Contribuciones a las Ciencias Sociales
Agosto 2013

OS DETERMINANTES E AS ESTRATÉGIAS UTILIZADAS PELO ESTADO BRASILEIRO PARA CONCEBER OS GRANDES PROJETOS NA AMAZÔNIA-BRASIL



Marcelo Santos Chaves (CV)
modelo.doma@gmail.com
Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Pará
Heriberto Wagner Amanajás Pena (CV)
heripena@yahoo.com.br
Universidade Estadual do Pará

Resumo

Este artigo se propõe a tecer uma breve avaliação sobre dois modelos distintos de desenvolvimento adotados para Amazônia que compreende o inicio da década de 70 até meados da década de 80, discorrendo sobre o processo de ocupação e colonização dirigida com a constituição de agrovilas as margens das grandes rodovias, deflagrado de 1970-73, até o processo de constituição de pólos industriais de exploração mineral e energética, deflagrado de 1974-85, como resposta as crises do setor petrolífero internacional ocorridas a partir de 1973. E ao final categoriza, através de um apanhado sócio-historico, o atual papel da Amazônia, enquanto fronteira de exploração econômica, na atual divisão internacional do trabalho.

Palavras-Chave: Amazônia – Modelos de desenvolvimento – ocupação – Industrialização.

Abstract

This article aims to weave a brief review of two distinct models of development adopted for Amazon comprising the beginning of the 70s until the mid 80s, discussing the process of occupation and colonization led to the formation of agrovilas margins of major highways, sparked in 1970-73, to the process of constitution of industrial mineral exploration and energy, triggered in 1974-85, in response to international crises in the oil sector have occurred since 1973. And categorizes the end, through a socio-historical overview, the current role of the Amazon, while frontier of economic exploitation, in the current international division of labor.

Keywords: Amazon - Development models - occupation - Industrialization.
Alpha.



Para citar este artículo puede utilizar el siguiente formato:
Santos Chaves, M. y Amanajás Pena, H.: "Os determinantes e as estratégias utilizadas pelo estado brasileiro para conceber os grandes projetos na Amazônia-Brasil", en Contribuciones a las Ciencias Sociales, Agosto 2013, www.eumed.net/rev/cccss/25/amazonia.html
  1. INTRODUÇÃO

A Amazônia brasileira foi palco do mais ambicioso projeto de colonização agrária ao longo de história do Brasil República, no começo da década de 70. Neste período os militares, que detinham o poder político da republica brasileira, objetivaram alocar na região aproximadamente cem mil famílias constituídas de trabalhadores rurais do Nordeste e Centro-Oeste. Com vistas a isso, traçaram uma estratégia de ocupação e colonização para uma terra sem homem para homens sem terra das regiões periféricas do país naquele período (MORBACH, 2001).
Os impactos monumentais ocorridos na Amazônia são produto de profundas transformações efetuadas nesta região, impactos que foram se disseminando com efeitos altamente explosivos. Nas ilustrações midiáticas da época, através de vídeos, fotografias e mensagens motivacionais que objetivavam a colonização da região, é possível se ter noção da dinâmica das transformações ocorridas, bem como do modelo de ocupação e colonização proposto pelo regime militar naquele período.
Nesta mesma esteira apropriações, para se instituir um elo estreito entre os objetivos dos militares e os anseios da comunidade rural, idealizações como terra sem homens e vazio demográfico cristalizavam seus papeis no preenchimento da mentalidade coletiva. Mas o tempo é a variável de categoria, e seu natural transcurso nos apresentaria os reais efeitos deste modelo de ocupação e colonização. Elas se distanciariam, de forma abissal, dos ideais de propriedade privada da terra, elaborados para motivar inicialmente o excedente populacional rural existente no Nordeste de Centro-Oeste brasileiro, e retomariam ao modelo político histórico de exclusão a que são submetidas às populações rurais, face aos novos modelos de desenvolvimento em sequencia adotados para a Amazônia, fundados na exploração e exportação de matéria-prima.
Nesse sentido, quais os principais determinantes e as estratégias de políticas publicas, que em nível nacional, engendraram o modelo de desenvolvimento para Amazônia brasileira? Em termos provisórios, as principais condicionantes seguiram uma estratégia principal, a exploração dos recursos naturais, e por conseguinte, as vantagens comparativas da região.
Em termos gerais, a análise dos 15 anos de política publica nacional empreenderam o objeto deste artigo. Especificamente, a identificação dos elementos estruturais e políticas publicas especificas para a região ajudam na compreensão das estratégias nacionais.
Este artigo está dividido em 3 tópicos além desta introdução. A primeira secção trata da identificação dos determinantes utilizados pelo Estado brasileiro, objetivando modernizar sua estrutura desenvolvimento regional. A segunda secção se propõe a identificar as estratégias definidas para este fim, demonstrando de que forma as políticas de intervenção do Estado brasileiro estabelecia uma articulação entre a carência de fortalecimento regional e a necessidade de implementação de projetos que impulsionassem grandes investimentos. A terceira secção apresenta considerações finais sobre todo escopo histórico-teórico aqui abordado.

