Contribuciones a las Ciencias Sociales
Enero 2013

ENVOLVIMENTO ADMINISTRATIVO E SOCIAL NA GESTÃO DO ORÇAMENTO PÚBLICO MUNICIPAL: UM ESTUDO DE CASO.



Clair Lisandra Wilhelm (CV)
clairlisaw@yahoo.com.br
Laércio André Gassen Balsan (CV)
laerciobalsan@yahoo.com.br
Gilnei Luiz de Moura (CV)
mr.gmoura.ufsm@gmail.com
Universidade Federal de Santa Maria, Brasil

RESUMO

O presente estudo tem por objetivo verificar se há o envolvimento de todos os setores da administração e a participação da sociedade na elaboração e gestão do orçamento público municipal. Para tanto, realizou-se um estudo de caso, exploratório, em um município localizado no interior do Estado do Rio Grande do Sul / Brasil. Inicialmente, tem-se uma abordagem acerca do planejamento estratégico situacional. Após, é feita uma análise considerando a gestão dos recursos públicos, bem como sobre a importância do planejamento na elaboração do orçamento público. Após, é abordada a temática referente à realização de processo licitatório. A análise apresentada leva em consideração os resultados obtidos por meio da aplicação de questionário, que envolveu os ordenadores de despesa e os requisitantes de todas as secretarias municipais. As conclusões refletem a realidade da administração do município, abordando diversas questões que permeiam o poder público, além de apresentarem aspectos relevantes para uma boa gestão, visando o desenvolvimento da sociedade.

Palavras-chaves: Gestão pública, Orçamento público, Planejamento, Participação Popular, Administração pública.




Para citar este artículo puede utilizar el siguiente formato:
Wilhelm, C., Gassen Balsan, L. y de Moura, G.: "Envolvimento administrativo e social na gestão do orçamento público municipal: um estudo de caso", en Contribuciones a las Ciencias Sociales, Enero 2013, www.eumed.net/rev/cccss/23/gestao-orgamento-publico-municipal-brasil.html

1 INTRODUÇÃO

O planejamento estratégico na administração pública municipal constitui uma inovação, representando uma crítica ao planejamento governamental tradicional, propondo um método alternativo que considera o caráter situacional e estratégico, que deveria caracterizar todo planejamento (MATUS, 1993). Considerando que a função do governo é agir e transformar a realidade conforme as necessidades dos munícipes, é necessário um diagnóstico inicial para que o planejamento tenha coerência e atinja os objetivos almejados.
Um bom planejamento se apresenta como um dos principais requisitos para se alcançar êxito, seja na vida pessoal ou profissional. Portanto, o planejamento precisa ser bem elaborado, para nortear corretamente as ações, de forma que a execução ocorra tranquilamente e se alcance os objetivos almejados.
Os investimentos e melhorias no setor público são possibilitados por meio de uma importante ferramenta de gestão: o orçamento público. Sua elaboração requer comprometimento de todos os atores envolvidos, pois é uma peça política fundamental no planejamento, sendo norteador de todas as ações governamentais, visando o desenvolvimento da sociedade. Esse planejamento orçamentário, no Brasil, é realizado a partir de três instrumentos básicos: o Plano Plurianual (PPA), a Lei do Orçamento (LDO) e a Lei Orçamentária Anual ( LOA).
Diante disso, este trabalho visa analisar a gestão dos recursos públicos, verificando de que forma ocorre o planejamento, a elaboração e a execução do orçamento público municipal, visto que a gestão pública é complexa, sendo o gestor público responsável por planejar, assessorar processos deliberativos, coordenar ações e avaliar programas e políticas públicas, primando pelo bem-estar de sua população.
Assim, o presente trabalho tem como propósito geral verificar se há o envolvimento de todos os setores da administração e a participação da sociedade na elaboração e gestão do orçamento público municipal. Para tanto, realizou-se um estudo de caso, exploratório, em um município localizado no interior do Estado do Rio Grande do Sul / Brasil.
Tratando-se das percepções dos públicos interessados, em termos específicos busca-se investigar a participação das secretarias municipais nas reuniões realizadas para planejar o orçamento público; verificar se os ordenadores de despesa realizam reuniões com seus requisitantes, planejando os gastos de sua secretaria; averiguar a qualificação profissional dos ordenadores de despesa e requisitantes e se os mesmos conhecem a legislação pertinente a gestão dos recursos públicos; verificar se os requisitantes recebem treinamento para desempenhar sua função; conhecer a opinião dos gestores municipais acerca dos programas de qualidade e sua visão em relação a uma gestão pública de qualidade.
O trabalho envolve os seguintes públicos interessados: público geral (sociedade) e os setores da administração (secretarias municipais, ordenadores de despesa, requisitantes), tendo como característica comum a gestão de recursos públicos, sendo que a sociedade também desempenha o papel de agente fiscalizador. A aplicação de questionário subsidiou a análise dos resultados, possibilitando a discussão de diversos aspectos relevantes à gestão pública. O levantamento bibliográfico embasou o referencial teórico, fundamentando as análises apresentadas.

2 PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO SITUACIONAL NO SETOR PÚBLICO

Diante do cenário de disparidades sociais, é imprescindível a mudança da administração burocrática, tida como tradicional, para uma nova gestão, onde prevaleça a dinamização das atividades setoriais, em que o gestor tenha competência para delegar tarefas, pense estrategicamente, seja inovador e criativo, bem como tenha poder decisório perante as situações-problema que se apresentarem.
Neste sentido, tem-se estudos de Carlos Matus, economista chileno, que traz a abordagem do Planejamento Estratégico Situacional, como mecanismo articulador das políticas públicas, voltado à transformação do presente na busca por um futuro diferente. Sob este enfoque, Matus critica o viés economicista e a ênfase normativa dos métodos tradicionais de planejamento, apresentando uma perspectiva teórica inovadora no que tange o planejamento governamental (FORTIS, 2010).
De acordo com Azevedo (1992: 130), “[...] o planejamento situacional é compreendido como uma forma de organização para a ação, e esta seria sua diferença fundamental em relação ao planejamento tradicional”. Assim sendo, toda e qualquer ação despendida hoje, irá refletir no futuro que queremos construir. Azevedo (1992) reforça que o planejamento situacional permite governar em situações de conflito e poder compartilhado, não sendo possível prever o futuro, mas sim fazer previsões de possibilidades que permitem projetar ações exitosas.
Conforme estudos de Adum e Coelho (2007: 2), “[...] a essência do Planejamento Estratégico Situacional é o acompanhamento permanente da realidade e a avaliação das decisões preteridas, com o propósito de averiguar se os resultados produzidos tendem na direção dos resultados esperados”. Ressalta-se que o planejamento não é estático, sendo que está em constante transformação, de acordo com os fatos que vão se apresentando ao longo de sua trajetória. Por isso a importância do monitoramento da execução do planejamento, para que o mesmo seja avaliado e reavaliado e possa ser alterado, sempre que necessário, para possibilitar o pleno sucesso das atividades empreendidas.
Assim, “A excelência em Gestão Pública pressupõe atenção prioritária ao cidadão e à sociedade na condição de usuários do serviço público, de destinatários da ação decorrente do poder de Estado e de mantenedores do Estado” (Lima, 2010: 55). Considerando que a excelência em Gestão Pública é para todos, não admitindo tratamento diferenciado, a não ser para os casos específicos em lei, os gestores devem pensar em políticas com objetivos comuns a todos os cidadãos.
No entanto, a gestão pública ainda está muito baseada no modelo burocrático, sendo que há carência de gestores públicos capacitados, que priorizem resultados, como a otimização dos recursos públicos, o gerenciamento de custos e a produção de serviços de qualidade, voltados para o desenvolvimento e crescimento do município, bem como para a satisfação do cidadão, sendo que o novo modelo de gestão proposto requer a participação de todos os envolvidos neste processo.
A preocupação com uma boa gestão e com a eficiência das políticas públicas deveria ser uma constante nos governos. Contudo, o que se percebe são alguns poucos gestores tentando inovar, sendo que isso desacomoda muitas pessoas, tirando-as da “zona de conforto”, gerando conflitos. Deste modo, muitos desistem de fazer algo diferente, acabando por continuar com o sistema de gestão tradicional. Neste caso, é necessária a análise das situações e compreender que é preciso saber interagir com estes atores para ganhar sua colaboração ou vencer suas resistências.
Portanto, os conflitos ocorrem, pois existem agentes com visões e opiniões diferentes, sendo que o planejamento acarreta mudanças, que geram conflitos de interesses. Por isso, um planejamento não deve ser elaborado por um único indivíduo, mas sim por um grupo de pessoas que conhece o público que quer atingir, ou seja, são os agentes internos e externos que orientam a formulação de um plano. De acordo com Matus (1996: 22), o plano se apresenta como sendo:

Um instrumento teórico com metodologia prática, que busca tratar dos problemas de transformação social e deve ser aplicada de forma sistemática e com rigor no acompanhamento das ações pré-definidas, além de considerar os agentes que atuam por vezes em cooperação ou em conflito.

