Contribuciones a las Ciencias Sociales
Agosto 2011

O DÉFICIT HABITACIONAL: ELEMENTOS PARA MENSURAÇÃO DA CAPACIDADE ADMINISTRATIVA NO PARÁ-AMAZÔNIA-BRASIL



Heriberto Wagner Amanajás Pena (CV)
heripena@yahoo.com.br
Kenny Fabrício Nogueira de Sousa
Manoel José Rocha Nascimento
Yvens Ely Martins Cordeiro
Roberto Carlos Amanajás Pena




RESUMO

Este artigo apresenta uma discussão sobre a problemática habitacional no estado do Pará sob a ótica da capacidade administrativa dos municípios em assumir as competências executivas das políticas nesse segmento, e nesse sentido proporciona um duplo objetivo. De um lado, procura-se a partir de uma caracterização das condições de habitação no Estado e dos municípios integrantes do Plano Local de Habitação de Interesse Social – PLHIS diagnosticar melhor as especificidades dessas regiões e o próprio problema do déficit na habitação. De outro, as carências habitacionais serão analisadas diante da identificação de variáveis desagregadas e especializadas que apresentam elevada correlação com a capacidade administrativa dos municípios no acesso a recursos ou transferências do governo federal, na geração de recursos próprios e na dinâmica econômica de atividades correspondentes para implementação de políticas de habitação.

Palavras-chave: Déficit Habitacional; Plano Habitacional; Capacidade Administrativa; Convênios Federais; Políticas Públicas.

The Housing Déficit: Elements for Measurement of Administrateve Capacity in Pará-Amazon-Brazil

ABSTRACT

This article presents a discussion of housing problems in the state of Para from the viewpoint of the administrative capacity of municipalities to assume the executive powers of the policies in this segment, and accordingly provides a dual purpose. On the one hand, attempts are starting at a characterization of living conditions in the state and local members of the Local Plan for Social Housing - PLHIS better diagnose the specific problem of these regions and even the deficit in housing in. On the other, the housing needs will be reviewed before the identification of variables that have broken down and spatialized high correlation with the administrative capacity of municipalities in access to resources or transfers from the federal government, the generation of own resources and the dynamics of economic activities related to implementation of housing policy.

Keywords: Housing Shortage, Housing Plan, Administrative Capacity; Federal Covenants; Public Policy.



Para citar este artículo puede utilizar el siguiente formato:
Amanajás Pena, h.W., Nogueira de Sousa, Rocha Nascimento, Martins Cordeiro y Amanajás Pena, R.C.: O Déficit Habitacional: Elementos para Mensuração da Capacidade Administrativa no Pará-Amazônia-Brasil, en Contribuciones a las Ciencias Sociales, agosto 2011, www.eumed.net/rev/cccss/13/

