1. Introducción
Los términos Estado y gobierno presentan en la Teoría del Estado una posición polémica, toda vez, que se han construidos numerosas definiciones, siendo generalmente equiparados de manera errónea como sinónimos. Los ciudadanos al referirse al Estado, lo conciben como un poder, pero realmente no poseen los elementos necesarios para definir y establecer su estructura y facultades. Sin embargo, respecto al gobierno lo conciben como la parte esencial del Estado, equiparándolo al Estado mismo.
El surgimiento del Estado, como institución política, está ligado al proceso de división de la sociedad en clases. Ello permite afirmar que es producto de la sociedad al llegar a una determinada fase del desarrollo en que los antagonismos de clases con intereses en pugna, hicieron necesario un poder situado, aparentemente, por encima de esta y llamado a amortiguar el conflicto, a mantenerlo dentro de los límites del orden.

El gobierno o los órganos de gobierno son simplemente órganos de realización, ejecución y administración de las decisiones superiores; diferenciándose del Estado ya que constituye una categoría superior a la que se le atribuye una forma y un sistema de gobierno, incluyendo en su dinámica funcional al gobierno mismo. Dicho término hace referencia al ejercicio del poder estatal o a la conducción política general.

2. Consideraciones generales en torno al Estado. Del concepto de Estado y sus rasgos

La conceptualización del Estado como fenómeno social no está exenta de contradicción, pues se analiza teniendo en cuenta el contexto en el cual se desarrolla. En la ciencia burguesa el Estado se define como el conjunto de poder, territorio y población. Para los institucionalistas, el Estado se considera como la forma de organización de la vida de la nación, relacionada con la necesidad de centralización. Los autores burgueses más modernos lo definen con frecuencia como una unidad sociopolítica total que cumple las mismas funciones que otras organizaciones sociales, y que solo se diferencia porque las cumple mediante agencias más especializadas. El Estado se interpreta entonces como una organización dirigida a las necesidades generales de los miembros de la sociedad y que sirve igualmente a todos los grupos sociales de la población; obviando, de esa forma, que surge a partir de una sociedad dividida en clases y por tanto responde a sus intereses.

La doctrina marxista considera al Estado como resultado de las condiciones económicas que consagra los intereses políticos y económicos de la o las clases  dominantes. Por lo que se concibe como una maquinaria funcional, un conjunto más o menos desarrollado y complejo de organismos, órganos, mecanismos y aparatos, encaminados a imponer sobre la sociedad la voluntad política de la clase económicamente dominante o de los sectores dominantes dentro de las clases hegemónicas. Sin embargo, cuando se hace alusión para lograr una definición acabada de Estado, necesariamente se debe mencionar sus rasgos, es decir, aquellos elementos fundamentales que lo tipifican y caracterizan en disímiles momentos históricos y bajo las premisas económicas, políticas y culturales de cualquier sociedad.

Respecto a los rasgos del Estado, Bulté alude a los que Fernando Cañizares establece: el poder político y la territorialidad.También plantea que existen otros autores como Zhidkov, Chirkin y Yudin los cuales determinan cuatro rasgos esenciales, los dos apuntados por Cañizares y agregan que el Estado es el único ente político capaz de crear Derecho y que además requiere de la contribución de la población, que se logra mediante el cobro de impuestos. Por último menciona el criterio de Mánov, el cual  establece la soberanía como otro rasgo.
Bulté afirma que el rasgo principal del Estado, con el cual coinciden los autores antes mencionados, es el denominado poder político, pero que no se puede hablar de dicho poder sin que este sea público, pues precisamente su carácter público lo diferencia del poder político que detentan los otros entes del sistema político de la sociedad. Mediante el poder político público se establecen los patrones conductuales a seguir y se imponen decisiones al conglomerado social. Su carácter político se debe a la imposición del interés y la voluntad política de la clase económicamente dominante. Dicho poder se ejerce de forma coactiva, universal y obligatoria, pues ningún individuo puede eludir las disposiciones normativas de carácter estatal.

