Contribuciones a las Ciencias Sociales
Junio 2013

ANÁLISE DA LEI ROBIN HOOD EM MINAS GERAIS ATRAVÉS DA CONSTRUÇÃO DE UMA TIPOLOGIA DE MUNICÍPIOS SEGUNDO O CRITÉRIO EDUCAÇÃO



Jane Noronha Carvalhais (CV)
raquel7778@hotmail.com
Elisa Maria Pinto da Rocha (CV)
Universidade de Itaúna
UEMG

Resumo

A Lei Robin Hood objetiva melhorar a qualidade de vida da população mineira descentralizando a distribuição da cota-parte do ICMS, desconcentrando a renda, alocando recursos em áreas sociais, aumentando a arrecadação e a eficiência do gasto público local e criando parceria entre estado e municípios. Selecionou-se o critério Educação para verificar se ela estaria alcançando tais objetivos. Utilizou-se o Método de Análise por Quadrantes para construir tipologias de municípios segundo sua realidade educacional e o montante de recursos transferidos. Os resultados constataram repasses expressivos a municípios que apresentaram baixa relevância interna e externa dessa variável e não foram transferidos recursos a municípios cujo percentual de crianças fora da escola encontra-se entre os mais elevados do estado. Portanto, a Lei demanda aprimoramentos, a despeito da complexidade envolvida na busca de soluções que minimizem a heterogeneidade socioeconômica observada entre os municípios mineiros.

Palavras-chave: Federalismo Fiscal, Transferências Intergovernamentais, Lei Robin Hood, Educação, Minas Gerais



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Noronha Carvalhais, J. y Pinto da Rocha, M.: "Análise da Lei Robin Hood em minas gerais através da construção de uma tipologia de municípios segundo o critério educação", en Contribuciones a las Ciencias Sociales, Junio 2013, www.eumed.net/rev/cccss/24/minas-gerais.html

1 INTRODUÇÃO
O estabelecimento de mecanismos de distribuição de recursos entre as esferas de poder por meio de transferências intergovernamentais é determinado pelas diferentes capacidades de autofinanciamento entre os entes federados impostas pelos elevados padrões de disparidade socioeconômica regional ou local.
No caso brasileiro, embora existam diversas modalidades de transferências intergovernamentais, apenas o repasse de parcela de Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual, Intermunicipal e de Comunicação (ICMS) arrecadado pelo estado e distribuído aos municípios trata da transferência de recursos dos governos estaduais para os governos locais. Portanto, a análise desse mecanismo contribui para o melhor entendimento da maneira como se desenvolvem as relações federativas entre tais esferas de poder, de como os estados procuram promover adaptações e aprimoramentos segundo suas respectivas realidades e dinâmicas e até que ponto eles tem sido capazes de articular e coordenar políticas públicas locais.
No caso de Minas Gerais, a Lei Robin Hood (LRH) se orientou na busca da melhoria da qualidade de vida da população do estado. Ao longo da década de 90 esse mecanismo passou por aperfeiçoamentos que alteraram critérios de distribuição, seus pesos relativos e as variáveis utilizadas no cálculo de seus índices. Sendo assim, é importante verificar até que ponto a legislação mineira estaria beneficiando os municípios mais pobres com parcelas de recursos relativamente superiores aquelas destinadas aos municípios mais ricos. Para efeitos do presente trabalho, selecionou-se o critério Educação no intuito de verificar até que ponto a LRH estaria alcançando tais objetivos, uma vez que esse critério guarda elevada relação com a qualidade de vida da sociedade.
Esse artigo encontra-se estruturado em outras duas seções, além desta Introdução e das Conclusões. A primeira seção procura apresentar uma breve descrição acerca do Federalismo Fiscal brasileiro recente, destacando a distribuição da cota-parte do ICMS em Minas Gerais. A segunda seção propõe a análise das transferências de recursos da LRH através da construção de uma tipologia de municípios mineiros segundo o critério Educação que permitirá verificar a coerência entre as características da realidade educacional dos municípios e os repasses desse critério da LRH a cada localidade.