Diante disso, o planejamento estratégico governamental supõe que o ator que planeja está inserido no objeto planejado e não tem controle sobre o contexto socioeconômico e político onde vai agir. Além disso, supõe que o ator que planeja, atua em um ambiente marcado por incertezas, em que surpresas podem ocorrer a todo o momento e que a possibilidade do insucesso está sempre presente.
Por isso, para alcançar êxito nas atividades propostas, é primordial agir estrategicamente, utilizando estratégias para alcançar os resultados esperados, tendo como foco tornar possível, no futuro, aquilo que parece momentaneamente impossível. Para isso, deve se ter clareza quanto a que rumo seguir, para que os percalços do caminho não interfiram nos resultados almejados.
Portanto, deve-se enfrentar os problemas com planejamento, observando a viabilidade das ações, não tendo somente uma visão de longo prazo da organização como um todo, mas também entender que para alcançar os objetivos almejados é preciso estar preparado para ultrapassar obstáculos, ou seja, resolver situações-problema, de maneira que todos devem estar envolvidos neste processo contínuo de aperfeiçoamento, tendo espírito de coletividade.
Lima (2010: 59) defende que:

Uma gestão participativa genuína requer cooperação, compartilhamento de informações e confiança para delegar, dando autonomia para atingir metas. Como resposta, as pessoas tomam posse dos desafios e dos processos de trabalho dos quais participam, tomam decisões, criam, inovam e dão à organização um clima organizacional saudável.

Assim, o servidor sente-se valorizado, desempenhando seu trabalho com mais afinco, diante da nova responsabilidade que lhe foi repassada. E isto não precisa, necessariamente, alterar a estrutura hierárquica da organização. No entanto:

Delegar é uma tarefa complexa, é preciso saber executá-la, tanto do lado de quem delega, como do lado de quem a recebe. Além disso, é preciso considerar o fato de que delegar pode ser entendido por alguns níveis de chefia como perda de poder e, por outro lado, ameaça ou excesso de responsabilidade por aqueles que terão delegação para decidir ou fazer algo. (Lima, 2010: 67).

Qualquer atividade nova causa certa estranheza, pois é um trabalho desafiador que se apresenta. Porém, Sertek (2006: 51) atenta para o fato de que “Mesmo tendo delegado autoridade para um sujeito em determinado âmbito, o portador principal da autoridade não pode abdicar da responsabilidade pelos resultados da ação decorrente. Pode e deve compartilhar a responsabilidade com os subalternos”.
Além da questão da delegação de poder, tem-se a liderança como um ponto fundamental da gestão pública. Segundo Machado (2007: 87), “O processo de liderança pode ser compreendido como a capacidade de influenciar ou incentivar pessoas ou grupos para que se sintam motivados a realizar determinada ação com o intuito de alcançar resultados específicos”. Mas, saber ser um líder não é tarefa fácil. De acordo com Camargo (2009: 98):

Administrador é um cargo reconhecido, no entanto, nem todos os administradores são líderes. O fato de o administrador ter uma posição que lhe assegura algum poder não lhe confere automaticamente o lugar de líder. Ele só se tornará um líder reconhecido se tiver capacidade de influenciar pessoas fora da estrutura formal da organização.

Eis a razão da dificuldade em se ter e ser um líder, pois a maioria confunde chefia e autoritarismo com liderança, afastando as pessoas de seu convívio, ao invés de conquistar seu respeito e admiração, através de seus atos éticos e morais.
Matus encara a complexidade da realidade como um grande jogo social, em que os participantes são denominados atores sociais. Conforme Matus (1996), ator social é uma pessoa, grupo ou organização que participa de algum “jogo social”, que possui um projeto político, controla algum recurso, contempla força e capacidade de produzir ações capazes de viabilizar seu projeto. Além disso, explica que cada ator social tem a sua visão da realidade, dos resultados que espera alcançar e da ação que deve empreender para alcançá-los. Para isso, precisa haver interação entre os atores envolvidos, para que as resistências sejam minimizadas e a colaboração ocorra de forma participativa e espontânea. Desta forma, o jogo social pode ser de natureza cooperativa ou conflitiva, onde diferentes jogadores têm perspectivas que podem ser comuns ou distintas e controlam recursos que estão distribuídos entre os jogadores segundo suas histórias de acumulação de forças em jogos anteriores (DAGNINO, 2009).
A distribuição dos recursos orçamentários entre as diferentes secretarias municipais retrata bem esta questão, visto que os recursos são alocados considerando os projetos apresentados, bem como o histórico de trabalhos realizados ao longo do ano. De acordo com Mazzali et al (2009: 7):

Neste ambiente de conflito de interesses, no âmbito interno, as secretarias, autarquias, fundações e empresas públicas, entre outras, disputam os recursos escassos. Se não existir uma coordenação em torno do plano, esta disputa por recursos pode acarretar desvios no objetivo central da administração. No âmbito externo, o Governo deve interagir de forma constante com diversos atores e interesses (Câmara Municipal, Associação Comercial e Industrial, Partidos Políticos (aliados e de oposição), Sindicatos, Igreja e Imprensa).

Assim sendo, o planejamento estratégico governamental deve pensar a administração como um todo, desconsiderando a divisão por secretarias, uma vez que é inadmissível a disputa entre as mesmas, visto que são partes de um todo, em que o objetivo maior deve ser a satisfação do contribuinte.
Assim sendo, “Se deseja alcançar bons resultados, o governante deve aprender a jogar no jogo social” (MATUS, 1991: 31). E isto não significa ter domínio intelectual da situação-problema, mas sim “[...] mestria artística, vocação e aptidões que só são provadas na prática política e conseguidas mediante o treinamento perseverante” (MATUS, 1991: 31). Para tanto, a experiência política favorece o jogo social, uma vez que diante de determinadas situações-problema, se deslumbra o melhor caminho a seguir, em razão de já ter se deparado com algo semelhante antes.
Para Fortis (2010: 14) “[...] a situacionalidade é o fundamento central da teoria do jogo social, no qual complexidade, indeterminação e incerteza permeiam o comportamento interativo dos jogadores, resultando em finais abertos que não podem ser antecipados de antemão”. Logo, a surpresa faz parte do jogo social, sendo indispensável que os atores tenham ou desenvolvam características essenciais para desempenhar a função de gestores, quais sejam: dinamismo, iniciativa, criticidade, poder decisório, entre outros. 
Conforme Matus (1991: 42):

A grande estratégia não é um jogo contra outros jogadores conhecidos, mas contra o óbvio, o rotineiro e o legitimado. É um jogo contra nós mesmos, como portadores de idéias de um mundo de seguidores. Lutamos para percorrer de novo, com menos atraso, a mesma via que seguem aqueles a quem imitamos? Se não pensamos na grande estratégia, estamos condenados a ser seguidores e a ficar sempre atrás dos que abrem o caminho que seguimos.

Desta forma, a coragem e iniciativa em inovar deve ser a mola propulsora de uma gestão planejada estrategicamente. Matus (1991) define o plano como sendo a mediação entre o conhecimento e a ação. Assim sendo, o conhecimento deve ser utilizado na formulação de metas, que por meio de ações específicas geram resultados positivos. Não podemos nos limitar a trilhar o mesmo caminho dos antecessores. Ainda, é necessário conceber o planejamento como um processo permanente, diante da realidade que é complexa e mutante, sendo que o plano precisa ser revisto constantemente, para favorecer resultados positivos.

