intended to provide data on the process implementations of a public policy seeking detect inconsistencies in the design of procedures and implementation, identifying barriers and obstacles to implementation and finally generating data for reprogramming the conflicting aspects considered.

Keywords: public policies cultural, inventoried buildings, evaluation, IPTU.



Para citar este artículo puede utilizar el siguiente formato:
Tavares Ribeiro, F. y Ferreira Michelon, F.: "Metodología de evaluación de políticas públicas del patrimonio cultural: el caso de la ley de exoneración del IPTU, Pelotas/RS, Brasil", en Contribuciones a las Ciencias Sociales, Noviembre 2013, www.eumed.net/rev/cccss/26/patrimonio-cultural.html

Introducción

            Antes de ingresar en el contexto en el que se originó la política que fue evaluada, se expone sobre el origen del interés en preservar los vestigios del pasado en las ciudades. Si bien las primeras manifestaciones de tal interés se pierden en la noche de los tiempos, se puede observar que “[es] a partir del ideario desencadenado por la Revolución Francesa, que el patrimonio se extendió, de lo privado de los bienes de una persona o un grupo de personas –la nobleza- al conjunto de los ciudadanos” (ABREU, 2009, p.35).
            A partir de ese momento, y a lo largo del siglo XX, la conciencia patrimonialista se amplía considerablemente, convirtiéndose en un fenómeno transversal a muchas manifestaciones sociales. Por otro lado, no es posible considerar que la preservación pueda ser un tema disociado de la sociedad. Es ella la que justifica la discusión en torno del concepto de patrimonio y de su preservación, la que posibilita la articulación, de forma contradictoria o no, entre las diversas representaciones de una ciudad, la que congrega a los actores de ese escenario, invariablemente en conflicto. Mientras tanto, si en alguna medida es el discurso patrimonial el que hace existir el patrimonio como resultado de una atribución de valor, es preciso reconocer que la medida es proporcional al conocimiento que se tiene sobre el bien. La historia y la trayectoria de éste, le dan sustancia al discurso que, comúnmente, instituye la condición patrimonial.
            De este modo, la defensa del patrimonio tiene muchas formas, instituidas o no. De cualquier manera, no es posible hablar de protección sin hacer referencia a políticas públicas. Son las políticas que concretan la salvaguarda y protección del patrimonio histórico.
            La condición de los bienes patrimoniales como objetos de política pública es un abordaje nuevo, que se estructuró de forma más concreta en Brasil a partir de la Constitución Federal de 1988. Desde esa fecha en adelante, se produjo una descentralización de los poderes y, consecuentemente, se amplió considerablemente la autonomía de los municipios, que pasaron a ser parte de la administración política en el sistema federal brasileño, con lo que quedaron a cargo de ejercer, entre otras cosas, la protección del patrimonio histórico-cultural local.
            Es en este contexto que la sociedad se convierte en pieza fundamental para el desarrollo de las políticas públicas patrimoniales urbanas. Los gestores municipales comienzan a priorizar la presencia cada vez más activa de la sociedad civil en el mecanismo de conducción del desarrollo local, cooperando para la democratización de los espacios urbanos preservados y conduciendo al disfrute de esos lugares con la comunidad.      De esta forma, la ampliación de los medios y las estrategias de preservación del patrimonio cultural necesitan pasar, continuamente, por revisiones. Sin esas revisiones no es posible saber si las expectativas de las políticas se cumplen y en qué medida, a quién atienden y a quién llegan los resultados deseables.
            La revisión presupone que las preguntas serán sometidas a los órganos coordinadores y ejecutores de esas políticas. Las respuestas permiten la evaluación y valoración de los impactos efectivos de determinada política de preservación del patrimonio. De este modo, para los autores Ala-Harja y Helgason (2000, p.5)  “la evaluación de un programa puede ser definida como un análisis sistemático de aspectos importantes de su valor buscando ofrecer resultados confiables y utilizables”. Así, la evaluación surge como una valoración respecto de determinada política pública, es una forma de verificar sus fortalezas y debilidades.
                 Este artículo se propone discutir la importancia y la necesidad de la producción de informaciones que contribuyan con la gestión pública, haciéndola capaz de percibir la acción de la política. Así se sugiere la creación de indicadores con los cuales se hace posible evaluar los resultados de la aplicación de una política pública en la ciudad de Pelotas. La política a la que se refiere el trabajo es la de exoneración fiscal concedida a los vecinos que poseen inmuebles inventariados 1 o declarados patrimonio (tombados 2) en el municipio de Pelotas, estado de Rio Grande do Sul, Brasil. De esta manera, la intención de este estudio es proponer una metodología de evaluación de esa política, así como de sus posibilidades y limitaciones cuando se trata de proporcionar resultados de los análisis.