En relación a la territorialidad, se identifica como el principio de funcionalidad de dicha organización política de la sociedad. Se entiende como el ejercicio de ese poder político público en un determinado territorio cuyos límites establece el Estado. No se puede concebir el ejercicio del aludido poder sin que previamente el aparato estatal sea soberano e independiente, por lo que no se considera la soberanía como un rasgo del Estado, sino como atributo de ese poder político público. El cobro de impuestos se debe a la improductividad del ente estatal, el cual no crea valores por lo que necesita de la subvención de la sociedad, la que establece de manera obligatoria.

Bulté establece criterios sobre el monismo y el pluralismo para identificar como rasgo del Estado que sea el único ente político capaz de crear Derecho. Las autoras parten de que la generalidad de los ordenamientos jurídicos requieren del reconocimiento estatal, por lo que se afilian al criterio del monismo jurídico, el cual establece que una sociedad se rige solo por un ordenamiento jurídico en un momento histórico dado, lo que permite aseverar que dicho rasgo ciertamente expone elementos trascendentales del Estado.

2.1. De los elementos del Estado y sus funciones

Bulté plantea que Fernando Cañizares al referirse a los elementos del Estado menciona la población, el territorio y la soberanía. Sin embargo la Moderna Teoría del Estado plantea que más que hablar de elementos se debe hablar de dos categorías que están presentes en todo tipo de Estado, a saber: su esencia y contenido. Se entiende por su esencia que el Estado siempre va a responder a los intereses de la clase económicamente dominante, por lo tanto su esencia es clasista y está estrechamente vinculada con el esclarecimiento de su base económica. Cuando se habla de su contenido, se pretende identificar qué clases, segmentos o estratos sociales van a ejercer el poder a través del Estado.

En cuanto a sus funciones, se ha mencionado la función ejecutiva, puramente administrativa o gubernamental, que debe distinguirse de la legislativa y de la judicial, encaminada esta última a administrar justicia. Según Bulté, Cañizares plantea la función de fuerza, de derecho y de civilización. Las primeras suponen la manifestación coactiva del aparato estatal en defensa del orden interior del país o para responder ante un fenómeno de carácter militar o político. Las segundas son las correspondientes tanto a la función legislativa como a la jurisdiccional, entendiéndose como aquellas mediante las cuales se lleva a cabo la administración de justicia. Finalmente, las terceras son aquellas cuyo propósito es promover el desarrollo social, cultural y educativo de la sociedad, así como el alcance del bienestar general.

Es importante diferenciar dos grandes grupos de funciones: las internas y las externas (a través de las cuales se manifiestan las anteriormente mencionadas). Las mismas encierran a su vez las funciones que va a realizar el Estado en las diferentes esferas de la sociedad. Por ello, más que hablar de funciones se debe hablar de líneas de funciones, que son: las líneas políticas, las económicas, las sociales y la culturales e ideológicas.

Las primeras comprenden todas las funciones que el Estado realiza en el ámbito político, dígase entonces, asumir la dirección política de la sociedad, la cual es su principal razón de ser. Las segundas corresponden a las actividades estatales que se realizan en el plano económico. Las sociales, culturales e ideológicas comprenden todas las acciones que se realizan a nivel estatal en pos de un bienestar general. Lógicamente todas las funciones a realizar por parte del aparato estatal han de estar sujetas al marco histórico, etapa o estadío socioeconómico, en que se desarrolla el Estado, por lo que es preciso analizar los tipos históricos y formas del Estado.

2.2. De tipos históricos de Estado y su forma

Se puede clasificar los Estados, históricamente, según los grandes modos de producción por los que ha atravesado la humanidad. La más acertada clasificación es la que asume la existencia del tipo de Estado Despótico Oriental, el tipo de Estado Esclavista, el tipo de Estado Feudal y el tipo de Estado Burgués. Dentro de la periodización del último, se encuentran: el Estado liberal, el de Bienestar general, el Neoliberal, el Fascista y el Socialista de los países de Europa del Este.