3 GESTÃO DOS RECURSOS PÚBLICOS

A qualificação dos gestores públicos brasileiros é importantíssima, tendo em vista a importância de seu trabalho: gerir recursos públicos, para fazer o bem público, ou seja, cuidar do patrimônio da sociedade. Desta forma, não é suficiente a experiência política, sendo imprescindível o conhecimento técnico, para fazer frente às desigualdades sociais existentes, bem como aos problemas de ordem socioeconômica e ambiental. Conforme Lima (2010: 146):
A administração Pública carece de capacidade estratégica, em parte porque despreza a efetividade, ou seja, os resultados que realmente fazem a diferença. Há uma preocupação exagerada em metas físicas e financeiras, um foco equivocado na eficácia que não gera resultados efetivos: constroem-se escolas e hospitais, realizam-se cursos e seminários, fazem-se propagandas de intenções e de recursos aplicados, compram-se viaturas para a polícia e aumentam-se os efetivos de policiais nas ruas. Tudo feito de acordo com os planos, tudo gasto conforme a lei. Mas o resultado que faz a diferença não acontece, pois continuamos com ensino de baixa qualidade, com atendimento em saúde precário e insuficiente, e níveis de violência entre os mais altos do mundo, etc.

Desta forma, realizam-se obras, executam-se serviços e adquirem-se bens, com o propósito de atender a demanda da sociedade, sem levar em consideração os resultados efetivos que serão alcançados com tal feito. Portanto, é necessário que o cidadão se manifeste em relação à qualidade do serviço prestado e da importância do mesmo. Do contrário, corre-se o risco de efetuar investimentos em áreas que não são consideradas relevantes e, o que é pior, em detrimento da prestação de serviços considerados essenciais pela população, sendo que, caso isso ocorra, o descontentamento é ainda maior.
Portanto, os governantes necessitam da participação da sociedade, sendo que "Governar torna-se um processo interativo porque nenhum ator detém sozinho o conhecimento e a capacidade de recursos para resolver problemas unilateralmente” (Stoker, 2000: 93). A citação chama a atenção para a articulação que os gestores precisam ter com seus servidores e contribuintes, para viabilizarem um trabalho satisfatório e coerente com suas propostas de campanha, respeitando as demandas da sociedade.
No entanto, ao analisarmos a participação da sociedade na tomada de decisões, percebe-se que, infelizmente, são poucas as pessoas que participam deste processo democrático. Seja em razão do descrédito no serviço público, seja por mero comodismo, ou pelo fato de ser mais fácil reclamar em vez de agir, a sociedade é omissa e passiva em muitas situações, como quando convocada para participar de audiências públicas, consultas populares, conferências, conselhos municipais, entre outros.
Falta consciência da população em relação à força que grupos organizados têm em relação à reivindicação de melhorias e investimentos para seu município, sendo que conhecer a Lei Orgânica do município é o primeiro passo para se habilitar à participação nos mecanismos que a lei disponibiliza ao cidadão, como forma de construção de uma gestão democrática e participativa (SALLES, 2010).
Mesmo assim, um bom planejamento deve levar em conta os anseios da população, para que o plano possa ser colocado em prática logo, otimizando tempo e viabilizando resultados satisfatórios. Infelizmente, “A falta de planejamento e o improviso tornaram-se características da gestão pública”, conforme Mazzali et al. (2009: 1). Deste modo, a administração ocorre conforme os problemas e carências vão se apresentando, sem um programa que defina e contemple as prioridades e expectativas da sociedade. Neste caso, o gestor precisa ter o domínio da improvisação, para ter o mínimo de sucesso nas suas ações.
Os indicadores são importantes para orientar a formulação e implementação de políticas sociais que visam contemplar ações relativas às prioridades e carências do município, visto que as escolhas são sempre difíceis, já que os recursos públicos são, geralmente, insuficientes para atender os problemas, em sua totalidade. De acordo com Lima (2010: 49), “O desafio do Estado e dos sucessivos governos que o colocam em movimento é, antes de tudo, um desafio de natureza gerencial, pois quanto maiores forem as demandas sociais e menores os recursos para atendê-las, mais capacidade de gestão será exigida”. Por isso, a importância do gestor em conhecer as prioridades de sua comunidade, investindo em áreas consideradas importantes para esta, e não para dar visibilidade ao trabalho da administração.
Quando se fala em desenvolvimento, de forma geral, visualiza-se um processo dinâmico que implica em crescimento, avanço e progresso. Assim, define-se o desenvolvimento como uma melhora na qualidade de vida de um determinado grupo social, usando como referência os indicadores sociais, políticos, culturais e econômicos disponíveis. Então, verifica-se que aumentos nos níveis de renda, expectativa de vida, grau de instrução e infra-estrutura, são alguns indicativos de desenvolvimento. Segundo Mendes e Rezende (2008: 1):

A condução ao crescimento econômico local exige uma planificação orientada e participativa, onde na esfera governamental a avaliação de benefícios e da eficiência alocativa, traduz a dicotomia existente entre as decisões de prioridades qualitativas e a racionalidade econômica do governo. Neste ambiente, a questão a ser respondida é se os gestores consideram os indicadores sócio-econômicos como variáveis significativas para a formulação das estratégias municipais.

Portanto, reiteram a importância da participação da sociedade na elaboração e planejamento de políticas públicas, destacando a dicotomia existente entre o que se quer fazer e os recursos disponíveis para tanto. Assim, atentam para a importância da análise dos indicadores socioeconômicos, como forma de analisar e priorizar investimentos.

4 ORÇAMENTO PÚBLICO

Para que sejam possíveis investimentos na área pública, cada gestor tem sob sua responsabilidade uma ferramenta de gestão muito importante: o orçamento público. Segundo Lima e Castro, (2011:13) “[...] o planejamento é indispensável ao administrador público responsável, pois planejar é o ponto de partida para a administração eficiente e eficaz da máquina pública. Na Administração Pública, o planejamento se dá via orçamento”.
Assim sendo, sua elaboração requer dedicação, conhecimento e participação de todos os atores interessados, pois é uma peça política fundamental no planejamento e previsão das receitas e fixação das despesas públicas, sendo regido pela Lei nº 4.320/64, que estatuiu as normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. No entanto, conforme Haddad e Mota (2010: 16):

O orçamento não pode ser compreendido apenas em função do fator financeiro. O orçamento deve estar vinculado às atividades de planejamento. Na realidade, o orçamento é um modo de materializar um planejamento, ou seja, de estabelecer de forma discriminada todas as fontes e aplicações de dinheiro.

Desta forma, esta importante ferramenta de planejamento e gestão deve ser norteadora de todas as ações governamentais, contemplando seus objetivos e programas, com a finalidade de atender os anseios da sociedade.
Este planejamento orçamentário é realizado a partir de três instrumentos básicos, assim definidos pela Constituição Federal: o Plano Plurianual (PPA), previsto no artigo 165 da Constituição Federal, e regulamentado pelo Decreto 2.829, de 29 de outubro de 1998, é o instrumento de planejamento para o período de 04 (quatro) anos, estabelecendo as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para aquelas relativas aos programas de duração continuada. Apresenta, além do valor das despesas de capital (investimentos em escolas, estradas, etc.), as metas físicas por tipo de programa e ação, lista as despesas de duração continuada e condiciona toda a programação do orçamento ao planejamento de longo prazo. Assim, nenhum investimento, cuja execução ultrapasse um exercício financeiro, poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a sua inclusão, sob pena de crime de responsabilidade. A vigência do PPA sempre se inicia no segundo ano do mandato, prolongando-se até o primeiro ano do mandato subsequente.
Além do PPA, tem-se a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO), instrumento norteador da elaboração dos orçamentos fiscal e da seguridade social e de investimento do Poder Público, incluindo os poderes Executivo, Legislativo, Judiciário e as empresas públicas e autarquias que compõem a Lei Orçamentária Anual (LOA). Assim, estabelece as metas e prioridades para o exercício financeiro, orienta a elaboração do orçamento, faz alterações na legislação tributária, trata de gastos com pessoal, da política fiscal e de transferências da União. É expedida anualmente e com validade apenas para um exercício. Compreende as metas e prioridades da Administração Pública, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, estabelecendo, de forma antecipada, as diretrizes, as prioridades de gastos, e as normas e os parâmetros que devem orientar a elaboração do projeto de lei orçamentária para o exercício seguinte (parágrafo 2º do art. 165 da CF). Desta forma, a LDO orienta a LOA, por isso, fica claro que a LDO deve ser elaborada antes da LOA, obedecendo o que diz o PPA.
Assim, tem-se a LOA que estima receitas e fixa despesas para um ano, de acordo com as prioridades contidas no PPA e LDO, detalhando quanto será gasto em cada ação e programa. É editada para cada exercício fiscal, que coincide com o ano civil. Também é conhecida como planejamento operacional de curto prazo,só produzindo efeitos dentro do exercício financeiro. Peça meramente contábil – financeira, consiste em um documento de previsão de receitas e de autorização de despesas. Por isso:

A Lei Orçamentária é um instrumento muito poderoso, pois nela estão previstas todas as despesas a serem realizadas pelo Governo. É com ela que a população conta para garantir investimentos que melhorem a qualidade de vida na cidade e no meio rural. Porém, para termos um orçamento que atenda às necessidades dos cidadãos, é fundamental a participação no processo orçamentário, de forma que as demandas da sociedade sejam contempladas nas ações governamentais (BRASIL, 2009 : 25).