  1. Para comprender las políticas públicas

            Las políticas públicas son directrices, principios orientadores de la acción del poder público, reglas y procedimientos para las relaciones entre gobierno y sociedad. Son, en este caso, políticas explicitadas, sistematizadas o formuladas en documentos que orientan acciones que normalmente implican la aplicación de recursos públicos. Una política pública puede darse a través de normas, planes o actos administrativos; de proyectos de rehabilitación de ciudades históricas, de restauración de patrimonios o de leyes como la declaración de patrimonio y, también, de renuncias fiscales por parte del órgano regulador.
            Las políticas públicas de patrimonio se remontan al final del siglo XVIII, más específicamente a la Revolución Francesa, período en el cual se dio atención a los monumentos destinados a evocar la memoria de los hechos, oficialmente considerados gloriosos, del pasado (CHOAY, 2001). Fue en ese contexto que el sentido de patrimonio, tal como hoy lo entendemos, surgió con el objetivo de, según Martins (2005, p.01) “el mantenimiento de bienes que representan los valores de una sociedad, preservando su cultura, garantizando el desarrollo social y generando símbolos identitarios de un lugar”. Para la autora, las políticas públicas deben proporcionar el adecuado usufructo por la sociedad de los valores, haciendo posible la construcción y el mantenimiento de la cohesión social. Por lo tanto, una política pública no es otra cosa que un conjunto de medidas adoptadas por el Estado para atender a las necesidades de toda la sociedad con el fin del bien común (DIAS, 2003).
            Este argumento indica que el proceso de elaboración de políticas públicas para la preservación de patrimonios culturales requiere una actuación gubernamental más descentralizada y participativa, a fin de beneficiar y atender las expectativas de toda la colectividad. Meira (2004, p.20) explica que:

Se entiende por participación la parte de la gestión que se realiza con los actores sociales directamente involucrados en el proceso. En el caso de la gestión de una ciudad, la participación de los ciudadanos puede ser espontánea o incentivada por una política pública, por ejemplo.

            De esta manera, la búsqueda de acciones de políticas públicas a favor de la preservación del patrimonio cultural es un proceso de etapas difíciles, las que exceden la aplicación de acciones institucionales e instrumentos legales preservacionistas. La realización de una acción de preservación solo es posible cuando el “bien” a ser preservado es reconocido por la comunidad la que, identificándose con el fin buscado, interactúa en el proceso de valorización y vuelve real y efectiva la acción de preservación. La gestión participativa se ha constituido en una respuesta posible para el cumplimiento de la idea de función social de la propiedad urbana, que debe ser incorporada en las políticas de gestión local (MARTINS, 2004).
            El proceso de maduración de la sociedad democrática brasileña ha hecho que el Estado sea cada vez más cuestionado sobre el desempeño de sus funciones, ya sea sobre la efectividad de sus acciones como sobre la realidad socioeconómica del país. En este contexto, las políticas públicas de patrimonio ganan importancia y se presentan como recursos orientados a la colectividad, dirigidos a la democratización efectiva de los espacios urbanos preservados. La planificación urbana, delegada fundamentalmente en el poder municipal y el gerenciamiento de las cuestiones de patrimonio, pasa a interesar a la sociedad civil que se ve como agente decisivo de la salvaguarda. De este modo, se comprende que la construcción del concepto contemporáneo de gestión de política pública parte del entendimiento de que no se trata simplemente del acto de gobernar solamente del Estado, por el contrario, implica principios estructurales como el compromiso del poder público (agentes) y la articulación de actores (sociedad) en el desarrollo de acciones que dan cuenta de decisiones colectivas.
            Volviendo al punto de partida: es posible afirmar que las políticas públicas son fundamentales para la protección del patrimonio cultural. Éstas se configuran sobre enunciados basados en los motivos que vuelven necesaria una determinada intervención, sobre la planificación de las acciones para el desarrollo de una iniciativa y la definición de los agentes encargados de programarlas, así como la interpretación que se haga de las normas que las rigen, hasta llegar a la fundamental evaluación de impactos, sean potenciales –en una evaluación anterior a la ejecución, que establece expectativas y justifica la aprobación de la política– sean reales, medidos durante o después de su ejecución (CUNHA, 2006).

