Contribuciones a las Ciencias Sociales
Marzo 2012

UM BREVE ENSAIO DA POLÍTICA PÚBLICA BRASILEIRA: SUAS HERANÇAS E SEUS DESDOBRAMENTOS

José Roberto Stein Quast (CV)
steinquast@hotmail.com
Universidade Federal da Grande Dourados

RESUMO: O presente artigo tem como objetivo examinar da história da evolução política do Brasil e as heranças que permeiam o Estado brasileiro na contemporaneidade. O perfil político do governo federal, fundamentalmente durante o século XX, foi forjado de forma autoritária e centralizadora e sempre esteve ligado às classes dominantes, ou a frações dela, principalmente as oligarquias ruralistas. Isto impôs a sociedade, um obstáculo no avanço das políticas públicas, haja vista que o governo brasileiro optou por atender as demandas de uma minoria privilegiada em detrimento da maioria. Neste breve ensaio, nos apoiamos em alguns autores de diversas áreas do conhecimento, não apenas da Geografia, afim de, muito humildemente, justificar o caráter do governo brasileiro e suas intervenções nas políticas públicas. Ademais, o que se percebe é que fruto deste caráter centralizador e autoritário, as políticas públicas que tem como gênese uma demanda popular, no governo brasileiro passaram ao largo desta percepção, na verdade foram e são na maioria das vezes pensadas dentro de gabinetes por técnicos e que pouco sabem da necessidade de quem as políticas públicas deveriam atender.

PALAVRAS CHAVES: Estado; Desenvolvimento; Políticas Públicas no Brasil

RESUMEN: Este artículo tiene como objetivo examinar la historia de los acontecimientos políticos en Brasil y los legados que atraviesan el estado brasileño en la época contemporánea. El perfil político del gobierno federal, principalmente durante el siglo XX se forjó en el autoritarismo y la centralización y ha estado siempre ligada a las clases dominantes, o fracciones de ella, especialmente a los ruralistas oligarcas. Esta sociedad ha impuesto un obstáculo en el avance de las políticas públicas, teniendo en cuenta que el gobierno de Brasil ha optado por satisfacer las demandas de una minoría privilegiada a costa de la mayoría. En este breve ensayo, nos basamos en algunos autores de diversos campos de conocimiento no sólo de la geografía, con el fin de, con mucha humildad, para justificar el carácter del gobierno de Brasil y sus intervenciones en las políticas públicas. Por otra parte, lo que uno nota es que el resultado de este carácter centralizado y autoritario, las políticas públicas cuya génesis la demanda popular, el gobierno brasileño hizo pasar esa percepción en realidad eran y son en su mayoría diseñados por técnicos de las oficinas y que poco conscientes de la necesidad de que las políticas públicas deben cumplir.

PALABLAS CLAVE: Estado; Desarrollo; Políticas Públicas no Brasil




Para citar este artículo puede utilizar el siguiente formato:
Stein Quast, J.: "Um breve ensaio da política pública brasileira: suas heranças e seus desdobramentos ", en Contribuciones a las Ciencias Sociales, Marzo 2012, www.eumed.net/rev/cccss/19/

BREVES CONSIDERAÇÕES

"O que existe no mundo basta para satisfazer as necessidades de todos,
porém não à cobiça de alguns" (Gandhi).