Desta forma, torna-se imprescindível que a sociedade conheça, participe e fiscalize a gestão do orçamento público de seu município, sendo que a soma dos programas de duração continuada formam o PPA, que não é um plano auto-executável. Assim, quem vai executar ano após ano os programas do PPA é a LOA de cada ano, sendo que o elo de ligação entre o PPA e a LOA é a LDO. Lima e Castro (2011: 9) reforçam que:

[...] o orçamento público é o planejamento feito pela Administração Pública para atender, durante determinado período, os planos e programas de trabalho por ela desenvolvidos, por meio da planificação de receitas a serem obtidas e pelos dispêndios a serem efetuados, objetivando a continuidade e a melhoria quantitativa e qualitativa dos serviços prestados à sociedade.

Destarte, um orçamento bem elaborado possibilita a realização de um trabalho que satisfaça as expectativas da comunidade, sendo que os recursos financeiros necessários para financiar os investimentos e possibilitar o cumprimento das metas de governo podem ser próprios, quando arrecadados pela própria entidade, ou oriundos de transferências, quando provenientes do repasse de recursos captados por outras instituições. Sendo assim, os tributos pagos pelos cidadãos representam uma das fontes de receita, alimentando os cofres públicos, possibilitando investimentos no município. Porém, muitos munícipes não honram seus compromissos para com a entidade pública, não pagando, por exemplo, o IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano). Segundo Rezende (2010: 354):

O contribuinte responsável é fruto de um governo mais do que responsável. A ética tributária não é restaurada pela punição. Ela é uma decorrência do reconhecimento da função social do tributo e do papel que o Estado deve desempenhar no atendimento das necessidades coletivas da população.

Por isso, a população cobra serviços de qualidade, como forma de obter um retorno referente ao pagamento de tributos. Para tanto, também precisa honrar seus compromissos de cidadão, demonstrando responsabilidade para com seu município.
  Assim, a aplicação do dinheiro público deve ser feita respeitando a lei que rege as aquisições e contratações públicas, qual seja a Lei 8.666/93, também conhecida como Lei de Licitações, sendo que, diferentemente do setor privado, que pode fazer tudo que a lei não proíbe, o setor público só pode fazer o que é determinado por lei.

5 PROCESSO LICITATÓRIO

A temática “licitações” instiga várias reflexões e questionamentos acerca dos procedimentos adotados, quando se trata da aplicação de dinheiro público, uma vez que, constantemente, são veiculadas notícias relacionadas às fraudes em licitações como o favorecimento de empresas, superfaturamento em obras públicas, serviços contratados e não executados, entre outras. Conforme Meirelles (1991: 19):

Licitação é o procedimento administrativo mediante o qual a Administração Pública seleciona a proposta mais vantajosa para o contrato de seu interesse. Visa a propiciar iguais oportunidades aos que desejam contratar com o Poder Público, dentro dos padrões previamente estabelecidos pela Administração, e atua como fator de eficiência e moralidade nos negócios administrativos.

Desta forma, é necessário que se tenha clareza acerca dos propósitos que a Lei Federal 8.666/93 trouxe à Administração Pública, quando regulamentou o artigo 37, inciso XXI, da Constituição Federal, estabelecendo normas gerais sobre licitações e contratos administrativos, bem como competência para aplicá-las em prol do interesse público.
A Lei 8.666/93, artigo 2º, parágrafo único, define contrato administrativo, como sendo “[...] todo e qualquer ajuste entre órgãos ou entidades da Administração Pública e particulares, em que haja um acordo de vontade para a formação de vínculo e a estipulação de obrigações recíprocas, seja qual for a denominação utilizada”. Assim sendo, o Tribunal de Contas da União (2003) orienta que todo contrato administrativo deve ser precedido de licitação, ressalvadas as hipóteses de dispensa e de inexigibilidade de licitação.
Além disso, a Lei 8.666/93 contempla várias modalidades de licitação, entendidas pelo Tribunal de Contas da União (2003) como sendo a forma específica de se conduzir o processo licitatório, considerando critérios definidos em lei. Assim, temos as seguintes modalidades de licitação: Convite, Tomada de Preços, Concorrência, Concurso e Leilão, sendo que o valor é o principal fator para a escolha da modalidade. Todavia, é preciso ter cautela em relação à estimativa do valor do objeto da licitação, para não adotar modalidade inferior ou realizar dispensa de licitação, o que caracteriza fracionamento de despesa, considerada prática irregular (FERNANDES, 2010).
Destaca-se, ainda, a Lei 10.520/2002 que instituiu a modalidade pregão, na forma presencial e eletrônica, sendo que o pregão não está limitado a valores. Além disso, o pregão foi criado para dar mais celeridade ao processo, visto que, inicialmente, são analisadas as propostas e, posteriormente, a documentação das empresas vencedoras.
Para a realização do processo licitatório, é necessário que sejam respeitados alguns princípios básicos que norteiam as licitações, como o princípio da legalidade, da isonomia, da impessoalidade, da moralidade, da probidade administrativa, da publicidade, da vinculação ao instrumento convocatório, entre outros. Em suma, devem ser respeitados os preceitos legais, sem julgamento subjetivo, dispensando tratamento igualitário a todos os licitantes, dando ampla publicidade dos atos praticados em todas as fases da licitação, além das decisões da Comissão de Licitações e da Equipe de Apoio estarem pautadas nas condições impostas no próprio ato convocatório, ou seja, o edital de licitação.
Verifica-se que, embora esteja previsto em lei a obrigatoriedade da realização de processos licitatórios para futuras contratações referentes a aquisição de materiais e serviços para o poder público, muitos municípios não cumprem a Lei 8.666/93 na sua íntegra. Numa análise inicial, verifica-se que muitos não possuem servidores qualificados, desconhecendo aspectos referentes a aplicabilidade desta Lei. Entretanto, em muitos casos, a legislação não é respeitada por interesses alheios, seja para agilizar alguma compra sem respeitar os prazos legais, seja para favorecer alguma empresa com a compra direta.
Com certeza, terminar com a corrupção é anseio de muitos cidadãos. Porém, esta realidade está longe de ser alcançada, sendo que se deve primar pela transparência no serviço público, com a divulgação das ações desenvolvidas por seus gestores, para que a comunidade tenha ciência dos investimentos que são realizados. Muitos já o fazem por meio da publicação de seus atos em sites oficiais. Desta forma, a sociedade poderá cumprir com seu papel de agente fiscalizador, contribuindo para a diminuição ou inibição da corrupção em nosso país.
Portanto, são inúmeras as vantagens que um processo licitatório traz à Administração Pública, como a transparência nos gastos públicos, a obtenção de preços mais vantajosos, a competitividade em iguais condições, entre outros. Por isso, é inadmissível que muitos municípios ainda afrontem a legislação. Além disso, também é difícil compreender as empresas que não participam dos processos licitatórios, frustrando muitos procedimentos por não haverem licitantes interessados no objeto em questão. Considerando que as contratações públicas envolvem estimáveis valores financeiros e, a maioria dos municípios, tem honrado os compromissos com seus fornecedores.
Assim como a elaboração do orçamento público requer planejamento, o encaminhamento de um processo licitatório também necessita de comprometimento por parte do setor requisitante. Do contrário, podem ocorrer atrasos na abertura dos processos licitatórios por inúmeras razões como: um projeto inicial mal elaborado, a especificação de um item que gera dúvidas, o valor orçado que não condiz com a realidade de mercado, a qualificação técnica exigida que confronta alguma legislação específica, entre tantos outros, que podem levar à retificação do edital e, por conseguinte, na prorrogação de abertura dos envelopes de habilitação e proposta, ou na revogação do processo licitatório.
Ainda, caso haja a inabilitação de alguma empresa ou a desclassificação de alguma proposta financeira, abre-se o prazo de recurso e deve-se conceder prazo para contra-razões. Tudo isto, conforme estabelece a Lei 8.666/93. Assim, para que o processo não se estenda demais, deve haver o comprometimento de todos os setores envolvidos para que não seja necessária a retificação ou anulação de edital (neste caso, volta-se à estaca zero!).
Segundo Dagnino (2009: 145) “O tempo talvez seja o recurso mais escasso com os quais lidam os dirigentes públicos e os seus planos de governo”. A morosidade, muitas vezes, não é sinônimo de incompetência administrativa, sendo que os cidadãos não compreendem porque determinadas ações demoram para serem efetivadas, quando são questões burocráticas e legais que emperram a máquina pública.
Assim sendo, repassar ao Setor de Licitações a responsabilidade pela demora de alguma obra e/ou aquisição de algum equipamento, é totalmente errôneo. Para tanto, tem-se a modalidade Pregão que veio para dar maior celeridade aos processos licitatórios. Além disso, um dos propósitos da L. F. 8.666/93 é almejar maior economia aos cofres públicos, por meio da disputa de preços. Assim sendo, a licitação é a melhor alternativa, pois irá prevalecer a participação de inúmeras empresas, desde que satisfaçam as exigências editalícias, alavancando o desenvolvimento da região em que esta está inserida.