    1. La política de renuncia fiscal en el Municipio de Pelotas

            A partir de la observación de la Ley nº 5.146 del 25 de julio de 2005 3, se presenta la propuesta de un método para evaluar el resultado de la aplicación de la política pública cultural en la ciudad de Pelotas.
            Pelotas es una ciudad localizada en el sur de Brasil cuya economía estuvo, desde su surgimiento, asociada a cierta producción industrial. En el siglo XIX, y hasta las primeras décadas del XX, su principal fuente de ingresos económicos fue el charque4 . Este período propició inversiones en diversos sectores, inclusive el de la construcción civil. De este modo, data de esas décadas la construcción de varios edificios, actualmente poseedores de valor histórico.
            Los períodos de crecimiento económico fueron alternándose con períodos de estancamiento, ambos dañinos para la preservación por motivos diferentes. En los momentos de crecimiento, la demanda en el sector de la construcción civil promovió la pérdida de muchos ejemplares en función de las demoliciones con el objetivo de liberar el espacio para nuevas edificaciones. En los momentos de recesión económica, la falta de inversiones en mantenimiento de los bienes aceleró los procesos de deterioro que llevaron a algunos a su fin. Así, fue en ese panorama que se dio la trayectoria de la preservación del patrimonio cultural: acciones, inversiones y leyes auxiliaron y fueron fundamentales para la consolidación de la preservación del patrimonio de esta ciudad.
            Una contribución importante tuvo en la historia legislativa del municipio de Pelotas la Ley nº 4.568, del 7 de julio de 2000 5, que declaró algunas áreas de la ciudad como Zonas de Preservación del Patrimonio Cultural, llamadas ZPPC, la definición en zonas busca mantener la integridad de las áreas de la ciudad con características históricas y culturales significativas, tales zonas corresponden a la implantación de los primeros loteamientos ejecutados en la ciudad. Con la normativa establecida por esta ley (nº 4.568/00) fue posible subdividir la ciudad en partes creando una ruta para la preservación. De esta manera, la “zona 1” corresponde al primer núcleo urbano de Pelotas, configurado en torno a la Catedral San Francisco de Paula (originalmente conocida como la Igreja da Freguesía); la “zona 2” corresponde al entorno de la plaza Coronel Pedro Osório que, desde el siglo XIX, se caracteriza como centro de la ciudad; la “zona 3” se localiza en la costa del canal São Gonçalo donde se desarrollaron las actividades portuarias e industriales de la ciudad; y la “zona 4”, es la región de las inmediaciones de la línea férrea y la estación ferroviaria.