2 BREVES CONSIDERAÇÕES SOBRE FEDERALISMO FISCAL NO BRASIL E A DISTRIBUIÇÃO DA COTA-PARTE DO ICMS

Estados federativos resultam do compromisso em favor da parceria e da cooperação que promova o compartilhamento da soberania nacional, garantindo autonomia e interdependência entre seus entes, garantida por um contrato federativo dotado de sólido arcabouço institucional que permite lidar com os conflitos inerentes à natureza federativa. (ABRÚCIO, 2006; ELAZAR, 1987). Nesse sentido, respeitando-se os ordenamentos constitucionais, as relações federativas implicam na inexistência de relações hierárquicas ou de controle entre os entes federados.
Apesar de não contemplar os aspectos de natureza institucional, política e histórica que envolvem os pactos federativos, o Federalismo Fiscal possui papel relevante, pois influencia os arranjos federativos, uma vez que determina a forma como os recursos fiscais são arrecadados e distribuídos. Trata-se, segundo Souza (2006), da manifestação territorial do Federalismo, na medida em que se refere à divisão de competências e responsabilidades entre as instâncias, à distribuição de recursos fiscais e às garantias constitucionais dos entes constitutivos da Federação alcançando o sistema como um todo, pois constitucionaliza as relações intergovernamentais e o sistema fiscal. Já Garson (2007) argumenta que as formas como se dão as relações federativas são representadas por distintos sistemas de transferências intergovernamentais. Conforme Prado (2003), todo regime fiscal federativo depende de estruturas de competências tributárias e transferências intergovernamentais eficientes, bem como do equilíbrio da atribuição dos encargos entre os entes federativos. Por sua vez, Conti (2001) destaca que cabe ao Federalismo Fiscal estabelecer uma maneira pela qual se processará a repartição de receita e do produto da arrecadação que promova a redução das disparidades no acesso às receitas tributárias, garantindo aos entes federados maior autonomia na busca de soluções para suas demandas.
Por outro lado, Prado (2007) argumenta que os sistemas federativos modernos se caracterizam pela maior concentração de recursos tributários sob controle dos governos centrais e de atribuições aos entes subnacionais. Tal característica ocasiona o que a literatura denomina de “Brecha Vertical”: diferença entre as despesas ocasionadas pelo conjunto de encargos assumidos pelos governos subnacionais e sua capacidade de gerar receitas tributárias próprias, implicando na necessidade de se promover transferências dos governos superiores para os inferiores, o que, em última instância determina a capacidade de gasto de cada ente.
Além disso, as federações são caracterizadas, normalmente, por algum grau de heterogeneidade regional e local que implicará em distintas capacidades de autofinanciamento. Portanto, “a capacidade autônoma de cada um destes governos para suprir os serviços demandados pelos cidadãos, ou exigidos pelas normas legais do país, também difere de forma bastante proporcional à disparidade em nível de desenvolvimento e capacidade econômica”. (PRADO, 2007, p.32). Tal quadro gera um problema de equidade: para que seus cidadãos tenham acesso a padrões mínimos de serviços, as regiões mais pobres necessitariam impor uma carga tributária maior aos seus residentes, o que implica em maior sacrifício tributário destes cidadãos em relação aos demais.
Em vista disso o autor argumenta que as alternativas para se atingir a equidade se baseiam em dispositivos redistributivos, denominados fluxos redistributivos e sistemas de equalização e sua efetividade dependerá da receptividade com a qual os entes inferiores assimilam o papel de ordenador desempenhado pelo ente superior e da existência de transferências verticais dotadas de atributos redistributivos cujos critérios promovessem a diminuição das diferenças horizontais de capacidade de gasto dos governos subnacionais, dando-lhes condições financeiras de atender suas demandas. Em ambos os dispositivos redistributivos é imprescindível a definição de critérios e mecanismos de rateio dos recursos.
No caso brasileiro, a Constituição Federal de 1988 (CF88) procurou restaurar o pacto federativo, pois buscou promover maior equilíbrio de poder entre as três esferas de governo e redistribuiu as competências entre cada uma delas. Vale lembrar que CF88 alçou os municípios à condição de entes federados, tornando o federalismo brasileiro tripartido. (SOUZA, 2006).
A partir de então, para fazer face às alterações do quadro de competências proposto pelo novo modelo de federalismo fiscal, que modificou as atribuições dos estados e dos municípios, foram implementados e aperfeiçoados mecanismos de geração e distribuição de recursos entre os entes federativos compatíveis com tais atribuições, dentre os quais as transferências da parcela dos recursos arrecadados pelos estados através do ICMS e repassada aos seus municípios, denominada cota-parte municipal do ICMS.