6 RESPONSABILIDADE FISCAL

A gestão pública precisa ser realizada com responsabilidade fiscal, sendo que a Lei Complementar nº 101/2000 – Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), institui que os órgãos públicos devem incentivar a participação popular na discussão de planos e do orçamento e que suas contas devem ser disponibilizadas para qualquer cidadão. Além disso, determina que na LDO deverão estar presentes disposições referentes ao equilíbrio entre receitas e despesas; critérios e formas de limitação de empenhos; normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos orçamentários e condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas.
Ainda, a LRF determina que não será consignada na LOA dotação para investimento com duração superior a um exercício financeiro (entendido como o período de 1º de janeiro a 31 de dezembro) que não esteja previsto no PPA ou em lei que autorize sua inclusão. Além disso, é vedado consignar na LOA crédito com finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada. Sendo assim, são inúmeros os itens regulamentados por esta lei.
Além disso, são inúmeras as considerações acerca da execução orçamentária. Um dos pontos que, muitas vezes, causa preocupação aos gestores municipais são as despesas com pessoal, sendo que esta não poderá exceder, em cada período de apuração, para os Municípios, 60% da receita corrente líquida, sendo que no Poder Executivo até 54% e no Poder Legislativo até 6%. Verifica-se que é necessário cautela na contratação e efetivação de pessoal, para não incorrer no erro de ultrapassar os percentuais limítrofes. 
Entre as restrições que a Lei estabelece para o final de mandato, em seu art. 42, define que “É vedado ao titular de Poder ou órgão, [...] nos últimos dois quadrimestres do seu mandato, contrair obrigação de despesa que não possa ser cumprida integralmente dentro dele, ou que tenha parcelas a serem pagas no exercício seguinte sem que haja suficiente disponibilidade de caixa para este efeito”. Isto limita que o atual prefeito contraia dívidas a serem pagas no exercício do futuro prefeito. Segundo a FAMURS (2001: 250) “[...] veda a realização de despesas novas nos dois últimos quadrimestres do último ano do mandato que não possam ser nele quitadas ou que, para tanto, o administrador não deixe suficiente provisão de recursos financeiros para pagamento no exercício seguinte”.
Considerando a importância da participação da sociedade nas decisões, no que tange a gestão de recursos públicos, a LRF normatizou a transparência na Administração Pública, sendo que a mesma deverá ser garantida pela participação da sociedade na discussão e na elaboração dos planos e dos orçamentos; por meio da disponibilidade das contas dos administradores, durante todo o exercício, para consulta e apreciação pelos cidadãos e instituições da sociedade; e pela emissão de relatórios periódicos de gestão fiscal e de execução orçamentária, que devem ser de acesso público e com ampla divulgação.
Desta forma, a sociedade terá acesso à todas as ações relacionadas à arrecadação de receitas e à realização de despesas, sendo que a LRF propõe, que o governo gaste apenas o que arrecada, gerando no setor público um equilíbrio autossustentável, que prescinde de operações de crédito, evitando o aumento da dívida pública (SALLES, 2010).

7 MÉTODO

Este é um estudo exploratório, de caráter quali-quanti (ROESCH, 2007). É um estudo exploratório, pois tem por objetivo proporcionar maior familiaridade com o objeto do estudo fornecendo uma visão geral sobre o tema (GIL, 2010). A estratégia utilizada foi o estudo de caso, que permite examinar diversos aspectos relacionados ao problema de pesquisa. De acordo com Yin (2010), o estudo de caso investiga um fenômeno em seu contexto real permitindo uma melhor apreensão da realidade. Para a consecução dos objetivos, este estudo foi realizado um município localizado no interior do Estado do Rio Grande do Sul / Brasil.
Para coleta dos dados foram utilizados questionários e entrevistas. A coleta de dados por meio da aplicação de questionário foi on line, com 30 questões, sendo dessas, 8 questões abertas. O questionário foi enviado aos Secretários Municipais (ordenador de despesa) e aos requisitantes de cada secretaria do município, totalizando 27 questionários. Das pessoas contatadas, 19 retornaram o questionário preenchido, perfazendo 70% da totalidade. Todos os setores estão representados nesta pesquisa, pois pelo menos uma pessoa de cada Secretaria respondeu o questionário. Dessa forma, foi possível analisar o perfil e as opiniões das pessoas envolvidas.
Além disso, foram feitas duas entrevistas, sendo uma com o responsável pelo Setor de Compras e Licitações da Prefeitura Municipal, acerca dos trâmites dos processos licitatórios, para verificar como ocorre o pedido de um processo de compra por parte dos ordenadores de despesa e outra com o responsável pelo Setor de Empenhos, para analisar como são encaminhadas as requisições de compras, dispensadas pela Lei 8.666/93.

8 RESULTADOS E DISCUSSÃO

O presente estudo envolveu um município localizado na região central do estado do Rio Grande do Sul, com 16.722 habitantes, conforme dados do Censo Demográfico de 2010, realizado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).
Sua economia é predominantemente agrícola, se destacando no cultivo de arroz, fumo e morango. A pecuária concentra-se na criação de bovinos, ovinos e suínos. Com belas paisagens naturais, o município está começando a se destacar no turismo ecológico, recebendo visitantes de diversas regiões, além de atrair turistas por preservar suas tradições alemãs, tendo como destaque a gastronomia (WILHELM, 2008).
Seu orçamento anual em 2012 foi de 39,5 milhões de reais, sendo que para 2013 seu orçamento está orçado em 43 milhões. Seu PIB e PIB per capita, em 2009, era de R$ 264.832 e R$ 15.521, respectivamente, de acordo com a Fundação de Economia e Estatística (FEE), sendo que todos os sites pesquisados fornecem os dados atualizados somente até o ano citado.