Las formas que adoptan los Estados obedecen a las circunstancias históricas, las tradiciones culturales y a la situación de correlación histórica entre las fuerzas sociales y políticas. De manera tal que, para alcanzar la configuración de la forma de Estado, se deben tomar en cuenta varios elementos indispensables: la forma de gobierno, que implica a su vez un sistema de gobierno; la forma de la estructura estatal desde el punto de vista de la división territorial o administrativo-territorial,  y el régimen estatal o régimen político.

Cuando se analiza la forma de un Estado no se hace exclusiva referencia a la manera en que se integran sus órganos, es decir, a la simple anatomía de su aparato funcional, sino que también se trata de esclarecer el despliegue de ese aparato en una determinada concepción de estructura territorial dentro de su dinámica de poder a través del principio de la territorialidad ya enunciado. Finalmente, se hace referencia además a los métodos mediante los cuales el Estado ejerce el poder político público y la función política.

Entiéndase, de acuerdo a la división territorial, el Estado unitario (el poder político público soberano es único y responde a un territorio uniformado de extensión), dentro del mismo se encuentran el unitario simple o el unitario compuesto, el Estado federal (se identifica con la unión de varios Estados que se subordinan a un supra estado) y el Estado confederal (se concibe como la unión de varios Estados sin la existencia de un supra estado). Un Estado se puede identificar con un régimen tiránico, si impone las decisiones de una forma autoritaria o con un régimen democrático si logra un consenso social. Cuando se hace referencia al Estado y a lo que propiamente comprende, resulta ineludible hablar del gobierno, que constituye una parte fundamental dentro del aparato estatal.

 3. Consideraciones en torno al gobierno. Del concepto y sus funciones

El gobierno puede ser entendido para varios autores como el órgano colegiado formado por un Presidente o Primer Ministro y unos Ministros, al que la Constitución o la norma fundamental de un Estado le atribuye el poder ejecutivo. Constituye una parte del Estado, cuyo objetivo directo es lograr el cumplimiento de los fines del mismo, es el centro desde el cual se ejerce el poder político sobre la sociedad. Otra acepción del término es la que lo concibe como dirección general del país, poder gubernamental, que lleva a cabo además de las funciones ejecutiva-administrativas del aparato estatal, las funciones legislativas.

El gobierno es tan sólo una de las piezas que componen el gran todo estatal. Su condición de parte de la organización política de la sociedad, aunque sea una parte especialmente poderosa, queda de manifiesto cuando el poder ejecutivo entra en conflicto con otros poderes. De su forma depende la constitución de los distintos órganos estatales, por lo que le corresponde un papel central, el de supremo conductor o director del Estado.

Respecto a sus funciones concretas, Hague, Harrop y Breslin han distinguido cinco funciones principales: 1) ejercer la dirección general de la política nacional; 2) supervisar la implementación de las políticas públicas; 3) movilizar el consenso y el apoyo para el éxito de esas políticas; 4) asumir los aspectos ceremoniales del liderazgo y 5) ejercer el liderazgo en situaciones de crisis, es decir, el ejercicio de poderes efectivos en situaciones de emergencia.

La actuación del gobierno se desarrolla en la esfera ejecutivo-administrativa, debido a que es principalmente la institución que ejerce la dirección general en la misma. Ahora bien, su estructura, y, por lo tanto, la forma en que se ejercen y las interrelaciones que se establecen, varían sustancialmente entre unos u otros sistemas.

3.1. De las formas históricas de gobierno

Existen dos formas históricas de gobierno: monarquía y república. La monarquía es la forma de gobierno en la que el jefe del Estado -sea monarca, rey, sátrapa, zar, emperador o shah- centra en sus manos el poder estatal el cual recibe y transmite por herencia. Existen tres estadíos de la monarquía: la monarquía estamentaria, en la cual los reyes no pueden lograr un poder absoluto y se ven obligados a ejercer su dominio compartiéndolo con los otros estamentos de la sociedad.