A CF88 determina que 75% do total da arrecadação do ICMS, principal tributo de competência estadual, pertencem aos estados e que a parcela referente aos municípios corresponde aos 25% restantes, devendo ser distribuídos na razão de ¾ de acordo com o Valor Adicionado Fiscal (VAF) de cada município e ¼ com base em legislação estadual própria (BARATTO; COSTAMILAN, 2007).            
É importante mencionar que além dos recursos originários do ICMS, também estão sujeitos aos mesmos critérios de partilha estabelecidos pela legislação estadual e constituem o montante de recursos a ser repassado aos municípios segundo o valor de suas respectivas exportações, estando sujeito aos mesmos critérios de partilha, 10% dos recursos provenientes do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) que é transferido aos Estados e ao Distrito Federal, de acordo com os parâmetros determinados pelo Fundo de Compensação pela Exportação de Produtos Industrializados (FPEX), pelo Seguro Receita e pelo Fundo Orçamentário de Auxílio aos Estados Exportadores.
Portanto, percebe-se que a legislação federal procurou estimular as legislações estaduais a criarem mecanismos de transferências intergovernamentais entre os estados e seus municípios que vinculassem a distribuição da parcela de ICMS à aplicação de recursos segundo critérios definidos pela respectiva lei estadual, visando promover o equilíbrio social e econômico entre estados e municípios e procurando avançar para além daqueles de caráter territorial e demográfico adotados no rateio do Fundo de Participação dos Estados (FPE) e do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) e do ICMS (movimentação econômica). Além disso, permitiu a cada estado instituir uma legislação própria, que atendesse às suas especificidades, e deu a eles alguma margem de manobra para interferir na destinação dos recursos, até então livre. Essa observação é importante, pois se trata de uma situação específica na federação brasileira tendo em vista que os estados não dispõem de autoridade quanto à gestão administrativa e financeira dos municípios uma vez que a CF88 alçou-os à condição de entes federativos.
Analisando as experiências dos estados brasileiros Baratto e Costamilan (2007) concluem que, do ponto de vista da cota-parte municipal, os 25% transferidos não são suficientes para reduzir a concentração espacial causada pelo critério valor adicionado, apesar de, em média, 1/3 desse recurso ser distribuído buscando compensá-la e sugerem dentre as alternativas colocadas para minimizar tal concentração a alteração dos critérios de distribuição dos 75% e o aumento da parcela regulamentada pela legislação estadual, cujo significado implícito é a discussão acerca dos dilemas da autonomia, nesse caso, dos governos estaduais.
Por sua vez, Prado (2003) desqualifica a suposição de que governos locais seriam mais eficientes na oferta de bens públicos, argumentando que os sistemas decisórios locais são, normalmente, frágeis e despreparados e que as experiências brasileiras nas áreas de educação e saúde, que reduziram a autonomia de estados e municípios, têm sido bem sucedidas.
Além disso, a alteração dos critérios de rateio da parcela de 75% da arrecadação de ICMS destinada aos municípios demandaria alterações na Constituição Federal, não afetaria a autonomia estadual. Por outro lado, a possibilidade de definição dos critérios de distribuição desses recursos pelas legislações estaduais poderia implicar na perda da parcela já prevista no texto constitucional que garante o repasse automático a cada município de, no mínimo, ¾ de seu VAF. Além disso, não há garantias de que a classe política estadual tenha interesse em ver ampliado o volume de recursos cuja definição da destinação cabe a ela, na medida em que o exercício dessa tarefa ocorre em uma arena cujos conflitos de interesses são inevitáveis, podendo representar esforço político desnecessário. (BARATTO; COSTAMILAN, 2007).
Em Minas Gerais, a legislação que trata da redistribuição dos recursos da parcela do ICMS destinada aos municípios passou por sucessivas modificações que procuraram aperfeiçoá-la no sentido de promover a redução das desigualdades socioeconômicas, o incentivo a alocação de recursos em áreas sociais, a utilização eficiente das receitas próprias, bem como, a descentralização da distribuição do ICMS, através de melhor redistribuição dos recursos visando a promoção da melhoria da qualidade de vida da população mineira, daí a denominação Lei Robin Hood. Até 31 de dezembro de 2010 prevalecem doze critérios determinados pela Lei nº. 13.803 de dezembro de 2000 (MINAS GERAIS, 2000), cujos pesos somados representam a parcela dos 25%destinados aos municípios: VAF (4,68%), Área Geográfica (1,0%), Cota Mínima (5,5%), População (2,71%), População dos 50 Municípios Mais Populosos (2,0%), Municípios Mineradores (0,11%), Saúde (2,0%), Educação (2,0%), Receita Própria (2,0%), Patrimônio Cultural (1,0%), Meio Ambiente (1,0%) e Produção de Alimentos (1,0%).