Quanto a formação profissional, verificou-se que a maioria (37%) está realizando algum curso superior, e 21% já possuem curso superior, sendo que a área do conhecimento do mesmo varia de acordo com a Secretaria afim, ou seja, o curso condiz com a temática abordada  por cada secretaria.
Dessa forma, o Secretário da Administração cursa Direito; o Secretário da Fazenda, e também contador do município, possui graduação em Ciências Contábeis e Pós-Graduação em Contabilidade Pública e Responsabilidade Fiscal; o Secretário da Agricultura é Engenheiro Agrícola; o Secretário da Saúde, cursa Administração Pública; o da Indústria, Comércio e Turismo cursa Administração; e a da Assistência Social é formada em Serviço Social. Como se percebe, a formação é condizente com o cargo ocupado, o que é muito importante para o pleno desempenho de suas atividades. Quanto aos requisitantes, a formação é mais heterogênea, havendo profissionais de Pedagogia, Sociologia, Ciências Contábeis, Administração, e outros com apenas o ensino fundamental ou médio completo.
Dos profissionais analisados, 74% são estatutários, enquanto 26% são celetistas, ou seja, ocupam cargos de confiança no Executivo Municipal. Considerando os estatutários, verifica-se que os mesmos são concursados para os mais variados cargos, quais sejam: oficial administrativo, professora, almoxarife, operário, auxiliar de almoxarifado, auxiliar administrativo, contador, assistente social e técnico em contabilidade. No entanto, o grau de escolaridade exigido no concurso, nem sempre condiz com a realidade, pois alguns servidores procuram qualificar-se constantemente. Por exemplo, para o cargo de auxiliar administrativo, era exigido apenas o ensino fundamental completo. Hoje, tem-se exemplos de servidores nesse cargo com curso superior, mesmo que não haja Plano de Carreira que valorize esse aperfeiçoamento.
Diante do cenário de disparidades sociais, verifica-se a necessidade da qualificação dos gestores municipais, visto que, na maioria das vezes, não conhecem a realidade de seu município, além de desconhecerem a matéria que trata sobre a excelência em gestão pública e a legislação que rege seu trabalho como administrador de recursos públicos. Isso pode ser constatado com este levantamento de dados, pois apenas 37% afirmaram conhecer a Lei n. 4.320/64 que rege a elaboração e controle dos orçamentos e balanços públicos.
Das pessoas que responderam o questionário, 13 são requisitantes e 6 são secretários municipais, sendo que 5% desempenham esta função a menos de seis meses, 16% menos de um ano, 5% menos de dois anos, 37% a mais de dois anos e 37% a mais de quatro anos. Desse modo, percebe-se que muitos estão há bastante tempo nesta função. Isso ocorre em razão da maioria dos servidores serem estatutários, além de demonstrarem competência no trabalho que realizam, não havendo a necessidade de alteração no quadro funcional.
Muito se fala em qualificação profissional, sendo imprescindível o servidor ter conhecimentos acerca da função que irá desempenhar.

Assim, apenas 37% responderam que recebem treinamento. Diante disso, percebe-se a necessidade de implantação de um programa de treinamento para requisitantes, visto que ocorrem muitas falhas no encaminhamento das requisições ao Setor de Empenhos e Setor de Licitações e Contratos, conforme entrevista com os responsáveis, como falta de dotação orçamentária, ausência de saldo orçamentário, inconsistência entre o valor empenhado e o valor da nota fiscal, descrição do objeto incompleta, ausência de assinaturas dos responsáveis, falta de cópias físicas dos documentos que irão instruir o processo licitatório, entre outras.
Questionados quanto à importância desta capacitação, foram muitas as respostas, sendo que a seguir tem-se a descrição de algumas:
Servidor (a) 1: “A maior importância em capacitar os requisitantes está na melhoria da gestão e, com isso, maior eficiência na utilização das verbas públicas;
Servidor (a) 2: “Muito importante, porque sempre temos o que aprender, mesmo que tenhamos desempenhado a função durante anos, sempre precisamos nos atualizar e completar nosso conhecimento”;
Servidor (a) 3: “Para o requisitante ter ciência e conhecimento para efetuar a correta aplicação dos recursos financeiros (vinculados), maximizando com isso os recursos geralmente escassos, além de ter a capacidade de efetuar um correto planejamento de aplicação dos recursos durante um determinado período”;
Servidor (4): “Fundamental importância, ainda mais se o requisitante não tem experiência na função pública. Também para o repasse das mudanças na legislação, uma vez que tudo é tão dinâmico”.
Portanto, nota-se que os ordenadores de despesa e requisitantes anseiam por momentos de aperfeiçoamento, para desempenharem seu trabalho corretamente. Assim, tendo em vista a responsabilidade que o cargo de ordenador de despesa e requisitante requer, é necessário que esse profissional tenha clareza acerca das suas competências, além de demonstrar segurança nos seus atos. Diante disso, percebe-se que todos sabem que o aperfeiçoamento constante é necessário para que suas funções sejam executadas com eficiência e eficácia, ou seja, para que os munícipes recebam um serviço de qualidade.
Além disso, a oferta de cursos de qualificação é uma forma de valorização das pessoas, sendo que pressupõe dar autonomia para atingir metas, oportunizar o aprendizado, desenvolver suas potencialidades, além de reconhecer seu bom desempenho profissional. Ressalta-se que a qualificação dos servidores não os qualifica somente para o serviço público que estejam desempenhando no momento, mas sim os qualifica para o mercado de trabalho. Visto que, por mais que o serviço público seja sinônimo de estabilidade, poderão optar por um emprego mais rentável, sendo que a qualificação profissional é um diferencial no mercado de trabalho, que é tão competitivo.
Uma problemática no serviço público é quando uma pessoa de determinado setor ausenta-se um certo período para usufruir de suas férias. Desse modo, por mais que hajam requisitantes suplentes, os mesmos não se encontram preparados quando tem que assumir essa função. Assim, 53% responderam que estão aptos, enquanto 47% admitiram que precisam estar melhor preparados. Dentre as justificativas apresentadas, temos o seguinte resultado, salientando que poderia ser marcada mais de uma opção:

Tabela 1 – Razões pelas quais os requisitantes substitutos não estão aptos a desempenhar a função

Razão

Resultado

O requisitante titular não repassa as informações

25%

Há falta de interesse do requisitante substituto em desempenhar tal função

50%

O requisitante substituto não possui qualificação para tal função

42%

Fonte: Dados da pesquisa.

Verifica-se que os requisitantes substitutos precisam demonstrar maior interesse em desempenhar a função, além de serem melhor preparados, sendo que o titular deve repassar as informações necessárias para o pleno desempenho do trabalho. Há de se considerar que ocorrem casos em que os servidores não querem delegar suas funções para não perderem a autoridade sobre determinada função na administração pública.
Um dado da pesquisa que trouxe preocupação é que apenas 58% dos entrevistados responderam que são convidados a participarem da elaboração do mesmo. No entanto, cabe ressalva, uma vez que a secretaria pode estar representada pelo seu secretário municipal, sendo que esse não repassa as informações aos requisitantes de sua secretaria. Isso pode ser uma das razões desse índice ser tão baixo.
Assim, considerando a autonomia quanto a alocação dos recursos nas diversas dotações orçamentárias, 26% responderam que não tem autonomia e 21% não sabem classificar as despesas corretamente. Por isso, a importância do treinamento inicial, para repassar as informações contábeis e orçamentárias, pertinentes aos requisitantes e ordenadores de despesa.
Quanto à importância da participação das secretariais municipais na elaboração do orçamento público, obteve-se as seguintes opiniões:
Servidor (a) 1: “Com certeza, porque cada secretaria sabe de suas necessidades, onde precisa de mais dotação orçamentária, pois somos nós que diariamente estamos trabalhando na secretaria e somos sabedores das dificuldades”;
Servidor (a) 2: “Cada secretaria tem seu planejamento e metas, devendo participar da elaboração do orçamento, para garantir a alocação de recursos necessários ao cumprimento das mesmas”;
Servidor (a) 3: “É essencial que a Secretaria participe do orçamento, pois as demandas são diferentes, cada área tem suas necessidades básicas e o orçamento é um momento de previsão e discussão das ações”;
Servidor (a) 4:  “Pois cada secretário sabe o que quer fazer e o que é preciso incluir, mas existe pouca colaboração na elaboração do mesmo”.
Assim, percebe-se que os entrevistados têm ciência da importância de um bom planejamento, ou seja, da elaboração de um orçamento que seja condizente com a realidade de cada secretaria. Outro servidor chama a atenção que “O orçamento elaborado apenas por uma instância, corre um sério risco de não ser possível sua plena execução na prática”. Infelizmente, ocorrem casos em que os representantes das secretarias não participam efetivamente da elaboração de seu orçamento, ficando isso a cargo do Setor de Contabilidade, que se queixa dessa prática dos gestores municipais.
Questionados quanto ao conhecimento da legislação que rege a gestão dos recursos públicos, 74% responderam que a conhecem, e 26% não.