Desde o período do Brasil colônia, o que se sabe é que o governo brasileiro esteve intrinsecamente ligado as oligarquias ruralistas, isto de algum modo forjou o caráter centralizador e autoritário na história da evolução política deste país, de maneira que suas intervenções na governança sempre foram baseadas nos interesses desta classe dominante em detrimento as classes menos favorecidas.
Wanderley Messias da Costa (1991) examina em seu livro intitulado “O Estado e as políticas públicas territoriais no Brasil”, o que ele considera o início das políticas públicas realizadas no Brasil. Segundo o referido autor, trata-se de “um tipo especial de política pública [políticas territoriais], ou seja, aquela formulada e aplicada o mais diretamente possível às modificações na estrutura territorial do país” (COSTA, 1991, p. 13).
No livro, que tem como recorte temporal, o Brasil colônia até o período pós-1964, Costa aponta que diferentemente da colonização norte americana, que teve como base a “colonização de povoamento”, visando o trabalho familiar e a fixação do homem na terra, a brasileira se deu através do que ele chama de “empreendimento colonial mercantil” fundamentado no trabalho escravo e no grande latifúndio. Algumas características da evolução da política brasileira são vivenciadas até os dias atuais, tais como, a forte dependência de setores da economia ao sistema de produção “agrário-latifundiário-exportador”, dominação política de oligarquias autoritárias e conservadoras consideradas “obstáculos consideráveis ao avanço de uma democracia plena na sociedade brasileira”, além dos resquícios do modo de produção escravagista, criando a partir daí então, uma sociedade segmentada e com grande ranço de preconceito racial (COSTA, 1991, p. 15). Esta herança permeia o Estado brasileiro até os dias atuais
Por fim, o que queremos neste artigo é examinar como esta história da política nacional influenciou e ainda influencia nos dias atuais as ações de planejamento das políticas públicas no Brasil.

HERANÇAS DAS POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL PÓS-1930

Historicamente nas décadas pós-30, os diferentes governos federais do Brasil, tem se apoiado no planejamento para formulação de políticas públicas. Estas políticas têm como objetivo ou justificativa promover o desenvolvimento do País, reduzindo as desigualdades sociais e visando melhorar a qualidade de vida dos brasileiros.
Para compreendermos melhor o termo “desenvolvimento” recorremos a Castoriadis (1987, p. 140) que diz:
(...) o termo desenvolvimento começou a ser empregado quando se tornou evidente que o “progresso”, a expansão, o crescimento não eram virtualidades intrínsecas, inerentes a todas as sociedades humanas cuja efetivação (realização) se pudesse considerar como inevitável, mas propriedades específicas das sociedades ocidentais.

No que tange a discussão sobre o conceito de “desenvolvimento”, concordamos com a idéia de que inúmeras vezes o “desenvolvimento” está associado aos termos de “humano”, “sustentável”, “local” etc., nada mais é do que manobras ideológicas do capital no sentido de encobrir seu verdadeiro sentido. O sentido aqui em questão é único e simplesmente o de “desenvolvimento econômico”. Não há meios de o capital se reproduzir sem o impacto nocivo ao “humano”, ao “sustentável” e ao “local”. Toda e qualquer ação que promova a reprodução do capital, fundamentalmente nos moldes de uma sociedade capitalista como a brasileira, sempre haverá uma perda, seja ambiental, seja social – exploração de uma classe dominante (patrões, proprietários dos meios de produção) sobre outra classe explorada (empregados, donos apenas de sua força de trabalho).
Em geral, as políticas desenvolvimentistas realizadas no Brasil a partir dos anos 30 tiveram como primeira necessidade o investimento em infra-estrutura, fundamentada na necessidade de uma maior interrelação entre os Estados supranacionais e a idéia de integração nacional, haja vista o tamanho do território brasileiro e a necessidade de domínio do território nacional.
Nos discursos oficiais, normalmente os planos de desenvolvimento objetivam reduzir as desigualdades sociais e alavancar o país para uma melhor condição econômica frente à concorrência de outros países, porém, devido a sua característica autoritária, conservadora, centralizadora e principalmente, seu poder vinculado ao capital. As políticas públicas brasileiras não conseguiram de fato promover grandes transformações nas classes menos favorecidas da sociedade neste período (1930 -2002).
Mattos (2006) ressalta que o governo autoritário e centralizador imposto pela ditadura militar de 1964 -1985 “reforçou no país a dependência econômica e a exclusão social” (MATTOS, 2006, p. 143). Ainda no dizer de Mattos, as políticas públicas deste período eram definidas por uma “tecnoburocracia” especializada dentro dos gabinetes ministeriais, e quase sempre formada por,
(...) elites locais e multinacionais, e sempre beneficiaram esses grupos emdetrimento das classes excluídas ou sem acesso aos canais de circulação do poder político. Nesse sentido, os argumentos que davam suporte à formulação de políticas públicas atendiam à racionalidade de legitimação de qualquer conteúdo, desde que atendesse aos interesses dos grupos participantes da aliança.