  1. OS DETERMINANTES

O modelo de produção amazônico sempre esteve voltado para motivar a produção de excedentes primários vegetais e minerais ambicionando contemplar à demanda interna e internacional dessas matérias-primas, como resultado de políticas públicas de desenvolvimento regional. Neste sentido as táticas de modernização patrocinadas pelo Estado brasileiro para a Amazônia a partir da segunda metade do século XX foram entusiasmadas por um cenário mundial no qual o sucesso da reconstrução da Europa no pós-guerra, sob as coordenadas do Plano Marshall, colaborou para que ocorresse uma alteração nas bases e formulações teóricas acerca dos modelos de desenvolvimento a serem adotados pelo Estado brasileiro.
Neste período teve inicio um processo de reorientação do papel do estado na economia que deixa as funções de defesa social, nacional e formulador de políticas sociais para se transformar num agente econômico capaz de intervir significativamente na estrutura produtiva e liderar um processo de desenvolvimento econômico orientado, com disposições e instrumentos legais de intervenção capazes de influenciar e determinar novos rumos para a economia nacional.
A intensidade dessas persuasões colaborou para que, com fundamento na constituição de 1946, se instituísse um programa de desenvolvimento para a Amazônia, que seria bancado por um percentual de 3% do total da receita de impostos federais durante um período de 20 anos sequenciais. Para implemento do programa de desenvolvimento da Amazônia foi constituído em 1953 a Superintendência do Plano de Valorização Econômica da Amazônia (SPVEA) com a finalidade de gerenciar as ações no plano federal (LIRA, 2005).
A criação da SPVEA em janeiro de 1953 também preconizou a ampliação do conceito geográfico da Amazônia, estendendo a esta às dimensões integrais dos estados de Mato Grosso e Tocantins e, por conseguinte a faixa ocidental do estado do Maranhão atingindo uma dimensão equivalente a 59% da fisiografia nacional. Este período de fortes intervenções também coincide com uma nova lógica desenvolvimentista que liderada pelo estado nacional estabeleceu uma nova divisão nacional do trabalho, caracterizando a Amazônia como periferia do centro-sul da economia nacional (PENA, 2008).
Costa (1987) resgata que no começo dos anos 70, novas ações foram criadas também no âmbito federal, decorrentes das pressões sociais que permeavam o nordeste brasileiro, e dentre elas destacamos o Plano de Desenvolvimento da Amazônia (PDA) como sendo uma sub-atividade do Plano de Integração Nacional (PIN) criado pelo governo de militar do Presidente Emílio Garrastazu Medici, objetivando integrar e complementar as estruturas produtivas da Amazônia e do Nordeste, e dar indicação da extrema urgência de utilização agrícola racional da Amazônia e da produção para o mercado externo como via de desenvolvimento. Ficava cada vez mais claro que os determinantes da estratégia eram a consolidação da base industrial do centro-sul por meio da intensificação da exploração de recursos naturais da Amazônia (PENA, 2005)
O PDA para o período de 1972-74 anunciava em seu escopo que os resultados essenciais, em termos de Amazônia, preconizadas pelo governo federal, referiam-se ao emprego de um modelo que acarrete a melhoria de novas áreas e a ocupação de espaços vazios e a integração do desenvolvimento regional nordestino com a tática da ocupação política e econômica da Amazônia. O entendimento teórico preconizado por estes determinantes fomentaram diversas politicas publicas para a região amazônica, incentivaram e favoreceram o grande capital e como consequência direta fortaleceram o regime autoritária na medida em que as politicas utilizavam o slogam do vazio demográfico como condição de efetivação da ocupação e resolução de problemas de outras regiões ( PENA, 2008)