El otro estadío es la monarquía absoluta, donde el rey pierde su dependencia de los demás estamentos y adquiere la plenitud de poderes que no solo caracterizan ese momento de la monarquía, sino que lo hacen en sentido general a esa forma de gobierno. El otro estadío es la monarquía constitucional o también llamada parlamentaria o limitada, la cual sustituyó a la monarquía absoluta y fue propia del avance de las primeras revoluciones burguesas.

La república es otra forma histórica de gobierno, donde el ejecutivo está en manos de un presidente que es electo por la población de forma directa o indirecta. En la esencia del régimen republicano la titularidad de la soberanía está en el pueblo. Uno de los rasgos de la república es el hecho de que la administración de los asuntos de todos se deposita en manos de ciudadanos electos también o designados, pero que detentan la representación de toda la población. Bulté sostiene que la verdadera república es la que se instrumenta según el modelo iuspublicístico de J. J Rousseau, inspirado en la constitución política de la república romana y que fuera recogido en la Constitución frustrada de 1973. En ésta los órganos ejecutivos e incluso legislativos no eran representativos, sino que recibían el mandato expreso del soberano: el pueblo.Al analizar el contenido referente a las formas de gobierno resulta imperioso aludir no a sus bases constitutivas sino a su sistema, es decir, a la forma de gobierno en funcionamiento, en sus dinámicas e interrelaciones entre sus distintos órganos.

3.2. De los sistemas de gobierno

En términos generales se plantea que en el mundo contemporáneo existen dos grandes modelos esenciales de sistemas de gobierno, que son el sistema parlamentario y el sistema presidencialista. En el primero el llamado  “foco de poder” se encuentra en el Parlamento (órgano legislativo) y el Gabinete o Consejo de Ministros (órgano ejecutivo) se encuentra sometido a la autoridad, control y supervisión del Parlamento y no puede gobernar sin el apoyo del mismo. Su constitución está en estrecha dependencia con la del órgano legislativo o Parlamento. En dicho sistema las elecciones esenciales que deciden la estructura y composición del órgano legislativo son las asambleas para elegir a ese órgano.

Los ministros o miembros del Gabinete junto con el Primer ministro o el presidente del gobierno van a constituir el gobierno del país que generalmente deben ser miembros del Parlamento. Un rasgo esencial en dicho sistema es que tanto en monarquías como en repúblicas el gobierno no es responsable ante el electorado o lo es solo indirectamente. No es electo por el pueblo ni depende de sus decisiones, sino que es designado por el Parlamento, al cual se subordina. Por lo que es controlado por ese órgano que puede además provocar la crisis gubernamental.

El otro sistema alternativo al parlamentarismo es el conocido como sistema presidencialista, que deriva su nombre de la preeminencia y fuerza especial que en él adquiere el presidente de la república. Dicho sistema solo puede darse en la forma de gobierno republicano. Los cargos de jefe de Estado y jefe de gobierno son asumidos por el presidente de la república. El presidente se elige por la población mediante elecciones pero independientes a las elecciones en que se escoge el órgano legislativo o Parlamento y donde los miembros del gobierno no pueden ser parlamentarios.

Cuando se habla de sistemas de gobierno, no se debe pasar por alto el sistema socialista, específicamente Cuba como un modelo atípico, el cual se basa en dos principios determinantes: el principio de la democracia socialista, que establece la participación del pueblo en todos los asuntos de interés del Estado y que encierra el funcionamiento del aparato estatal a partir del verdadero poder soberano en manos del pueblo; ello supone desempeñarse dentro de la verdadera democracia directa. El otro principio es el de la legalidad socialista, que no es más que el método de dirección estatal o el principio de la vida política en virtud del cual todos los asuntos son dirigidos por el Estado mediante un actuar correspondiente a lo dispuesto en las normas jurídicas.

1. Consideraciones generales en torno a la gobernanza y la gobernabilidad

Gobernabilidad y gobernanza se han utilizado como equivalentes de governance (Inglés) y de gouvernance (Francés). La raíz de governance se encuentra en el latín “gubernare” que significa pilotear, en referencia a los asuntos públicos. El vocablo se utilizó en Inglaterra y Francia en los siglos XIV y XV para designar el arte o manera de gobernar.Sin embargo, es posible distinguir cuatro grandes ámbitos en los que se ha usado el concepto de gobernabilidad y de gobernanza de manera diferente: el ámbito de la Corporate governance, el de las relaciones internacionales, el de la Good governance y la denominada Modern governance.