INTRODUÇÃO

O déficit habitacional constitui atualmente um dos maiores problemas que a sociedade brasileira terá que enfrentar para melhorar a qualidade de vida de seu povo, esta é uma questão que acumula complexidade quando é analisada de forma sistêmica, pois a limitação dos recursos orçamentários, o dualismo econômico entre as regiões, a elevada disparidade na capacidade administrativa dos entes federados, tem distanciado ainda mais o processo de planejamento das políticas habitacionais de uma execução dos programas federais principalmente na esfera municipal.
A necessidade de formular e implementar as políticas públicas nesse segmento é tão urgente e necessária quanto o desenvolvimento de competências na gestão administrativa e na capacitação de instrumentos de planejamento que orientem o acesso a diversos recursos, entre os quais o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social – FNHIS, do governo federal. Nesse sentido, apesar de significativos avanços na gestão pública, os municípios ainda enfrentam problemas de gestão relativa ao corpo técnico para captação e implementação de recursos financeiros para habitação de interesse social.
Com a criação do Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social - SNHIS, através da Lei 11.124 de 2005, muito se avançou na discussão da política habitacional para população de menor renda. Esta nova roupagem feita pelo SNHIS traz como princípios a descentralização, a territorialização e o desenvolvimento institucional, e torna como requisito para que Estados e municípios possam ter acesso a recursos do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social – FNHIS, estes estarem de acordo com as normas exigidas pelo SNHIS, como adesão ao Sistema, criação do Conselho e Fundo Gestor de Habitação e elaboração do Plano Local de Habitação de Interesse Social - PLHIS. Contudo, municípios considerados pequenos ainda estão encontrando dificuldades para adequação e cumprimento as exigências do SNHIS.
Neste contexto, o estudo buscou oferecer subsídios para o planejamento de política de habitação, oferecendo informações desagregadas e espacializadas acerca da capacidade administrativa dos municípios envolvidos na Ação de “Capacitação e Apoio a Elaboração de Planos Locais de Habitação de Interesse Social nos Territórios da Cidadania” no Estado do Pará.
Procurou-se mostrar a distribuição das capacidades administrativas municipais aqui analisadas, de forma escalonar, procurando fazer co-relação entre capacidade administrativa e de gastos nos municípios em estudo.
O artigo foi composto, além da introdução, de mais cinco seções. A segunda seção descreve o referencial teórico, onde é feita uma abordagem do déficit habitacional relacionando a capacidade administrativa, discutida por outros autores. A seguinte trata das dimensões do déficit em municípios periurbanos, enfatizando os vinte e dois municípios atendidos pela Ação PLHIS, aqui referenciados, fazendo suas caracterizações e especificidades. A quarta seção aborda a metodologia utilizada para análise das variáveis para mensurar a capacidade administrativa e fazer um escalonamento dos municípios, a partir dos resultados encontrados. Na seção seguinte analisá-se os resultados encontrados quantativamente, ranqueando os municípios com maior capacidade de gestão. Por fim na última seção, dar-se a as considerações finais, abordando a importância da elaboração dos Planos Locais, como instrumento de capacitação institucional e controle social.

REFERENCIAL TEÓRICO

O déficit Habitacional é a medida das carências de moradia de uma determinada sociedade. Essas carências não se referem exclusivamente à quantidade de moradias que faltam para abrigar as pessoas, mas também às condições das moradias existentes, levando em conta o número de famílias que habita em condições de moradias inadequadas.
Segundo Vasconcelos & Cândido Junior o dimensionamento do déficit habitacional resulta em construção de novas unidades habitacionais para a resolução de problemas sociais acumulados até um ponto do tempo e que são diretamente relacionados aos aspectos físicos fundamentais da habitação e à dimensão do estoque de moradias diante do número de famílias existentes. De acordo com esse conceito, os componentes do déficit habitacional são: os domicílios improvisados, os domicílios rústicos e a coabitação familiar.
Com base no Censo de 2000, a necessidade de novas moradias em todo o país é de 6,6 milhões, sendo 5,4 milhões nas áreas urbanas e 1,2 milhão na área rural (BONDUKI). Por outro lado a necessidade por acesso à infra-estrutura ou adensamento excessivo, Cuja prioridade não é necessariamente a habitação, mas intervenções para condições dignas para sua habitação.
Com a aprovação do Estatuto da Cidade em 2001, criaram-se novos instrumentos urbanísticos para viabilizar a regularização fundiária e fazer cumprir a função social da propriedade. Vem reafirmar este caráter municipalista, e colocando o Plano Diretor como instrumento básico da política urbana e a ênfase da gestão democrática (CARVALHO). O Plano Diretor tornou-se o instrumento básico da política municipal de desenvolvimento e expansão urbana, que tem como objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.
Dados do IBGE (1991) demonstram que o déficit de habitação estimado para o Brasil em 1991 totalizava 4,99 milhões de unidades, sendo 3,36 milhões localizadas no segmento urbano e 1,63 milhões nas áreas rurais. Sendo que a região sudeste, concentra o maior número de déficit 60,65%, na área urbana. Em 2006, a carência de moradias no Brasil atingiu 7,964 milhões de domicílios, o que representou um déficit relativo de 14,6%.Os maiores déficits estão em São Paulo, Rio, Minas, Bahia e Pará. Em 2007, o déficit habitacional brasileiro foi estimado em 7,2 milhões de moradias, o que corresponde a 12,8% do total de domicílios (FGV,2007).
Capacidade administrativa refere-se a um conjunto de características das organizações públicas relacionadas com o desempenho e o sucesso das políticas públicas. Diz respeito à atenção dada ao desenvolvimento de estratégias e competências para maximizar as oportunidades de eficácia do programa.