3 ANÁLISE DOS REPASSES DA LRH A PARTIR DA CONSTRUÇÃO DA TIPOLOGIA DOS MUNICÍPIOS MINEIROS SEGUNDO O CRITÉRIO EDUCAÇÃO

Após a descrição de todos os critérios estabelecidos pela legislação mineira, está seção pretende apresentar a análise empírica dos resultados observados relativos à distribuição dos recursos do critério Educação, ou seja, até que ponto o critério Educação da LRH estaria contribuindo para o alcance dos objetivos estabelecidos pela LRH. No entanto, antes disso, faz-se necessário tecer algumas considerações referentes às variáveis tomadas para o cálculo do seu respectivo índice.
A legislação atribuiu ao critério Educação peso de 2,0% e seu índice é calculado tomando-se a capacidade mínima de atendimento dada pela razão entre 25% das receitas de impostos e de transferências correntes e de capital do município e o custo por aluno estimado pela Secretaria de Estado da Educação. Este, por sua vez é calculado dividindo-se o somatório dos 25% da receita de todos os municípios mineiros pelo total de matrículas na rede de ensino municipal e estadual. Os municípios cujo número de alunos atendidos pela rede municipal corresponda a, pelo menos, 90% de sua capacidade mínima de atendimento têm direito a esses recursos.
Conforme Soares (1996), ao associar o número de matrículas à capacidade de atendimento, esse critério não leva em consideração algumas situações. Em primeiro lugar, o fato de que determinados municípios possam ter um patamar de receitas mais elevado, que gere uma demanda por matrículas na rede municipal inferior a 90% da capacidade mínima e que, portanto, não lhe dará direito a esses recursos. Em segundo lugar, o caso dos municípios que tenham um número de alunos matriculados superior a 90% de sua capacidade mínima de atendimento, mas mesmo assim esse número é inferior à demanda por atendimento. Nesse caso, o município terá direito aos recursos, mas não há garantia de que eles serão necessários para satisfazer o seu déficit de atendimento. Além disso, o autor aponta para a ausência de indicadores de qualidade do ensino na rede municipal, tais como taxas de repetência e evasão e resultados de avaliações escolares periódicas.
Os resultados mais gerais demonstram que no período 2003/2009 o montante global de recursos transferidos através desse critério alcançou R$ 595,4 milhões (a preços constantes de 2009), apontando um repasse médio de R$ 698,0 mil por município. Vale notar que, tomando-se o conjunto de municípios mineiros, esse critério foi, dentre todos os demais, exceto Cota Mínima, aquele de maior importância relativa para os municípios com população entre 5.000 e 15.000 habitantes, tendo sido responsável por 14,0% dos recursos repassados para essas localidades ao longo do período analisado. Além disso, 50,1% dos recursos transferidos através desse critério se destinaram a esses municípios.
Por sua vez, para se proceder à análise empírica foi utilizado o Método de Análise de Quadrantes (MAQ), que permitiu construir tipologias de municípios, agrupando-os a partir da combinação de características da realidade educacional local e dos montantes de recursos distribuídos pela LRH a cada deles pelo critério Educação. Dessa forma pode-se verificar até que ponto os repasses promovidos pela LRH são coerentes com tal realidade de cada localidade. Segundo Ramalho Jr. (2006), tomando como exemplo os casos de municípios ou regiões, a aplicação da análise de quadrantes possibilita estabelecer tipologias com vistas à implantação de políticas públicas, pois sua aplicabilidade permite analisar determinado fenômeno sob duas dimensões. Nesse caso, são construídos dois indicadores, cujo cálculo se baseia na padronização dos valores das séries em relação às suas respectivas médias, sendo que cada um deles irá expressar uma dimensão específica. A primeira aponta para a intensidade ou a importância do fenômeno no contexto interno da unidade analisada, no caso, cada município. A segunda dimensão demonstra a representatividade de cada caso (município) na manifestação do fenômeno no conjunto das unidades estudadas (estado). Esse método permite que novas séries de dados possam ser incorporadas sucessivamente, de tal maneira que cada incorporação se assemelhe a um processo de filtragem, formando novos tipos de grupos também identificados por novas características semelhantes.
No caso da presente pesquisa, a escolha do critério Educação se justifica na medida em que esse critério guarda estreita relação com a qualidade de vida da sociedade. Sendo assim, o método de grupamento se baseou na transformação das variáveis referentes à realidade educacional dos municípios e às transferências dos recursos do critério Educação da LRH, tomando-se como padrão os respectivos valores médios para o estado como um todo. Nesse sentido procurou-se analisar a dimensão Educação definindo como variável explicativa a variável “número de crianças de 7 a 14 anos fora da escola”. Tal escolha se justifica na medida em que, além de guardar estreita relação com tal dimensão, ela é comumente empregada e consagrada no desenvolvimento de pesquisas socioeconômicas em função de sua confiabilidade, validade e relevância, sendo capaz de incorporar e retratar aspectos relevantes dessa dimensão. Os dados utilizados para o conjunto dos 853 municípios mineiros foram extraídos das bases de dados eletrônicas da Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Já os dados referentes às transferências da LRH se originam das bases de dados da Fundação João Pinheiro. Todos dados expressos em valores monetários foram corrigidos pelo Índice Geral de Preços – Disponibilidade Interna, publicado pela Fundação Getúlio Vargas para o ano de 2009, e os valores representam o montante total das transferências de recursos do critério Educação da LRH, no período 2003/2009.
Conforme mencionado anteriormente, o método de agrupamento reuniu os municípios partindo de duas dimensões da variável “número de crianças de 7 a 14 anos fora da escola. A primeira delas agrupou os municípios a partir da importância da variável no contexto interno do município, ou seja, o Grupamento por Relevância Interna (GRI). A construção do índice permitiu observar a intensidade ou proporção do “número de crianças de 7 a 14 anos fora da escola” no contexto do próprio município em relação aos demais municípios do estado. Sendo assim, os municípios foram agrupados segundo a relação entre o percentual de crianças de 7 a 14 anos fora da escola no município e o percentual de crianças nessa faixa etária fora da escola no estado. Se o percentual dessa população no município em relação ao percentual do estado resultar em GRI maior que 1, significa que a presença dessas crianças no município é relativamente elevada em termos do estado. Enfim, representa a intensidade com que se manifesta a escolaridade das crianças de 7 a 14 anos em cada município.
A segunda dimensão permitiu verificar a relevância da variável externamente, ou seja, no contexto do estado. O Grupamento por Relevância Estadual (GRE) mostrou, através do seu índice, o peso da variável no município em relação ao seu resultado para o estado, ou seja, expressou a relevância relativa do número de crianças de 7 a 14 anos fora da escola no município em relação à totalidade do estado. Sendo assim, o índice foi calculado tomando-se o número absoluto de crianças de 7 a 14 anos fora da escola no município em relação ao número médio de crianças fora da escola no estado. Resultando um GRE maior que 1 para determinado município, significa que o número absoluto de crianças de 7 a 14 anos fora da escola no município é representativo no contexto do estado.
A combinação dos resultados obtidos para as classificações de GRI e GRE, ou seja, a intensidade do fenômeno dentro do município em relação à média do estado, bem como, o posicionamento do município dentro do contexto do estado permitiu construir uma tipologia constituída por quatro quadrantes que definiram quatro grupos de municípios (Figura 1).
O quadrante I se caracteriza pela baixa intensidade da variável número de crianças de 7 a 14 anos fora da escola internamente ao município e pela baixa extensão da mesma variável no contexto estadual. O quadrante II, pela baixa intensidade da variável número de crianças de 7 a 14 anos fora da escola internamente ao município e pela alta extensão da variável no contexto estadual. O quadrante III, pela alta intensidade da variável número de crianças de 7 a 14 anos fora da escola internamente ao município e pela baixa extensão da variável no contexto estadual. Por fim, o quadrante IV, pela alta intensidade da variável número de crianças de 7 a 14 anos fora da escola internamente ao município e pela alta extensão da variável no contexto estadual.