Recientemente, se ha sintetizado la diferencia que con el tiempo surgió entre los conceptos de gobernabilidad y gobernanza. La gobernabilidad se refiere a las adaptaciones y procesos en el marco del Estado y de la administración pública para mejorar su relación (vertical) con la ciudadanía y el proceso de toma de decisiones. La gobernanza estaría articulada, fundamentalmente, a la forma de mejorar la relación  horizontal entre una pluralidad de actores públicos y privados, igualmente, para mejorar los procesos de decisión, gestión y desarrollo de lo público y colectivo, teniendo en cuenta una relación con características de integración y de interdependencia.

Finalmente, el análisis de diferentes fuentes permite establecer varios aspectos en torno a la aplicación de dichos conceptos. Toda sociedad, en cualquier época, tiene sus procesos de gobernabilidad y gobernanza. La gobernabilidad y gobernanza surgen frente a conflictividades presentes o futuras. No hay modelo universal de gobernabilidad o de gobernanza. Estos procesos pueden descomponerse en elementos constitutivos y pueden ser estudiados o construidos con una metodología adecuada. Para el Estado y la administración pública estos conceptos implican desarrollar nuevas competencias y talentos tanto en una perspectiva integral como en una perspectiva sectorial.

Gobernanza es el concepto de reciente difusión que designa la eficacia, calidad y buena orientación de la intervención del Estado, que le proporciona al mismo la legitimidad en lo que se define como una "nueva forma de gobernar." La gobernabilidad es la manera en que se implementen las acciones dentro del sistema de gobernanza establecido, definiéndose como un estilo de gobierno caracterizado por un mayor grado de cooperación e interacción entre el Estado y los actores sociales. El concepto se enmarca en el ámbito de "la capacidad de gobierno". La calidad de la gobernabilidad está basada en el grado de desarrollo institucional de la gobernanza que hay en una sociedad. Un sistema es gobernable cuando está estructurado socio-políticamente de modo tal que todos los actores estratégicos se interrelacionan y resuelven sus conflictos conforme a un sistema de reglas y de procedimientos dentro del cual formulan sus expectativas y estrategias.  

Así, la gobernabilidad se afianza cuando queda asentada en normas, reglas, valores, que definen su calidad, a partir de un estilo de ejercicio del gobierno que convierte la interacción y la cooperación de actores públicos y privados, en uno de sus puntuales claves para el ejercicio del gobierno. Esta comprensión permite entender que la gobernanza otorga a la gobernabilidad una arista del matiz democrático que debe de tener, toda vez que entendemos por democracia el grado de armonía, identidad o correspondencia que existe entre los intereses del pueblo y la actividad del Estado como concepto rector que rige todos los procesos políticos y las políticas públicas en la sociedad.

1. De la diferencia técnica-jurídica entre Estado y gobierno

De acuerdo con lo analizado antes, el Estado es el todo y el gobierno uno de sus elementos. De la forma o constitución presente en este último depende la estructura de determinados órganos estatales. Por lo que su papel dentro del Estado es como director del mismo. El Estado es la organización política de la sociedad, el gobierno lleva a cabo las decisiones que toma el poder estatal, dicha decisión o función no prevalece sobre las demás, dígase función legislativa y judicial.

Los tipos de Estado están dados por las relaciones sociales de producción que son iguales para un conjunto de Estados, por los cuales son desarrolladas y reconocidas. Mientras que los tipos de gobierno van a estar dados por la determinación de varios elementos como son: el número de órganos estatales; el funcionamiento de dichos órganos y la interrelación existente en los mismos.