A partir da afirmativa de Mattos que as políticas públicas definidas no interior do governo são para atender determinados grupos ou a uma classe específica, recorremos a ao teórico político grego Nicos Poulantzas (2000).
Para Poulantzas (2000) o Estado tem o papel de organizar e representar a classe dominante atuando em seu interesse político. Segundo Poulantzas, participam de forma acentuada da formação da classe dominante “ainda hoje em dia, nos países dominados e dependentes, os grandes proprietários de terra” (POULANTZAS, 2000, p. 129), o que de fato é o caso brasileiro. “A política do Estado é o efeito de seu funcionamento no seio do Estado.” (Poulantzas, 2000, p.135)
No dizer de Casanova (2002) “o Estado é o poder de dispor da economia. Esse poder pode se basear na persuasão, na coação e na negociação, ou seja, na hegemonia ou na repressão, e na combinação de uma e outra” (CASANOVA, 2002, p. 173). O Estado se utiliza destes aparelhos acima mencionados para manter o total funcionamento da governabilidade, deste modo, a manutenção da governança nas mãos da classe dominante se perpetua na figura do Estado.
Em um olhar marxista, o estado está à serviço da burguesia, deste modo, seu perfil de atuação é a de cunho ditatorial e centralizador . Ocorre que de acordo com Poulantzas (2000), esta burguesia dominante é composta não apenas por uma burguesia, mas sim por frações dessa classe burguesa. Deste modo, é valido no dizer do referido autor “compreender o Estado como a condensação de forças entre classes e frações de classes tais como elas se expressam sempre de maneira específica no seio do Estado, significa que os Estado é constituído-dividido de lado a lado pelas contradições de classe” (POULANTZAS, 2000, p. 134).
No bojo do pensamento de Poulantzas (2000), nos é apresentado duas considerações acerca do Estado. A primeira tem como ponto inicial de reflexão o “Estado-coisa”, que traz estado como instrumento de atuação da classe burguesa dominante, neste caso o Estado não teria autonomia. O segundo caso aponta o “Estado-Sujeito”, este por sua vez teria certa racionalidade, seria um instrumento de imposição da vontade da classe burguesa dominante e contaria com a autonomia em relação às diversas classes sociais.
Apoiando-se em Bob Jessop (2007, p. 16), “o Estado está longe de ser um instrumento passivo ou um ator neutro”, No apontamento de Jessop (2007), o Estado sempre estará inclinado a uma determinada classe em relação à outra, dependendo do interesse e da estratégia adotada os recursos estatais estarão mais acessíveis a algumas forças políticas. (JESSOP, 2007, p. 16).
A gênese das políticas adotadas pelo Estado advém da classe ou fração burguesa dominante, de modo que ela se utiliza de todos os aparelhos dominantes do Estado e que tem como único objetivo de advogar em causa própria, realizando políticas públicas de seu interesse em detrimento de outras (POULANTZAS, 2000).
A classe burguesa dominante cria – através do Estado – condições para impor suas vontades. Deste modo é necessária a articulação de dispositivos de “poder” para legitimar suas ações, conforme salienta Carvalho (2011),
Os exercícios de poder do Estado produzem os próprios dispositivos básicos de sua legitimidade. Não que o Estado domine todas as esferas da vida social, mas historicamente e sistematicamente ele se consolida se espraiando sob os diversos espaços da vida em sociedade, articulando-se aos conjuntos de significações materiais e simbólicas que animam suas relações, conformando/articulando a totalidade dos poderes e hegemonias produzidos por e para ordenação da sociedade moderna capitalista (CARVALHO, 2011, p. 29)