Figura 1
Tipologia dos municípios segundo GRI, GRE e GRH

 

 

 

 

 

 

 

 

 

GRI

 

 

 

 

 

 

 

 

GRI > 1
(acima da média = alto)

Quadrante III
GRE < 1 e GRI > 1

Quadrante IV
GRE > 1 e GRI > 1

 

 

 

 

 

Média = 1

GRH < 1

GRH > 1

GRH < 1

GRH > 1

 

 

 

 

GRI < 1 (abaixo da média = baixo)

Quadrante I
GRE < 1 e GRI < 1

Quadrante II
GRE > 1 e GRI < 1

 

 

 

 

GRH < 1

GRH > 1

GRH < 1

GRH > 1

 

 

 

 

GRE < 1
(abaixo da
média = baixo)

Média = 1

GRE > 1
(acima da
média = alto)

GRE

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Fonte: Ramalho Jr. (2006). Elaboração das autoras

Num segundo momento foi inserida a terceira dimensão denominada Transferências do critério Educação da LRH, definida a partir do valor per capita do montante total das transferências de recursos do critério Educação da LRH, no período 2003/2009 (valores constantes a preços de 2009), disponibilizados pela Fundação João Pinheiro. Esse procedimento de filtragem permitiu subdividir cada grupo existente em cada quadrante em dois novos grupos decompostos considerando como fator de padronização a média dos repasses per capita aos municípios do estado pelo critério Educação da LRH. Análogo ao critério utilizado em relação ao GRI e GRE, neste caso, o Grupamento por Transferências do critério Educação da LRH (GRH) maior que 1, indica que o repasse de recursos per capita do critério Educação da LRH para o respectivo município no período de 2003 a 2009, foi superior à média de transferências per capita do critério Educação para o conjunto de municípios do estado e GRH menor que 1 indica volume inferior. Sendo assim, deveriam ser encontrados 8 tipos de municípios, uma vez que, para cada quadrante, os municípios também foram agrupados segundo o GRH (Figura 1).
No entanto, os resultados apontaram para um conjunto de municípios que, no período analisado, não fizeram jus aos recursos transferidos pelo critério Educação, uma vez que conforme analisado anteriormente, apresentaram elevados patamares de receitas que implicaram numa demanda por matrículas na rede municipal inferior a 90% da capacidade mínima. Nesse sentido, optou-se por agrupá-los separadamente em cada um dos quadrantes, de tal forma que cada um foi composto por três tipologias, totalizando doze grupos de municípios (Quadro 1).