Esta integração com o desenvolvimento nordestino indicada pelo PDA vai provocar, em termos concretos, dentre outras ações federais na região, na construção da rodovia Transamazônica e na implantação de núcleos de colonização as margens de seu trajeto. Ante ao exposto, não é demais frisar as conclusões de Guimarães (1995) onde conclui que esta rodovia impulsionou sobremaneira os processos de reestruturação espacial, de mudanças demográficas e econômicas na Amazônia oriental brasileira. No estado do Pará em específico Pena et. al (2011) esse processo teria segundo os autores contribuído para a construção de dinâmicas urbanas que se iniciaram a partir de agrovilas e que futuramente assumiram a dinâmica de municípios polos e com forte poder de atração populacional.
Em meados anos 70, as bases sobre os quais se agasalhava o modelo de desenvolvimento de base industrial nacionalmente integrado, porém altamente concentrado em termos regionais, instituído pelos militares, passaram a apresentar claros sinais de desgaste, e Lira (2005) observa terem sido visíveis as indicações de possíveis desdobramentos recessivos ante aos efeitos do primeiro choque do petróleo, que marcou o fim do Milagre Econômico reinante ao longo dos anos iniciais da década de 70. Adicionando o agravante de ser um modelo voltado para o mercado interno, com elevado protecionismo estatal, as industrias domesticas não desenvolveram o status necessário para um competição em nível internaicional e a fragilidade do modelo ficou bastante aparente com o choque do combustível fosseo (PENA, 2005)
Como resposta a está letargia no plano econômico e produtivo os militares conceberam o Segundo Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND) no qual se definiram novas ações federais ambicionando manter elevadas as taxas de crescimento econômico. Costa (1987), sobre o fato, discorre que o governo federal passou a centralizar suas ações no sentido de dinamizar e diversificar a produção – ou implementar novos setores industriais produtores de bens de capital – para dessa forma aquecer toda a economia e manter elevação das taxas de crescimento econômico, as custas de elevados financiamentos. Esta fase ficou conhecida como a terceira fase do processo de industrialização brasileira, e mesmo mantendo a concepção de orientação voltada para o mercado interno, avançou no modelo de substituição de importações, no entanto sem a dinamização das industriais em termos de economia de escala e escopo (PENA, 2005).
Na criação de alternativas que permitissem a captação de recursos para dar cabo desta empreitada, projetam-se sobre a estrutura produtiva da Amazônia ações governamentais direcionadas ao fomento e a concepção de projetos que pudessem ser implementados com relativa rapidez e que produzissem em larga escala, direcionando sua produção para o mercado externo, o que alargava a importância da valorização dos recursos minerais da Amazônia.
Na concepção de Pena (2005) a insistência em permanecer no modelo de substituição de importações, ainda que avançando a terceira-fase (produção de bens de capital), teria preconizado e reforçado os determinantes para o fracasso competitivo, principalmente na dinâmica de nossa estrutura produtiva nacional, diminuindo a participação relativa no comercio internacional de forma quantitativa e qualitativa.