Mattos (2006) em seu dizer aponta para a forma manipulada de legitimar as políticas públicas realizadas pelo Estado,

(...) do ponto de vista simbólico, o exercício do poder político tem de se traduzir na forma de políticas “em benefício da sociedade”. Tenha o governo sido eleito democraticamente ou não, o aspecto central do exercício do poder está na questão de como legitimar o conteúdo das políticas definidas em nome do interesse público.No caso brasileiro, a legitimidade dos governos populistas ou dos governos ditatoriais foi sempre buscada na forma de políticas que tentaram organizar parte dos setores da “sociedade civil” sem representação no Estado. Por exemplo, no populismo, a política trabalhista de Vargas; no regime militar, as propagandas do “Brasil Grande” e do “Brasil Potência” (MATTOS, 2006, p. 147).

Neste sentido, percebe-se que as verdadeiras demandas populares nunca seriam atendidas, pois a elaboração das políticas públicas brasileiras não tem um caráter participativo/coletivo e muito menos foi elaborada em um processo endógeno, considerando as necessidades reais da sociedade.
Ademais, é notório que as grandes transformações sociais de diminuição das desigualdades esperadas pela sociedade, não foram atingidas neste período (1920 – 2002). O Brasil durante décadas amargou governos autoritários, como por exemplo, o período conhecido como “Estado Novo” que se inicia em 1937 e se prolonga até 1945. Nesta ocasião o governo de Getúlio Vargas “promulga ‘sua’ nova Constituição, redigida a portas fechadas” (SOUZA, 1991, p. 45) e decreta o fechamento do congresso e tudo passa a depender do Poder Executivo, personificado na figura do ditador.
Como aponta Mattos (2006),
A partir do primeiro governo Vargas, ganha ímpeto o processo de industrialização do país: adotam-se mecanismos de proteção de setores da economia nacional, forma-se uma nova burocracia estatal para regular a economia brasileira e criam-se empresas estatais para impulsionar o desenvolvimento industrial. Surge nesse quadro uma série de órgãos federais de coordenação e planejamento econômico, autarquias especializadas para a regulação de setores específicos da economia e empresas estatais que, articuladas aos órgãos reguladores, canalizam os investimentos produtivos necessários à industrialização. (MATTOS, 2006, p. 141)

Nas décadas de 30 a 60 aproximadamente, o Brasil ficou marcado por uma política desenvolvimentista que visava dar aporte ao capital industrial e financeiro. Neste período o Governo Federal tratou de criar as condições para o espraiamento da infra-estrutura no país, necessária para a iniciativa privada realizar suas atividades. No período que segue até o final dos anos 80, a política nacional brasileira já demonstrava maior interesse no capital internacional apoiada na crise que se instalou nesta década (1980) e com “os primeiros sinais de esgotamento das estratégias keynesianas de sustentação do crescimento econômico e dos modelos de desenvolvimento baseados em elevados gastos sociais por parte do Estado estimularam o assanhamento dos (neo) liberais” (SOUZA apud DANTAS, 2011, p. 25).
No dizer de Dantas (2011),
Historicamente, as críticas emitidas ao planejamento por parte dos conservadores ganhavam volume à medida que as intervenções estatais eram frustradas ao não se atingir as expectativas do modelo proposto por Keynes. “Ademais, o Estado de bem-estar social presente nos países centrais vinha apresentando em meados do século XX sinais de enfraquecimento” (DANTAS, 2011, p. 25).