Quadro 1
Educação: Tipologia dos municípios segundo GRI, GRE e GRH

Quadrante

Tipologia

Índice da presença de crianças fora da escola no município (GRI)

Índice da relevância do nº. de crianças fora da escola no município no contexto estadual (GRE)

Total dos recursos transferidos per capita LRH através do critério Educação - 2003/2009 (GRH)

Quadrante I

Tipologia I.0

BAIXO

BAIXO

ZERO

Tipologia I.1

BAIXO

BAIXO

BAIXO

Tipologia I.2

BAIXO

BAIXO

ALTO

Quadrante II

Tipologia II.0

BAIXO

ALTO

ZERO

Tipologia II.1

BAIXO

ALTO

BAIXO

Tipologia II.2

BAIXO

ALTO

ALTO

Quadrante III

Tipologia III.0

ALTO

BAIXO

ZERO

Tipologia III.1

ALTO

BAIXO

BAIXO

Tipologia III.2

ALTO

BAIXO

ALTO

Quadrante IV

Tipologia IV.0

ALTO

ALTO

ZERO

Tipologia IV.1

ALTO

ALTO

BAIXO

Tipologia IV.2

ALTO

ALTO

ALTO

Fonte: Ramalho Jr. (2006). Elaboração das autoras

No quadrante I foram agrupadas aquelas localidades cuja relevância do número de crianças de 7 a 14 anos fora da escola no município é baixa (GRI < 1), assim como, sua representatividade em relação ao contexto estadual (GRE < 1). Além disso, constatou-se também que, a parcela da população de 7 a 14 anos fora da escola dos 215 municípios reunidos nesse grupo foi relativamente reduzida, além de terem apresentado contingente populacional relativamente baixo. Nesse sentido, esperava-se que os recursos repassados pela LRH através do critério Educação (GRH) para essas localidades obedecessem tal tendência (Tabela 1).
No entanto, seu reagrupamento a partir do índice de transferências per capita do critério Educação (GRH), resultou na formação de três grupos, sendo que em um deles, observou-se que o volume de repasses superou a média estadual. No primeiro grupo, reunido na tipologia I-0, foram agrupadas 56 localidades, que apresentaram percentuais de crianças de 7 a 14 anos fora da escola oscilando entre 0,8% e 4,0% e cujos volumes de repasses desse critério foram nulos. Esse resultado apontou para o fato de que, em face das variáveis estabelecidas pela LRH, a existência de crianças fora da escola em determinado município, mesmo que em número relativamente reduzido, não faz jus a que ele venha a receber recursos através do critério Educação. O segundo grupo reuniu 47 municípios na tipologia I-1, ou seja, aqueles que obtiveram GRI, GRE e GRH menores que 1. Por fim, na tipologia I-2 foram agrupadas 112 localidades que, apesar de terem apresentado índices de relevância interna e externa relativamente baixos (GRI < 1 e GRH < 1), receberam recursos através do critério Educação acima da média observada para o conjunto dos municípios do estado (GRH > 1). Vale ressaltar os resultados observados para Uruana de Minas e Divisa Alegre cujos índices de GRH alcançaram, respectivamente, 11,731 e 11,362 e foram superados por apenas um município. Em outras palavras, apesar dos baixos GRI e GRE, eles receberam volumes de recursos per capita do critério Educação da LRH superiores a onze vezes a média do estado (Tabela 1).
No quadrante II foram agrupados os municípios com baixa relevância do número de crianças de 7 a 14 anos fora da escola no município (GRI < 1), mas que apresentaram representatividade em relação ao contexto estadual relativamente alta (GRE > 1). Em seu conjunto, esses municípios representavam, aproximadamente, metade da população do estado e dentre os 62 municípios reunidos nesse quadrante, 44 deles se encontram entre os mais populosos. Apesar dos resultados terem apontado GRI menor que 1, observou-se a presença de um maior número absoluto de crianças de 7 a 14 anos fora da escola pelo fato de se constituírem em centros urbanos mais populosos, ou seja, em 5,0% dos municípios do estado foram encontrados, aproximadamente, 29,0% das crianças com esse perfil, o que talvez pudesse implicar num tratamento diferenciado com relação ao repasse dos recursos.
No entanto, ao se reagrupar esses municípios segundo índice de transferências per capita do critério Educação (GRH), observou-se que seis deles não receberam recursos através desse critério no decorrer do período analisado, (Araguari, Araxá, Belo Horizonte, Betim, Itabira e Nova Lima). Vale destacar os casos de Belo Horizonte e Betim que, embora tenham apresentado índices de GRI relativamente baixos, concentraram maior número absoluto de crianças de 7 a 14 anos fora da escola em função de seus elevados contingentes populacionais. Apesar de juntos terem reunido 6,9% das crianças nessa faixa etária fora da escola do estado, esses dois municípios não foram beneficiados com recursos do critério Educação da LRH. Por sua vez, foram reunidos na tipologia II-1 51 municípios cujas transferências se encontraram abaixo da média do estado (GRH < 1), dos quais 38 estavam entre os 50 mais populosos do estado. Por fim, foram reunidos na tipologia II-2 5 municípios, que apesar de terem apresentado GRI e GRE menores que 1, receberam recursos acima da média do estado (GRH > 1). Vale notar que esses municípios se caracterizaram por percentuais de crianças nessa faixa etária fora da escola entre 3,5% e 4,1% e por um contingente populacional relativamente (Tabela 1).