            A partir de la ley que divide la ciudad en zonas de relevancia histórico-cultural, y con la intención de incentivar a las personas que residen en ellas a conservar los inmuebles, fue creada en 2002 la Ley nº 4.878, actual 5.146 de 2005 que prevé la exoneración del pago del Imposto Predial Territorial Urbano (en adelante, IPTU, Impuesto sobre bienes inmuebles y terrenos urbanos)6 para los inmuebles integrados al inventario de Pelotas.
            Con la Constitución Federal de 1988 el inventario fue finalmente elevado, en Brasil, a instrumento jurídico de la preservación del patrimonio cultural, junto al tombamento (declaración como patrimonio), la desapropiación, los registros, la vigilancia y otras formas de cautela y preservación (art. 216, § 1º).
            Conforme a la Ley nº 5.146, los inmuebles declarados patrimoniales o inventariados están exonerados del pago del IPTU, si son debidamente conservados o restaurados de acuerdo a las normas establecidas por el órgano público responsable. La mayoría de esos inmuebles está comprendida en las cuatro Zonas de Preservación del Patrimonio Cultural del municipio.
            Basada en el instrumento legal nº 4.568/00, que delimita las cuatro zonas de preservación, la Ley nº 5.146 se presenta como un incentivo para que los moradores de las casas inventariadas las mantengan en condiciones deseables de conservación. Es decir, el municipio renuncia a la recaudación para que esos ingresos sean revertidos, por los moradores de las casas inventariadas o declaradas patrimonio, en mejoras para la conservación de los inmuebles.
            Según los técnicos de la Secretaría de Cultura del Municipio, los procedimientos administrativos para la solicitud de la exoneración del IPTU involucran a dos secretarías, la de Finanzas y la de Cultura, siendo responsabilidad de la última la evaluación del inmueble y el dictamen final7 . Para la concesión del beneficio, los propietarios de inmuebles patrimoniales deben hacer la solicitud anualmente. A partir de las solicitudes, los técnicos de la Secretaria de Cultura realizan una inspección externa (sin contacto con los propietarios) de los inmuebles y evalúan su estado. De acuerdo al Manual do usuário de imóveis inventariados (Manual del usuario de inmuebles inventariados, 2008), los procedimientos administrativos para la evaluación y concesión del beneficio suponen: inspección, recolección de datos anteriores, análisis y evaluación del inmueble, informe y dictamen.
            Por lo tanto, comprender los motivos que dieron lugar a la implementación de esta política pública de renuncia fiscal así como su proceso histórico es fundamental para entender la importancia de su evaluación, que es todavía abordada en forma genérica e imprecisa, pues tiene en cuenta solamente a quien solicita, excluyendo a aquellos que, aún teniendo el derecho al beneficio de la exoneración, no lo solicitan. Se entiende que la aplicación de la ley necesita ser evaluada, ya que la evaluación busca verificar si esta política de preservación ha logrado su objetivo, garantizando a la población el adecuado usufructo de su patrimonio. De esta manera, este artículo presenta algunas herramientas que podrían ser utilizadas para medir el grado de ejecución de esta política.

  1. Indicadores para la evaluación de la política pública

            Se entiende que la elaboración de políticas debe estar precedida de la formulación de diagnósticos. Estos deben visualizar si los impactos reales de la política corresponderán a las expectativas. Asimismo, es necesario proponer los mecanismos para la evaluación de esa política. La evaluación es un procedimiento imprescindible para el desarrollo y/o la reformulación de las políticas y acciones implementadas por cualquier gestor8 . La evaluación, tal como plantea Marta T. S. Arretche, “es una forma de atribuir un valor presupuesto, una medida de aprobación o desaprobación a una política o programa público particular” (ARRETCHE, 1998, p.01). Para  Marjukka  Ala-Harja y Sigurdur Helgason, la evaluación es un mecanismo de mejora del proceso de toma de decisiones. Aunque no esté destinada a resolver o sustituir los juicios subjetivos, permite al gobernante cierto conocimiento de los resultados de un determinado programa (ALA-HARJA Y HELGASON, 2000).
            La particularidad de la evaluación de las políticas públicas consiste en la adopción de métodos y técnicas de investigación que permitan establecer una relación de causalidad entre un programa X y un resultado Y o, incluso, afirmar que en ausencia del programa X no tendríamos el resultado Y. (FIGUEIREDO Y FIGUEIREDO, 1986).
             Para alcanzar este resultado es necesario agregar una serie de informaciones indispensables, para convertirlas en herramientas que permitan evaluar, transformándolas en indicadores. Según Jannuzzi (2002, p. 51-72):

Las estadísticas públicas –datos censales, muestras estimativas y registros administrativos– se constituyen, pues, en la materia prima para la construcción de indicadores sociales. Lo que diferencia la estadística pública de un indicador social es la información que presenta, esto es, el valor contextual de la información disponible en este último.