A partir da década de 80, mas também nos anos de 1990, o Governo Federal inicia um processo de privatizações de grandes empresas estatais, justificada pela necessidade de sanar os cofres públicos nacionais, mas principalmente apoiado na defesa da inoperância e dos prejuízos produzidos por tais empresas. Johnson (2010) reforça este pensamento quando afirma:
Com o discurso da ineficácia da ação estatal e da “crise fiscal”, assistimos à venda dos setores siderúrgicos, energéticos, telefonia, comunicações, de água, saneamento e bancários, entre outros, para empresas transnacionais que repartem, em pequeno número, a prestação desses serviços em nível mundial. Aliada à desregulamentação prescrita, esse processo tem empurrado à informalidade, à precariedade e ao desemprego milhares de pessoas. (JOHNSON, 2010 p. 10)

Ainda no dizer de Johnson (2010), “duas áreas de intervenção do ideário neoliberal sobressaem nas diretrizes das políticas públicas: a privatização e a desregulamentação. Desde os anos 1980, a política de transferência das empresas geridas pelo Estado para o setor privado se ergueu em um dos eixos perceptíveis da ação dos diversos governantes” (JOHNSON, 2010 p. 10).
Este período histórico ficou marcado pelas políticas neoliberais e pela “saída” do Estado na participação do mercado – Estado mínimo -, deixando assim que a economia e o mercado se “auto-regulassem”, diminuindo consideravelmente o papel do Estado como provedor de bens e serviços.
Neste processo de “não presença” do Estado, o mesmo atua de forma perversa, se ausentado da responsabilidade de provedor de bens e serviços essenciais a sociedade, fundamentalmente nas áreas de educação e saúde. Durante o governo de Fernando Henrique Cardoso (1995 – 2002) as políticas neoliberais ganharam força e se assistiu o desmantelamento da política educacional e de saúde no Brasil.
No caso da política de educação nacional, os maiores efeitos sentidos, foram no ensino superior, no qual o pouco caso com as universidades federais favoreceu a iniciativa privada e o surgimento de centenas de faculdades particulares, bem como a criação de novos cursos superiores de curta duração e de ensino a distância , onde o aluno pode cursar a faculdade sem ter a necessidade de frequentar a sala de aula. Os cursos de formação técnica foram criados na justificativa de atender uma demanda do mercado por profissionais qualificados em um curto espaço de tempo.
Esta política favoreceu a iniciativa privada, pois criou um novo nicho de mercado, altamente rentável e do mesmo modo, em tese, preparou uma enorme massa de mão-de-obra para atender as demandas do mercado. Este processo tira a responsabilidade do Estado em oferecer um ensino superior com qualidade e ao mesmo tempo desonera em parte os cofres públicos, por outro lado, diminui ainda mais o poder de compra da classe operária, que se vê obrigada obter uma qualificação profissional, porém as instituições que oferecem este serviço, na grande maioria das vezes, estão nas mãos da iniciativa privada.
No bojo da política neoliberal, a descentralização do governo é parte constituinte deste modelo de administração pública e é “composta por um conjunto de políticas públicas que transfere responsabilidades, recursos ou autoridades de níveis mais elevados do governo para níveis inferiores, no contexto específico de cada Estado” (FALLETI, 2006, p. 60).
Em 2008 é lançado pelo então Governo Lula (2003 – 2010) um Programa de grandes proporções políticas focado na questão agrária, pois é tido como o maior já realizado por uma administração pública. Deste modo o Programa Territórios da Cidadania tem como principal objetivo promover o desenvolvimento econômico e universalizar programas básicos de cidadania por meio de uma estratégia de desenvolvimento territorial sustentável, fixando as famílias no campo. Pelas fontes oficiais, o Programa se diferencia dos demais, por não se limitar ao enfrentamento de problemas específicos com ações dirigidas, ao contrário, ele combina uma gama de medidas para reduzir as desigualdades sociais e promover o “desenvolvimento” (QUAST, 2010, p. 21).
Ainda no dizer de Quast (2010), o ponto chave do referido programa é a descentralização da governança, pois o PTC é composto pelos Estados, municípios e sociedade civil organizada (associações de produtores rurais, conselhos municipais rurais, assentamentos etc.), e através de uma ação integrada é que se almeja o sucesso desta política pública.
Uma análise preliminar que podemos imprimir deste programa é forma como ele se dá tanto no interior do governo quanto na sua aplicabilidade local, pois permite aplicação de recursos federais diretamente nos projetos apresentados pela população rural. Por se tratar, segundo o Governo Federal, de um processo endógeno, ou seja, a sociedade se organiza, produz, junto com a assessoria de técnicos das três esferas governamentais um projeto e encaminha diretamente ao Ministério da Agricultura, sem a necessidade de intermediários (vereadores, prefeitos, deputados federais e estaduais e governadores). Cabe a estes apenas o acompanhamento do processo e não a sua definição ou liberação.
Nota-se, portanto que apesar alguns avanços na construção das políticas públicas brasileira, a herança permanece, ou seja, apesar do processo de construção desta política específica, no caso o Programa Territórios da Cidadania , ter um caráter endógeno e coletivo, ainda sim podemos perceber nas entrelinhas a real intenção do Governo Federal. A partir do momento em que um programa de governo promove a melhoria da condição de vida de uma determinada fração da sociedade – o programa é direcionado aos pequenos produtores rurais da agricultura familiar – ele se exime da responsabilidade de manutenção daquela determinada família, pois a família se torna economicamente auto-suficiente e assim pode consumir os bens e serviços oferecidos pela iniciativa privada, tais como saúde e educação.
Por fim, por mais que se tente romper com o neoliberalismo e haja avanço na construção das políticas públicas no Brasil, ainda sim é provável que tenhamos em sua gênese sinais da herança política que herdamos.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