No entanto, há uma grande diferença entre conhecer a legislação e aplicá-la corretamente. Ademais, é preocupante o fato de apenas 37% dos envolvidos na pesquisa conhecerem a Lei nº 4.320/64, norteadora do orçamento público. Ainda, apenas 47% tem conhecimento acerca da Lei nº 101/00. Isso reforça a necessidade de encontros em que os setores diretamente envolvidos com essas temáticas, repassem as informações relevantes para os demais setores e secretarias.
Durante, o trabalho, percebeu-se que os ordenadores de despesa, ao autorizarem determinada compra ou prestação de serviço, nem sempre consultam os requisitantes quanto ao saldo orçamentário disponível. Durante a pesquisa, 47% responderam que consultam, sendo que 53% consultam às vezes. Isso se reflete diretamente na ausência de saldo orçamentário para empenho, ou seja, a despesa é realizada, mas não há saldo orçamentário para empenhá-la, sendo que 63% dos entrevistados confirmaram que isso ocorre na sua secretaria.
O responsável pelo Setor de Empenhos confirma que, por inúmeras vezes, as requisições de compras são encaminhadas, sem que as respectivas dotações orçamentárias tenham saldo suficiente para a elaboração da nota de empenho.

Assim, as secretarias necessitam realizar suplementações, sendo que 100% dos entrevistados admitiram terem que recorrer a essa prática. Os motivos são os mais diversos, conforme tabela abaixo:

 

Tabela 2: Razões pelas quais são realizadas suplementações orçamentárias


Razão

Resultado

O saldo inicial diferiu do valor encaminhado ao Setor de Contabilidade

26%

Falta de planejamento dos gastos

42%

A despesa não estava prevista no orçamento

63%

As despesas com pessoal aumentaram

11%

Fonte: Dados da pesquisa

Analisando os dados da Tabela 2, percebe-se que em 63% dos casos, a despesa não estava prevista no orçamento, ou seja, realizou-se um planejamento que, por inúmeros motivos, teve que ser alterado, acarretando nessas discrepâncias. Em 42% dos casos, confirmou-se a falta de planejamento, sendo que os gastos ultrapassaram o orçamento previsto. Já 26% das pessoas responderam que o saldo inicial teve divergências em relação ao valor encaminhado ao Setor da Contabilidade, responsável por digitar os valores no sistema. Além disso, 11% relataram que as despesas com nomeação ou contratação de pessoal foram superiores às previstas.
Na elaboração do orçamento público, cada secretaria defende suas prioridades, sendo que os conflitos são inevitáveis. Essa discussão é muito importante, pois viabiliza uma reflexão acerca da gestão pública. Além disso, a criticidade é importante, como forma de avaliar o planejamento constantemente, adaptando-o sempre que for necessário, para os resultados serem otimizados. Da mesma forma, os conflitos contribuem para uma reflexão acerca do que se está realizando, como forma de verificar se as forças empreendidas estão surtindo o efeito desejado, sendo que a argumentação desempenha importante papel nesse processo, como forma de ponderar diferentes pontos de vista.
No entanto, verifica-se que faltam momentos de discussão acerca dos gastos e investimentos realizados, pois 42% responderam que não participam desses momentos em sua secretaria. Essa seria a oportunidade de discutir as principais demandas conjuntamente, definir as prioridades e avaliar o trabalho que vem sendo realizado em cada secretaria.
Considerando a execução orçamentária e financeira, 26% responderam que não a acompanham. Isso deve-se pelo fato da pesquisa envolver os requisitantes suplentes, sendo que esses realmente ficam à margem dessas discussões e análises. Porém, penso ser muito importante acompanharem o trabalho sempre, para quando tiverem que assumir a titularidade, estarem inteirados dos assuntos que lhes compete.
Uma das grandes preocupações dos gestores tem sido conquistar a participação da sociedade nos momentos de discussão de algum projeto ou trabalho. Assim, os secretários e requisitantes expuseram as seguintes opiniões acerca da participação da população na elaboração e execução do orçamento público municipal:
Servidor (a) 1: “A população do município sempre é convocada, através de edital, amplamente divulgado, a participar das audiências públicas para análise das diretrizes orçamentárias, mas, dificilmente comparece alguma pessoa da sociedade, que não faça parte da Administração Pública”;
Servidor (a) 2: “Considero-a como irrelevante, pelo fato da mesma não participar efetivamente disto. Devo dizer que desconheço a causa, se é cultural ou se há a necessidade de maior divulgação por parte do Executivo e Legislativo”;
Servidor (a) 3: “Não vejo nenhuma participação efetiva e direta da sociedade. Em geral, percebo nas prestações de contas públicas, em sessões abertas, que o comparecimento da sociedade é nulo”;
Servidor (a) 4: “Praticamente a sociedade civil não participa, não fiscaliza. O que percebo é que falta diálogo com a comunidade, no sentido de motivá-los a participar nas decisões sobre orçamento público. Os munícipes não sabem como agir para participar destes eventos, uma vez que a grande maioria desconhece a legislação pertinente. É de conhecimento geral que não gostamos e não nos importamos com aquilo que não conhecemos”.
Essas opiniões reforçam que a participação da sociedade nas decisões que envolvem a gestão pública é praticamente nula. Contanto, posteriormente, a sociedade cobra determinadas ações, mas que por não estarem contempladas no PPA, na LDO e na LOA, ficam difíceis de serem executadas pelo Executivo Municipal. Diante disso, a pouca participação da sociedade nas audiências públicas pode ter como justificativa o que menciona Salles (2010), em relação aos termos técnicos e contábeis utilizados pelos representantes do Poder Executivo para esclarecer as metas e os programas do governo, o que acaba por afastar participantes que, por não compreenderem tais termos, se sentem incapazes de auxiliar em tal tarefa, ou seja, em planejar os investimentos para o seu município.
Ainda, segundo Rezende (2010: 354), “A deterioração das relações entre o cidadão-contribuinte e o Estado é fruto da indignação provocada pelo mau uso dos recursos públicos e pelos sucessivos escândalos associados à corrupção e ao clientelismo”. Salles (2010) reforça que a noção de ação política está muito confundida com a de “politicagem”, associação para a qual muitos profissionais da política contribuem enormemente. Portanto, o poder público precisa reconquistar sua credibilidade perante o povo.    
Para tanto, alguns observam que o executivo poderia mudar sua postura gestora e clamar por sua participação de outra forma, instigando-os a desempenharem seu papel de cidadão efetivamente. Cabe aos gestores encontrarem a melhor maneira de despertar o interesse da comunidade acerca de assuntos que são de extrema importância para o seu desenvolvimento e, consequentemente, do município.
Uma questão abordada no questionário surpreendeu pela unanimidade da resposta, visto que 100% opinam pela necessidade de um Programa de Qualidade para melhorar a gestão pública no município. Em relação ao questionamento feito, do que seria uma gestão pública de qualidade, teve-se as seguintes respostas:
Servidor (a) 1: “Uma gestão pública de qualidade é de suma importância, pois as pessoas seriam mais envolvidas e mais comprometidas com o serviço público. O que não acontece atualmente. Onde as pessoas somente visam ganhos financeiros para executarem seus serviços. Posso citar o Programa de Qualidade Total e o Proage – Programa de Aperfeiçoamento da Gestão, dois programas que faziam com que o serviço público ficasse mais claro, mais transparente, com mais controle, onde os servidores interagiam e sentiam prazer em executar certas funções, mesmo que isso lhes desse mais trabalho. Mas faziam com afinco e dedicação, tornando assim o ambiente de trabalho da Prefeitura mais tranquilo, com mais coleguismo entre os servidores”;
Servidor (a) 2: “Mudanças de valores entre a velha e a nova maneira de pensar. Normas de competição dos velhos paradigmas substituídas por regras de desenvolvimento gerencial e organizacional, inovação, foco em resultados, agilidade, aprendizado organizacional, visão de futuro e valorização das pessoas”;
Servidor (a) 3: “Otimização dos recursos, priorizando sempre atender a sociedade da melhor forma possível, objetivando com isso o progresso e a evolução do município”;
Servidor (a) 4: “A gestão pública moderna deve estar focada para o futuro e não deve analisar apenas o presente, como vem ocorrendo em nosso Município. Acredito que a Secretaria de Planejamento, tendo como cerne a Comissão de Controle Interno, deve ser instituída. Deve haver uma remodelação das Secretarias no próximo Governo”;
Servidor (a) 5: “É até difícil descrever em poucas linhas o necessário para se praticar uma gestão pública de qualidade, mas de modo geral descrevo o que julgo ser imprescindível. Possuir bem definida a missão da Prefeitura Municipal e de suas Secretarias, e a metodologia para cumprir as metas propostas para atingir a missão. Diálogo e respeito para com a sociedade sobre as questões que atingem diretamente o munícipe. Definição de chefias e servidores com perfil para os setores a que são destinados. Cursos periódicos de formação e motivação para os servidores”.
Essas opiniões retratam os anseios dos gestores em promover uma gestão de qualidade, sendo que 84% avaliam seu trabalho como bom e 16% como regular. Desse modo, verifica-se que os servidores tem consciência de que é necessária maior qualificação para desempenharem suas funções. Portanto, cada ator envolvido deve cumprir sua parte. De acordo com Lima (2010: 220), “Quando a gestão pública genuinamente passar a orientar-se para o cidadão e para a geração do bem comum, surgirá um novo modelo de instituição pública”. Essa premissa vale para os três níveis de governo, pois de nada adianta os municípios cumprirem os atos emanados pelo Governo Federal, quando esse não os cobra do Estado.
No espaço para comentários gerais, algumas colocações foram bem pertinentes, sendo que esse espaço suscitou algumas reflexões acerca do serviço público. Um dos participantes da pesquisa escreve que “Gosto de trabalhar no serviço público e gostaria de chegar ao dia em que fizemos nossas funções pelo prazer de simplesmente trabalhar em função das pessoas, em função do poder público. É claro que um bom salário também nos satisfaz, mas o que aprendemos ao longo da nossa vida profissional, o nosso conhecimento, é o que deveria contar mais”.
Outra opinião enfatiza ser necessário “Dar mais oportunidade e valorização aos servidores que realmente se dedicam ao trabalho”. Essa observação é incumbência de cada chefia, que deve desempenhar seu papel de líder. De acordo com Dagnino (2009) a liderança tem papel central na administração. Sendo que o líder deve cuidar, ajudar e apoiar seus comandados.
Logo, o segredo está em ser um líder participativo e compreensivo, não utilizando de seu cargo de chefia e do autoritarismo para exigir o cumprimento de tarefas complexas, que seriam de sua competência. O trabalho em equipe é a melhor solução, pois ambos aprendem conjuntamente, sendo que a troca de ideias e experiências é fundamental para resultar num trabalho produtivo.
Ainda, outro servidor emitiu a seguinte opinião: “Julgo necessário que tenhamos novamente um programa de qualidade total na Prefeitura. Todos nós precisamos de fatos novos para nos motivarmos”. Esse servidor se refere à época em que a administração pública ofereceu aos seus servidores um programa que visava o planejamento e controle das ações, além de um programa de motivação, mantido por uma comissão composta por servidores, que realizava encontros motivacionais. Tal experiência é lembrada por muitos servidores, que a consideram positiva do ponto de vista organizacional, uma vez que trabalhava a questão do trabalho em equipe e a motivação para o trabalho.
Outra opinião exposta relata que “O conhecimento referente à área de atuação também faz com que a gestão seja melhor conduzida e as verbas gastas adequadamente, minimizando assim, falhas na administração do Setor. O fator que dificulta o processo de gestão é o acúmulo de funções, pois o requisitante deve ser um parceiro do gestor no processo. Não devemos delegar este cargo para estagiários e nem acumular funções para o requisitante”. A situação transcrita de fato já ocorreu, sendo que estagiários eram responsáveis pela gestão do orçamento de determinadas secretarias. No entanto, para que o trabalho tenha continuidade, é necessário que um servidor efetivo tenha esta incumbência, visto a importância que é gerir recursos públicos, resguardando-se de qualquer penalidade legal.
Fernandes (2008: 16), argumenta que “Obrigar o Administrador a curvar-se à burocracia da lei, não é emperrar a máquina administrativa, mas aproximá-lo do ideal de conduta imposto pela sociedade [...]”. Assim, é importante que o administrador público tenha consciência de seu papel perante a sociedade, como gestor dos recursos públicos, realizando seu trabalho de forma ética, para atender às expectativas do contribuinte e da sociedade.