No quadrante III foram agrupados os 415 municípios que apresentaram relevância do número de crianças de 7 a 14 anos fora da escola no município elevada (GRI > 1), mas cuja representatividade no contexto do estado foi relativamente baixa (GRE < 1). Observou-se também que são municípios caracterizados por uma população inferior a 18.000 habitantes e que, portanto, apresentam baixa representatividade no contexto do estado. No entanto, os resultados demonstraram que 22,9% do total das crianças de 7 a 14 anos fora da escola se encontravam nesses municípios, apesar de representarem, no contexto estadual, 14,4% do total da população e 15,6% do total da população nessa faixa etária.
Em seguida esse conjunto de municípios foi reagrupado segundo o volume de transferências per capita do critério Educação da LRH (GRH), formando três novos grupos. No primeiro, foram reunidos na tipologia III-0 68 municípios cujos repasses foram nulos (GRH = 0), apesar de terem sido constatados dentre eles localidades com os menores contingentes populacionais do estado, portanto, com baixos níveis de atividade econômica e, além disso, com percentuais de crianças de 7 a 14 anos fora da escola acima de 10,0% da população nessa faixa etária. Na tipologia III-1 foram agrupados 60 municípios que também apresentaram GRI maiores que 1 e GRE menores que 1, mas que receberam recursos do critério Educação abaixo da média (GRH < 1), sendo que, na maioria dos casos, o GRH foi inferior a 0,500, ou seja, o montante de transferências per capita ficou abaixo da metade da média do estado. Por fim, a tipologia III-2 reuniu o maior número de municípios, 287, cujos percentuais de crianças fora da escola oscilaram entre 4,1% e 13,3%. Além disso, está reunida nesse grupo, a maioria dos municípios que alcançaram os mais elevados índices de GRH. Num total de 10 localidades em todo o estado que apresentaram GRH maior que 10,000, ou seja, que receberam volumes de recursos per capita do critério Educação da LRH 10 vezes superiores à média estadual, 8 pertencem a esse grupo, destacando-se São Francisco de Paula, cujo GRH atingiu 15,747, maior índice GRH obtido para um município do estado (Tabela 1).
Finalmente, em função da elevada presença de crianças de 7 a 14 anos fora da escola dentro do município (GRI > 1) e de sua alta relevância no contexto estadual (GRE > 1), foram agrupados 161 municípios no quadrante IV que representaram, no contexto estadual, 23,1% do total da população, 25,4% do conjunto das crianças nessa faixa etária e, aproximadamente, 40,0% dessa população fora da escola. Ou seja, essas localidades, que representam 18,9% dos municípios mineiros, concentraram o maior contingente de crianças de 7 a 14 anos que se encontravam fora da escola no estado.
Ao reagrupá-los segundo índice de transferências per capita do critério Educação (GRH), observou-se que, apesar dos elevados índices de GRI e GRE apontados para esses municípios, que implicariam em montantes de transferências através da LRH relativamente superiores, 8 deles não receberam recursos (GRH = 0), tendo sido agrupados na tipologia IV-0. Vale mencionar que, dentre as localidades reunidas nesse grupo, encontra-se o município Alto Jequitibá, que a despeito de ter apresentado o quinto maior percentual de crianças de 7 a 14 anos fora da escola do estado (14,52%) não foi beneficiado com recursos do critério Educação da LRH. Na tipologia IV-1 foram reunidos 45 municípios que receberam recursos abaixo da média (GRH < 1). Vale mencionar a presença de Governador Valadares nesse grupo uma vez que, apesar de ter sido constatada a existência de mais de 1.500 crianças de 7 a 14 anos fora da escola nesse município, quarta posição dentre todos os municípios do estado, que resultou num GRE igual a 11,849, seu GRH alcançou apenas 0,154. Por fim, foram reunidos os 108 municípios que apresentaram GRI, GRE e GRH maiores que 1. Dentre eles destacam-se Fervedouro, Nova Resende, Sericita e Divino que apresentaram os mais elevados percentuais de crianças de 7 a 14 anos fora da escola dente todos os municípios do estado, todos acima de 14,5% (Tabela 1).
Os resultados demonstraram que apesar de adotar variáveis relevantes, o fato de não levar utilizar a frequência escolar de crianças de 7 a 14 anos para o cálculo do índice Educação, ocasionou algumas distorções, tais como expressivo número de municípios que apresentaram baixa relevância interna e externa dessa variável e receberam volumes acima da média estadual, bem como aqueles municípios que não foram beneficiados com recursos oriundos desse critério, mas que possuem maior contingente de crianças nessas condições em valores absolutos, necessitando assim, de recursos que possam atender a essa demanda e, por fim, municípios cujo percentual de crianças fora da escola encontra-se entre os mais elevados do estado e jamais receberam recursos através do critério Educação no período analisado.
Dentre os 853 municípios mineiros, 112 deles, receberam um volume de recursos acima da média estadual, mesmo tendo apresentado baixa relevância interna do número de crianças de 7 a 14 anos fora da escola, bem como, baixa representatividade no contexto estadual (GRI e GRE menores que 1). Vale mencionar que, dentre estes, Uruana de Minas e Divisa Alegre alcançaram índices de GRH dos mais elevados do estado (11,731 e 11,362), ou seja, receberam recursos mais de onze vezes superiores à média do estado.