  1. AS ESTRATÉGIAS

O governo Geisel, passa a desprezar o modelo de colonização dirigida, ficando mais claro que as políticas de intervenção do Estado estavam, articuladas com a carência de fortalecimento e com a implementação, em termos regionais, de projetos que provocassem o investimento de grandes somas de capitais (industrialização) culminando em uma consequente e inevitável preterição às estruturas camponesas como força produtiva e social suficiente para dinamizar a economia regional, pelo papel conferido então à grande empresa. Neste sentido cabe a referência da dinamização de instrumentos como Programa de pólos Agropecuários e Agrominerais da Amazônia (POLAMAZÔNIA), a implementação do mesmo nos dar claras mostras de como se deu esta nova etapa de desenvolvimento regional para Amazônia:
O Programa de Pólos Agropecuários e Agrominerais da Amazônia, criado a partir de 1975, na lógica do II PND e do PIN, com a finalidade de explorar as potencialidades naturais da região, baseado na teoria dos pólos centrais de François Perroux. Foram criados 15 pólos de exploração agropecuários e agrominerais, esse projeto materializou o interesse do Estado em apoiar grandes empreendimentos. O POLAMAZÔNIA foi implementado pela SUDAM, SUDECO, BASA e Ministério do Interior.
Com a implantação do POLAMAZÔNIA, inúmeras mudanças ocorreram no espaço amazônico, destaque para: maior presença do médio e grande capital nacional e estrangeiro, atraídos pelos subsídios fiscais da SUDAM; apropriação monopolista da terra, ou seja, a terra monopólio de empresas agropecuárias e fazendeiros individuais; intensificação dos conflitos fundiários, envolvendo diversos personagens: posseiros, grileiros, empresas, latifundiários, Estado, pistoleiros, gatos dentre outros; degradação ambiental; impactos sobre a vida da população local.
    A maioria desses pólos fracassaram, apenas alguns deram, relativamente, certo, caso do Trombetas, Rondônia e de Carajás, devido não se enquadrarem a realidade local.

CASTRO, Orlando.: Os Grandes Projetos e os Grandes Problemas na Amazônia parte I. Publicado na Web em 11/04/2011. Disponível em http://professororlandocastro.blogspot.com.br/2011/04/grandes-projetos-grandes-problemas-na.html Acesso em 09/07/2013.

Além disso, cabe o resgate de que o PIN proposto pelo Estado brasileiro no início da década de 1970 presumia a construção do primeiro trecho da rodovia Transamazônica, onde já aqui mencionamos, como também, em 1973 viabilizou a inauguração da rodovia Santarém-Cuaibá, ligando as regiões Norte e Centro-Oeste.
Ao longo destas rodovias ambicionava-se implantar assentamentos de trabalhadores rurais para a produção agrícola, chamados de agrovilas, cujo intento era atrair a população do Nordeste e das grandes cidades, ação esta que ficou comprometida ante a extrema necessidade de se viabiliza rapidamente pólos industriais pós Milagre Econômico, em uma busca desesperada pela recuperação econômica e manutenção das elevadas taxas de crescimento econômico.
Lira (2005), em relação a este novo modelo de desenvolvimento, compreende que os programas e projetos agenciados pelo Estado, por meio da Superintendência de Desenvolvimento da Amazônia (SUDAM) e pelo Programa Integrado de Desenvolvimento do Noroeste do Brasil (POLONOROESTE1 ), mesmo que não tenham sido instituídos, ocasionaram a intensificação dos conflitos sociais e uma imediata elevação do valor da terra, fatos inconciliáveis com as baixas taxas de investimento, ocupação e produção na Amazônia.
Em 1980, apenas 24% da área total da região encontravam-se ocupadas por unidades produtivas, isto representava 7% das terras cultivadas no território nacional. Pouco mais de seiscentos projetos agro-pastoris de grandes empresas, nacionais e estrangeiras, foram subsidiados, porém apenas 20% deles foram de fato instalados.