CARVALHO, Thiago Rodrigues. O programa de desenvolvimento de faixa de fronteira e o Mato Grosso do Sul: discurso e desdobramentos da política governamental na fronteira. Dourados: UFGD, 2010. Dissertação (Mestrado em Geografia)
CASANOVA, Pablo González. A crise do Estado e a luta pela democracia na América Latina: problemas e perspectivas. In: Exploração, colonialismo e luta pela democracia. Petrópolis: Vozes; Rio de Janeiro: LPP; Buenos Aires: CLACSO, 2002.

CASTORIADIS, Cornelius. As encruzilhadas do labirinto II: os domínios do Homem. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1987.
COSTA, Wanderley Messias da. O Estado e as políticas públicas territoriais no Brasil. 3ª ed. São Paulo: Contexto, 1991.

DANTAS. Danilo Sanches. Ações e desdobramentos do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) na cidade de Dourados (MS). Dourados, MS: UFGD, 2011.

FALLETI, Tulia. Efeitos da Descentralização nas Relações Intergovernamentais: o Brasil em
perspectiva comparada. In: Sociologias. Porto Alegre, ano 8, n. 16, jul/dez 2006, p. 46-85.

JESSOP, Bob. O Estado e a construção de Estados. In:Outubro. n. 15. São Paulo: Alameda,
2007.
JOHNSON, Guillermo Alfredo. As recentes transformações do controle social estatal. Revista Espaço de Diálogo e Desconexão, Araraquara, v. 3, n. 1, jul/dez. 2010.
MATTOS, Paulo Todescan Lessa. A Formação Do Estado Regulador. Novos Estudos. - CEBRAP n.76. São Paulo Nov. 2006.

POULANTZAS, Nicos. O Estado, o poder, o socialismo. 4ª ed. Rio de Janeiro: Graal, 2000.

QUAST, José Roberto Stein. Análise da implementação do programa Territórios da Cidadania no Distrito de Santa Terezinha – Território da Grande Dourados. Dourados (MS): UFGD (Monografia) 2010.

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