            En este sentido un indicador informa algo sobre una realidad, la medición sistemática de las acciones y de las políticas se da a través de comparaciones entre datos recogidos en los registros administrativos del órgano responsable y/o en las muestras obtenidas a través de la investigación de campo, permitiendo percibir las transformaciones que se están procesando. Para seleccionar los indicadores es conveniente adoptar un criterio que garantice la calidad, utilidad y eficacia en la provisión de información, características estas no siempre presentes en todo dato analizado. O sea, es necesario definir ¿qué queremos medir? Y, también, ¿por qué queremos medir?
            La literatura que trata de indicadores para la evaluación de políticas públicas acostumbra distinguirlas en relación a su efectividad, eficacia y eficiencia, distinción esta que es, básicamente, un recurso analítico destinado a separar aspectos distintos de los objetivos y, en consecuencia, del abordaje y los métodos y técnicas de evaluación.
            Por evaluación de efectividad se entiende el examen de la relación entre la implementación de un determinado programa y sus impactos y/o resultados, esto es: su éxito o fracaso en términos de una efectiva transformación en las condiciones sociales previas de vida de las poblaciones atendidas por el programa bajo evaluación (FIGUEIREDO Y FIGUEIREDO, 1986).  Por evaluación de eficacia se entiende la evaluación de la relación entre los objetivos y los instrumentos explícitos de un determinado programa y sus resultados efectivos (FIGUEIREDO Y FIGUEIREDO, 1986). Esta evaluación puede ser hecha entre, por ejemplo, las metas propuestas y las alcanzadas por el programa. Por evaluación de eficiencia se entiende la evaluación de la relación entre el esfuerzo empleado en la implementación de una determinada política y los resultados alcanzados (FIGUEIREDO Y FIGUEIREDO, 1986).
            La producción de indicadores de cualquier naturaleza tiene que estar estrictamente asociada a los objetivos de la medición que se desea realizar, así, en una única política pública, es posible utilizar todos los tipos de indicadores de evaluación citados antes, basta identificar los datos necesarios para cruzar con las informaciones que se desea alcanzar, sea sobre la meta, el impacto o el proceso de la política.
            A partir del objetivo que generó este estudio, es decir demostrar la necesidad de valorar una política pública, la evaluación propuesta es de eficacia, tal elección se da pues es la que más se adapta al objetivo de estudio, en la medida en que el evaluador compara las metas de un programa con base a las informaciones disponibles, las relaciona a las metas alcanzadas, a través de la recolección de datos y, de este modo, concluye el éxito o fracaso de la política. Segundo Pedro L. B Silva, el motivo más inmediato del interés por la evaluación de actividades de gobierno sería la preocupación por la efectividad, esto es, la comparación entre los resultados esperados y no esperados alcanzados por la implementación de los programas. (SILVA, 1999).
            Mediante un estudio conceptual será analizado el modelo de política pública de renuncia fiscal como ejercicio de construcción de una metodología, basada en la creación de indicadores que, orientados al uso, puedan servir efectivamente para la evaluación de la política estudiada.

  1. Definición de la metodología

            Se entiende que para iniciar una evaluación de eficacia de una política de renuncia fiscal se hace necesario contrastar y reconstruir su proceso de implementación. Se proponen, como datos orientadores, instrumentos para definir y construir los indicadores, estos instrumentos facilitan no solo la especificación de los criterios para la recolección e interpretación de cada indicador, sino que, también, contribuyen a comprender e interpretar cada indicador dentro del sistema propuesto. Estos podrán ser obtenidos mediante una investigación de campo cuantitativa y cualitativa en las cuatro zonas de preservación de la ciudad objeto de estudio. Los indicadores cuantitativos son generalmente fáciles de calcular y ofrecen un mayor grado de objetividad, aun así están sujetos a diferentes interpretaciones. Los cualitativos, por su parte, son más subjetivos y más complejos de desarrollar, pero ofrecen una mayor riqueza de información. En relación a la posición del evaluador ante el objeto evaluado las evaluaciones deben ser conducidas por órganos independientes con el objetivo de mantener la neutralidad de la evaluación (ARRETCHE, 1998). Para la autora, es muy difícil que evaluaciones realizadas por los propios equipos gubernamentales encargados de la ejecución de una determinada política estén exentas de puntos de vista particulares, lo que puede, en cierta medida, contaminar el proceso. En cuanto a la forma de presentación de los indicadores, los gráficos son excelentes herramientas para realizar comparaciones. De esta manera, se propone que el método de evaluación sea el de eficacia comparativa y presentado por medios de gráficos. Aunque corresponderá al especialista definir cuáles serán los datos más apropiados para el abordaje de la evaluación específica. El modelo lógico que sigue define el objetivo del método.                  