Por outro lado, dentre todos os municípios do estado, 138 não foram beneficiados com recursos oriundos desse critério no decorrer dos anos analisados. Esse resultado demonstrou que do ponto de vista da LRH, tais municípios não fizeram jus ao recebimento de recursos através do critério Educação. No entanto, em alguns casos, mesmo que em termos relativos, tenha sido observado um baixo número de crianças que não frequentavam escola, não se pode deixar de considerar que, naturalmente, os municípios mais populosos apresentarão, em termos absolutos, um maior contingente de crianças nessas condições em valores absolutos, necessitando assim, de recursos que possam atender a essa demanda. Além disso, destes municípios, 8 deles jamais receberam recursos através do critério Educação, mesmo tendo apresentado índices de GRI e GRE acima da média como por exemplo a localidade de Alto  Jequitibá cujo percentual de crianças fora da escola foi o quinto maior dentre todos os municípios do estado, tendo alcançado 14,52%.

4 CONCLUSÕES
Ao estabelecer um conjunto de instrumentos voltados para a redistribuição dos recursos entre governo central e os governos estaduais e municipais, o sistema federativo fiscal brasileiro procurou minimizar as disparidades socioeconômicas observadas entre regiões, estados e municípios, através do estímulo a implementação de políticas públicas por parte dos entes subnacionais financiadas por mecanismos de distribuição de recursos oriundos de transferências intergovernamentais. Se de um lado não se pode afirmar que tal iniciativa foi capaz de promover a adoção de políticas públicas por parte do poder local, por outro, não se deve desqualificá-la de maneira categórica.
Não se pode questionar que a CF88 criou uma alternativa para que os estados pudessem influenciar na destinação de recursos, retomando, mesmo que em pequena escala, um papel de coordenação e articulação de políticas públicas junto aos seus municípios. A CF88 permitiu que essa modalidade de transferência intergovernamental fosse dotada de alguma capacidade redistributiva na medida em que os estados poderiam distribuir os recursos segundo parâmetros que minimizassem a concentração inerente ao critério do VAF.
No entanto, as pesquisas desenvolvidas por Baratto e Costamilan (2007) e por Barros (2001) apontaram para dificuldades de implementação e operacionalização desse mecanismo relacionadas à utilização de elevado número de critérios, muito fragmentados, que acabam por ocasionar a dispersão dos recursos e o aumento nos custos que envolvem as atividades operacionais e de controle por parte do estado. Essas pesquisas demonstraram, também, que aspectos relacionados à seleção dos critérios, à atribuição de seus respectivos pesos e às variáveis utilizadas nos cálculos de seus índices, em muitas ocasiões, comprometem os resultados esperados do ponto de vista do grau de equalização desejado.
Também não resta dúvida de que a legislação mineira promoveu alguma redistribuição dos recursos uma vez que os critérios selecionados proporcionaram resultados bem mais favoráveis do que aqueles baseados exclusivamente na atividade econômica. A análise dos resultados referentes às transferências do critério Educação demonstrou que, da maneira como se encontra estruturada, a legislação mineira faz com que o repasse dos recursos a cada localidade não guarde estreita relação com suas características socioeconômicas, mostrando-se, em diversos casos, incompatível com a realidade socioeconômica do município.
No entanto pode-se notar também que as distorções observadas são causadas pelas variáveis selecionadas para o cálculo dos índices e pela exclusão de algumas, como é o caso de se desconsiderar a freqüência escolar de crianças de 7 a 14 anos para o cálculo do índice Educação.
Em síntese pode-se concluir que, embora signifique um expressivo avanço em relação à distribuição do ICMS exclusivamente através do valor adicionado, a LRH carece de aprimoramentos no que se refere ao aperfeiçoamento dos critérios, das variáveis e dos índices utilizados, na incorporação de novos critérios e na exclusão, ou pelo menos, na diminuição do peso relativo daqueles critérios que comprometem uma distribuição mais equânime dos recursos. Ainda assim, adotados tais aprimoramentos, não se pode deixar de mencionar que a presença de grande número de municípios e as elevadas disparidades socioeconômicas observadas entre eles também dificultam o alcance de seus objetivos.
           

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