9 CONSIDERAÇÕES FINAIS

A Lei de Responsabilidade Fiscal trouxe novo enfoque à gestão de recursos públicos, exigindo um aperfeiçoamento técnico na elaboração e execução do orçamento público, com ênfase para o planejamento, provocando mudanças na administração dos recursos públicos brasileiros. Dessa forma, desestruturou muitos gestores, acostumados a uma administração burocrática, quando passaram a ter maior contato com dados informatizados, sendo que os mesmos devem ser disponibilizados à sociedade, como forma de dar mais transparência à aplicação dos recursos públicos.
Além disso, a participação da sociedade na gestão pública, exercendo o controle social por meio da fiscalização, do monitoramento e do controle das ações da administração pública, também é um desafio a ser alcançado, visto que, atualmente, a participação é quase nula. No entanto, esse cenário precisa ser alterado, tendo em vista que a participação efetiva é um importante mecanismo de prevenção da corrupção e do fortalecimento da cidadania. Por isso, é necessária a mobilização da sociedade para desempenhar o importante papel de fiscalizar a correta aplicação dos recursos públicos, fazendo com que suas necessidades sejam atendidas de forma eficaz e eficiente. Salles (2010: 81), afirma que:

Quando a população participa dos processos de decisão, de planejamento, forma-se uma massa crítica a respeito dos temas, acumulam-se conhecimento e reflexão que geram interesse. E, se a participação é efetiva e não apenas encenação, os movimentos populares se reconhecem nas medidas tomadas e colaboram para seu sucesso. É nesse sentido que a participação pode significar ganhos de eficiência, além da ampliação da Democracia.

Desse modo, é necessária a mudança de hábitos dos cidadãos e da sociedade, que demanda e sustenta a administração pública, sendo que o Estado se compromete a produzir serviços de qualidade e a utilizar com eficiência os recursos disponíveis, e a sociedade, por sua vez, deve exercer o controle social, ou seja, exigir qualidade dos serviços públicos e eficiência dos processos que os produzem (LIMA, 2010).
Outro ponto fundamental é a qualificação dos servidores, sendo de suma importância o seu aperfeiçoamento constante frente às mudanças que ocorrem na legislação, e para prestarem um serviço de qualidade aos munícipes. Para tanto, o trabalho em equipe também é importante, como forma de disseminar conhecimentos, além de suprir a carência de recursos humanos em períodos de férias ou eventuais afastamentos.
Além disso, a correta aplicação dos recursos públicos advém de um bom planejamento, coerente com a realidade local. Portanto, o diálogo é imprescindível, ou seja, é necessário proporcionar momentos de discussão e análise dos resultados alcançados, com o objetivo de avaliar o planejamento inicial, pois o mesmo não é estático, podendo ser alterado para melhor atender os anseios da sociedade.
As constantes suplementações orçamentárias necessárias demonstram que não há um planejamento de gastos e investimentos, com a definição de prioridades, pelas secretarias municipais, sendo que realizam gastos que não constavam no orçamento. Há sim, uma planilha com a alocação de recursos orçamentários, com dotações, muitas vezes, com saldos orçamentários insuficientes que, posteriormente, necessitam de suplementação.
Por mais que a pesquisa não tenha tido o retorno da totalidade da população envolvida na mesma, os resultados não foram afetados, pois as devolutivas retratam bem a realidade da administração pública do município pesquisado. Assim, percebe-se que os servidores clamam por mudanças, seja pela criação de uma nova secretaria, seja pela implantação de um Programa de Qualidade Total. Isso porque eles têm ciência da importância do trabalho que desempenham, como gestores de recursos públicos, almejando oferecer um serviço cada vez melhor ao contribuinte. E isso se torna mais viável por meio do comprometimento de cada servidor. Assim, a gestão pública de qualidade é possível, com trabalho conjunto em prol da sociedade.

REFERÊNCIAS

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AZEVEDO, C. da S (1992). Planejamento e gerência no enfoque estratégico-situacional de Carlos Matus. “Cadernos de Saúde Pública”, v. 8, n. 2, p. 129-133.

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