            En este cuadro fueron reunidas informaciones de las cuatro zonas de preservación de manera de permitir la evaluación de las tipologías de las acciones. Para alcanzar los objetivos fueron creados, conforme lo cuadro, dos variables, teniendo en mente los criterios e indicadores a ser utilizados, resta establecer las relaciones con ellas para obtener los resultados de la evaluación. Es notorio que, para realizar una evaluación precisa, se hacen necesarias algunas informaciones del proceso. Esas informaciones serán alcanzadas con la obtención de datos del órgano público responsable por la política y, en la inexistencia de algunos datos en el órgano, se hará una investigación de campo con los actores directamente involucrados con la política (quienes habitan las viviendas patrimoniales).
            Para una mejor comprensión, hipotéticamente se aplicará el método de comparación entre quienes pidieron, por lo menos una vez, la exoneración del IPTU y quienes nunca lo pidieron, teniendo el derecho de hacerlo, basados en las zonas de estudio. A partir del cruzamiento de estas variables será posible identificar si alguna zona tiene mayor proporción de habitantes que piden la exoneración del impuesto y, también, si tal proporción deriva de la información disponible sobre el derecho al beneficio. También será posible averiguar qué zona posee menos solicitudes e, igualmente, verificar si ese resultado está relacionado a la condición de zona altamente comercial, lo que podría indicar el perfil de uso como desfavorable a la preservación de los inmuebles. Se supone que en áreas comerciales puede no interesar a los habitantes mantener las características del inmueble en contrapartida a la obtención del beneficio.
            Es posible que se verifique por la evaluación la ausencia de diálogo por parte de los gestores públicos con los habitantes de los inmuebles beneficiados por la exención, fallas en la divulgación de la política, ausencia de indicadores comparativos, insuficiente acompañamiento, etc. Por lo tanto, puede concluirse que las metas de tal programa no alcanzan los resultados esperados, pues a través de las comparaciones de las variables será posible suponer que muchas personas desconocen la ley y actúan desfavorablemente a los objetivos de ella por falta de información.
            En el proceso de evaluación existe la posibilidad de que surjan factores contextuales imprevistos y no aprehensibles, por lo tanto, fuera del control del equipo de evaluación, tales como: imprecisión de las informaciones contenidas en el sistema, carencia de algunas actualizaciones, insuficiencia de recursos humanos en la gestión y acompañamiento del programa. Estas circunstancias pueden generar impactos positivos o negativos sobre los resultados de la evaluación.
            Uno de los grandes problemas que puede surgir es el hecho de que el proyecto de política no haya previsto o planificado la evaluación. En ese caso, la política carece de metas o de un conjunto de referencias cuantitativas para verificar el antes y el después de su implementación. No es raro, por lo tanto, que se produzca esa dificultad al identificar los indicadores adecuados. De tal manera, la inexistencia de parámetros reales y numéricos puede dificultar el análisis de las evaluaciones, así como la ausencia de datos para fijar las metas cuantitativas. Es necesario, pues, antes de más nada, establecer los criterios de evaluación sin los cuales es improbable conseguir presentar recursos metodológicos para evaluar la política.