    1. A ESTRATÉGIA DA AMPLIAÇÃO DAS EXPORTAÇÕES

Além disso, Costa (1987) acrescenta que os núcleos urbanos ficaram limitados às áreas ao longo das principais rodovias. Zonas de agricultura comercial e criação de gado, situadas nas margens da floresta, foram criadas as margens da Belém-Brasília, contribuindo para o crescimento da grande metrópole regional, Belém-PA, e das capitais estaduais que conectam a Amazônia ao Centro-Sul.
De acordo com Guimarães (1995) o governo federal, na conjuntura desta política de polos de desenvolvimento pós Milagre Econômico, adotou a tática de ampliação das exportações de matérias-primas com destaque para o setor de bens minerais in natura ou semi-industrializados, facilitando a implementação de vantagens locacionais e competitivas, segundo Pena (2005), uma das condições objetivas de implantação da estratégia foi a criação das taxas de cambio múltiplas, onde o valor da cotação cambial apresentava dois valores, um direcionado somente para aquisição de maquinas e equipamentos (investimentos em geral), e outro utilizado exclusivamente para exportação, estabelecendo um diferencial competitivo, por meio da defasagem empregada.
Neste período, o aprofundamento da crise econômica nacional, motivada pelo choque internacional do petróleo, colaborou para enaltecer a importância de projetos que abarcavam a exploração do minério de ferro e a cadeia produtiva do alumínio, que passaram a se atrelar à capacidade de criação de divisas para equilibrar o célere crescimento dos juros (serviços) da dívida brasileira. Ainda nesta esteira de eventos, Costa (1987) demarca a criação da Eletronorte em 1973, com a finalidade de aproveitar o potencial energético da região Amazônica para a geração em grande escala de energia oriunda de hidrelétricas, e, além disso, dispor a energia necessária para o Projeto Grande Carajás (PGC) no Estado do Pará, com capacidade para a geração de 8 milhões de quilowatts.
A produção de energia elétrica contribuiu para implantação de arrojados projetos de exploração mineral, constituídos em autenticas company-towns (cidades-empresas) edificadas no interior da floresta. Implementados por meio de joint-ventures (associações de empresas distintas com objetivo de explorar determinado produto ou mercado) com capitais públicos e privados, nacionais e multinacionais, os grandes projetos colaboraram para internacionalizar grandes territórios na floresta amazônica. A titulo de ilustração podemos citar os Projetos Jari, no Amapá; a Mineração Rio-Norte e o Projeto Grande Carajás, estes dois últimos no Pará (COELHO; MONTEIRO; LIRA, 2003).
Em função da recessão mundial aprofundada com a segunda crise do petróleo no início década de 80, os investimentos estrangeiros reduziram-se muito mais do que o esperado, nesse contexto. Neste período, dos seis grandes projetos implantados na Amazônia somente um é genuinamente estrangeiro: o da Alcoa-Billington. Esta empresa estruturou o Consócio de Alumínio do Maranhão (ALUMAR), adjacente ao Porto de Itaqui, nas proximidades de São Luís no Maranhão, e de acordo com Costa (1987) é o maior investimento estrangeiro já feito no Brasil até então.
Na Região Norte, a empresa mais importante é o grupo Vale, empresa originária da estatal Companhia Vale do Rio Doce (CVRD) responsável pela exploração do minério de ferro do PGC a partir de 1985, e que fora privatizada em 1997. O minério de ferro se mantém como o mais importante ramo de atividade do grupo Vale. As reservas mapeadas na região do Carajás totalizam cerca de 38 bilhões de toneladas. Aproximadamente 90% das jazidas ainda são exploradas a céu aberto, e o minério não demanda complexas operações agregação de valor. As recentes descobertas de ouro e cobre confirmam as previsões de que a região de Carajás é uma das maiores províncias minerais do mundo.
O planejamento inicial do programa envolvia uma complexa e integrada logística, associando diferentes modais e empreendimentos infraestruturais. O PGC envolve a integração dos portos de Trombetas localizado no município de Oriximiná, associado a extração de bauxita combinada com extração do mesmo minério na região da Calha Norte envolvendo também o município de Almerim. A rodovia transamazônica BR-230 liga estes municípios a província mineral do Complexo Mineral de Carajás - CMC, que integra os municípios de (Ulianópolis; Parauapebas; Canaã dos Carajás; Marabá e Eldorado dos Carajás), com elevada e variada reserva de Níquel, Manganês, Ferro, Bauxita e Cobre (figura-1).
A dinâmica da logística se estende com a Estrada de Ferro Carajás – EFC que transporta o minério até o porto de Itaqui no estado do Maranhão seguindo para seu destino final, aos continentes norte americano e asiático na sua maior proporcionalidade. A disponibilidade logística associada e a infraestrutura energética da região permitiram transformar as vantagens comparativas e vantagens competitivas, elevando a dependência da pauta de exportação destes produtos, atualmente com representatividade maior que 90% do valor exportado (figura-1).
O segmento mineral ainda apresenta um complexo industrial extrativo no município de Barcarena que dispõe do porto de Vila do Conde localizado nas adjacências da Albrás e Alunorte, que atualmente integram a cadeia produtiva do alumínio, estabelecendo o ciclo de agregação de valor, iniciado com a extração, transformação e agregação de valor com produtos finais da cadeia (figura-1).
O grupo Vale opera em um sistema integrado mina-ferrovia-porto, ora denominado de Sistema Norte, com suporte de produção de aproximadamente 35 milhões de toneladas de minério. Esse sistema é constituído pelas minas da região do Carajás, localizadas no sul do Estado do Pará, com reservas de aproximadamente 18 bilhões de toneladas de minério de ferro com alto grau de pureza, pela Estrada Ferro-Carajás e pelo terminal hidroviário de Ponta da Madeira, em São Luís, no estado do Maranhão (Telecurso 2000).