El gobierno cambia y se transforma, mientras el Estado permanece idéntico. El segundo siempre va a ser la organización política de la sociedad, con sus dos categorías esenciales, que son esencia y contenido, sus mismos rasgos y funciones. Lo expuesto significa que aunque se manifieste de diferente forma no implica que cambie su esencia.

El cambio en cuanto a su expresión se evidencia cuando transita por sus distintos tipos históricos o de acuerdo a ciertas características que determinan sus formas en cada nación. El gobierno sufre transformaciones en cuanto a su estructura, sistema, forma que cambian por completo su esencia.

El Estado es un ente político, capaz de crear Derecho, el gobierno no. El primero, es el único que tiene facultad para establecer normas en la sociedad y hacer obligatorio su cumplimiento. En cambio el segundo, solo ejecuta y administra  dichas normas, aunque no se debe absolutizar este criterio, en Cuba por ejemplo, el Consejo de Estado presenta facultades legislativas que le son delegadas por el máximo órgano legislativo del país (Asamblea Nacional del Poder Popular).

Respecto a las funciones, tanto del Estado como del gobierno, también existen diferencias. El primero toma las decisiones en cuanto al accionar en las diferentes esferas de la sociedad, dígase la esfera política, economía, social, ideológica y cultural. El segundo solo ejecuta y administra dichas decisiones, por lo que se puede afirmar que constituye “los brazos” del aparato estatal aunque presenta determinada autonomía en materia de sus decisiones.

En el Estado se presencian ciertos rasgos, los cuales lo tipifican, ellos son el poder político público, la territorialidad, el cobro de impuestos y su condición de único ente político capaz de crear Derecho; además encierra dos categorías fundamentales que están presentes en cualquier tipo de Estado. Dichos rasgos y categorías no se muestran en el gobierno.

La organización estatal identifica qué clase tiene el poder. En cambio el gobierno se encarga de vislumbrar quién ejerce ese poder, que persona o grupo de persona toma las decisiones. Las formas de Estado hacen referencia a la distribución espacial del poder; es decir, toma en cuenta el territorio. En cambio las formas de gobierno, hacen referencia a la distribución funcional del poder, al crear organismos a los que se les asignan funciones.

Se puede afirmar que el gobierno es parte indisoluble del Estado y que ambas se encuentran estrechamente relacionadas, pero no son iguales puesto que dista una de la otra respecto a sus principales características y funciones. Lógicamente sería imposible la existencia aislada de ambos términos, debido a que son categorías donde una subsume a la otra, sin embargo, ello no quiere decir que pueda reducirse el Estado al gobierno o pensar solo al Estado obviando el papel esencial que presenta el gobierno dentro del aparato estatal. Sin embargo, es menester exponer que existe una polémica que trasciende al discurso político, de manera que subsisten insuficiencias en  el orden teórico-jurídico que generalmente impiden la comprensión y la diferencia técnica-jurídica entre ambas categorías trascendentales para las Ciencias jurídicas y políticas.

Conclusiones.

1. El Estado es la organización política de la sociedad, que actúa como instrumento de dominación de clases respondiendo a los intereses de la clase económicamente dominante.

1. El gobierno es una parte importante del Estado, y tiene como objetivo principal lograr el cumplimiento de los fines de ese Estado, por lo que constituye el centro desde el cual se ejerce el poder político sobre la sociedad.

1. El gobierno o los órganos de gobierno son órganos de realización, ejecución y administración de las decisiones superiores y se diferencia del Estado ya que el mismo constituye una categoría superior a la que se le atribuye una forma y sistema de gobierno, incluyendo en su dinámica funcional al gobierno mismo. Dicho término hace referencia al ejercicio del poder del Estado o a la conducción política general.

1. De acuerdo a los cambios y procesos socioeconómicos e históricos dentro de una     sociedad el Estado va a sufrir cambios, pero su esencia va a permanecer idéntica. No así para el gobierno que va a cambiar y a transformarse en última instancia en correspondencia con los ya mencionados cambios y procesos. El Estado va a continuar siendo la organización política de la sociedad, con la presencia de rasgos y categorías que de hecho no caracterizan o tipifica al gobierno.

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