Conclusiones

            Los debates en torno a las políticas públicas de patrimonio cultural son feroces y frecuentes, particularmente en los últimos años. En Brasil, los debates intentan comprender, formular y evaluar las propias políticas. La década de 1980 estuvo marcada por el desarrollo de políticas públicas municipales impulsadas por un nuevo contexto político que anunciaba acciones democráticas y sugería la participación de la sociedad en decisiones antes restringidas a las esferas de poder. En ese panorama, el patrimonio pasó a ser incorporado en las demandas, auspiciando convertirse en tema de la colectividad, sustentado y debatido por los actores directamente involucrados, o sea, la población en sus más diversas expresiones. Las manifestaciones culturales se vuelven tema de muchos públicos y las circunstancias de gestión del patrimonio se transforman progresivamente.
            El surgimiento de políticas públicas culturales refleja nuevos valores atribuidos al patrimonio histórico y arquitectónico así como la motivación de los gobiernos para tratar el tema. Mientras tanto, no siempre la motivación ha generado acciones eficaces. La propuesta de una política puede ser tanto necesaria como deseable pero, para saber si su aplicación es coincidente con las demandas y motivos que la generaron, se hace necesario evaluarla en relación a sus resultados y al impacto obtenido por ellos.
            Fue en el ámbito de tales consideraciones que se formuló la propuesta de un método para evaluar una política pública específica. Se buscó entender tanto el proceso de implementación como la respuesta pasible de ser obtenida por el público objetivo. Se cree que los mecanismos de medición de una política pueden ser exitosos o no conforme la elección de los indicadores, que son tratados aquí como partes notables de la evaluación. Se concluye que la producción de indicadores, de cualquier naturaleza, tiene que estar estrictamente asociada a los objetivos de la medición que se desea realizar y que la producción de informaciones puede generar indicadores pero tal proceso no ocurre de forma automática. Más allá de eso, las políticas públicas de carácter cultural deben contar con estrategias de implementación y formas de evaluación con bases en informaciones recogidas, sin embargo, los estudios de evaluación son en sí mismos más complejos. No es aconsejable negar la dificultad que supone intentar aislar de la realidad variables efectivamente relevantes para obtener información. Del mismo modo, no es prudente ignorar la incertidumbre sobre los reales objetivos de la política evaluada si ella no los enuncia directamente. Un hecho concluyente es que se requiere analizar la verificación de las relaciones de causalidad entre los programas y sus resultados. Por lo tanto no es posible negar que la esencia de la evaluación es la determinación exacta de aquello que se pretende medir.
            Por último, este estudio pretende ser una breve contribución para el tema punzante de la evaluación de las políticas públicas patrimoniales, permeado por la convicción de que es determinante que se evalúe para mejorar el aprendizaje organizacional y para fortalecer el conocimiento técnico indispensables en la elaboración de nuevos indicadores de análisis de determinada acción. De este modo, está abierto el debate sobre nuevos mecanismos para verificar los impactos de una política pública patrimonial y destacar la evaluación como una manera de responder a la cuestión de la relación entre los procesos y sus resultados, que son condiciones necesarias al contexto democrático brasileño.

Obras citadas

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1 El inventario es un instrumento de catastro que contiene informaciones al respecto de los bienes culturales, es un reconocimiento de la arquitectura y del espacio urbano de la ciudad y se destina a la preservación del conjunto de las edificaciones en su contexto urbano.

2 El tombamento  (declaración como bien patrimonial material) es un instrumento legal de protección aplicado por el poder público, los bienes declarados deberán ser preservados integralmente, no pudiendo ser demolidos ni descaracterizados.

3 Lei Municipal Nº 5146, de 25 de julho de 2005. Reduz alíquotas do IPTU e dá outras providências.

4 Carne salada y secada al sol.

5Lei nº 4568, de 07 de julho de 2000. Estabelece áreas da cidade como zonas de preservação do Patrimônio Cultural de Pelotas – ZPPCs – lista seus bens e dá outras providências.

6 Sigla para Imposto Predial e Territorial Urbano (Impuesto sobre bienes inmuebles y terrenos urbanos), un impuesto sobre cualquier propiedad urbana (apartamento, sala comercial, casa, etc.). El IPTU está previsto en la Constitución Federal brasileña y se aplica tanto a personas jurídicas como físicas.

7Entrevista con la técnica de la Secretaría de Cultura, Liciane Machado Almeida, entrevistada por la autora, Pelotas, 23 de mayo, 2013.

8Lia Calabre, “Políticas culturais: indicadores e informações como ferramentas de gestão pública”.

Nota Importante a Leer:

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Editor:
Juan Carlos M. Coll (CV)
ISSN: 1988-7833
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15 al 29 de
julio
X Congreso EUMEDNET sobre
Turismo y Desarrollo




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Próximos congresos

 

06 al 20 de
octubre
I Congreso EUMEDNET sobre
Políticas públicas ante la crisis de las commodities

10 al 25 de
noviembre
I Congreso EUMEDNET sobre
Migración y Desarrollo

12 al 30 de
diciembre
I Congreso EUMEDNET sobre
Economía y Cambio Climático