  1. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Os grandes projetos na Amazônia na década de 70 foram produtos de uma lógica repetitiva e planejamentos precipitados, sendo este ultimo elemento característico desde o remoto período colonial, ora com os jesuítas e carmelitas fragmentando a estrutura produtiva das Drogas do Sertão e fomentando a evasão de divisas, ora com a arrogância e prepotência do Marques de Pombal em personalizar a vida útil da Companhia Grão Pará-Maranhão a sua imagem e semelhança, levando a mesma a estancar seu potencial produtivo altamente benéfico para a Amazônia, com sua derrocada ante a uma Viradeira implacável e vingadora. E a iniciativa de construção da Transamazônica pelo presidente Médici, nos anos 70, anunciada como um projeto de grande impacto nacional, é uma ilustração imediata de tais precipitações.
Inúmeras vezes na expectativa do novo ou para se dar uma resposta a conjunturas econômicas desfavoráveis, tende-se à elaboração de medidas cujo os resultados devam ser imediatos, sem a verificação da sua viabilidade, com características bombásticas e até em certa medida demagógicas. No primeiro PND tínhamos um país vivendo o período econômico mais áureo de sua historia, o Milagre Econômico, porém com um processo de industrialização e integração regional em grande medida financiado pela liquidez creditícia estrangeira. Com o advento do primeiro choque do petróleo na economia mundial em 1973, observamos um Brasil carente de liquidez estrangeira capaz de dar cabo de seu processo de industrialização e integração, onde passou a apelar para implementação de polos agroindustriais, incapazes de configurarem-se em uma alternativa de geração de divisas imediatas suficientes para dar conta do pagamento dos serviços da divida externa brasileira.
Ainda neste contexto o primeiro choque do petróleo de 1973 abalou o modelo de desenvolvimento industrial brasileiro ainda centrado no centro-sul do país, e tendo, nesse processo de integração produtiva nacional, a Amazônia brasileira até então o inócuo e inepto papel de área de ocupação e colonização. Fora a crise do petróleo que levou o Estado brasileiro repensar e rediscutir seu modelo de desenvolvimento para a Amazônia, articulando e instituindo um novo modelo agora de caráter desenvolvimentista, centrado na indústria de extração mineral e energética. Ou seja, fora preciso uma crise econômica internacional capaz de reduzir a liquidez internacional, para que o Brasil, que tinha sua industrialização altamente dependente desta liquidez, passasse a promover não mais uma integração produtiva no âmbito regional, mais também ampliando sua estrutura industrial para Amazônia. Esta iniciativa deu a região Amazônia o status de polo industrial de produtos diversificados como o centro-sul? Não. Este novo modelo de expansão industrial fez a Amazônia passar da condição de mera área de ocupação e colonização de agrovilas, para a condição de fornecedora de recursos naturais de produtos energéticos, vegetais e minerais primários para o mercado nacional e internacional. Ou seja, de área de ocupação, a Amazônia passou a se constitui em um autentico almoxarifado de recursos naturais.

REFERÊNCIAS

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