AS DIMENSÕES DO DÉFICIT EM MUNICIPIOS PERIUBANOS

Os municípios atendidos pela ação PLHIS e caracterização urbano

No Estado do Pará, o processo de formação dos municípios e suas características regionais, geram uma forte descentralização espacial, agravada por falta de estrutura viária, a dificuldade de acesso e a distância. A maior parte da população vive nas cidades e muitos dos seus problemas são de cunho ambiental como ausência de saneamento, de serviços públicos satisfatórios, problemas de poluição nas diversas formas, conflitos de uso do solo, contrastes sociais e outros. Todos provocados pelas suas aglomerações ou modo de apropriação do espaço geográfico.
A implantação de grandes complexos minerometalúrgicos e uma gigantesca infra-estrutura para lhes dar suporte, incentivada pela descoberta de expressivas reservas de ferro, bauxita, e outros bens minerais. Assim como a abertura da BR-163 influenciou o processo de ocupação de sua área de influência, mundando as caracteristicas do local, saindo de uma ocupação herdada do periodo colonial, expandido pelo ciclo da barrocha, deixando vários remanescente desse periodo: Santarém, Juruti, Prainha, Porto de Moz, Itaituba, Aveiro, Altamira, Vitória do Xingu e Senador José Porfírio.
Com a construção da Transamazônica e da Cuiabá – Santarém, rompendo com a estrutura anterior, se alicerçando na agropecuária, na colonização oficial e na interiorização do povoamento por meio de um sistema planejado e misto de ocupação do território – urbanismo rural – tendo no transporte rodoviário o principal eixo articulador da espacialidade regional. Incentivado pelo processo de colonização do INCRA, baseado na estrutura preexistente de cidades como Altamira, Itaituba e Santarém, induziu revigoramento e estimulou como centros de polarização do conjunto de novos núcleos urbanos (na “área de influência da BR-163”), planejados e espontâneos, emergentes do Plano Integrado de Colonização (PIC) e dos processos migratórios da região sul e sudeste para as bordas da Transamazônica e da Cuiabá – Santarém.
Os critérios para seleção dos municípios da Ação PLHIS, partiu de relação do Ministério das Cidades cujo enquadramento devia ser de: ser integrante do Programa Federal “Territórios da cidadania”, que tem como objetivos promover o desenvolvimento econômico e universalizar programas básicos de cidadania por meio de uma estratégia de desenvolvimento territorial sustentável; ter uma população até 20.000 habitantes ou imediatamente superior, e por fim, estes municípios, não poderiam ter acessado anteriormente recurso federal, com o fim de construção do Plano Local de Habitação de Interesse Social. Assim relacionados:

  • Pólo Belém, que compreende as Regiões de Integração Marajó, Tocantins, Rio Guamá: Santa Cruz do Arari, São Sebastião da Boa Vista, São Miguel do Guamá, Baião, Tailândia, Ponta de Pedras
  • Pólo Marabá, que compreende as Regiões de Integração Araguaia e Carajás: Sapucaia,  Pau-D’Arco, São João do Araguaia, Curionópilis, Eldorado do Carajás.
  • Pólo Altamira, que compreende as Regiões de Integração Xingu: Vitória do Xingu, Senador José Porfírio, Brasil Novo, Anapu, Placas.
  • Pólo Santarém, que compreende as Regiões de Integração Tapajós e Baixo Amazonas: Faro, Belterra, Terra Santa, Juruti, Oriximiná e Aveiro.

METODOLOGIA

As decisões de gestores públicos e privados esta cada vez mais complexa, não apenas pelas novas exigências nos aspectos legais (auditorias), mas também pelo grande número de variáveis que estas decisões costumavam envolver, entre as principais, as que envolvem alternativas conflitantes (recursos limitados versus necessidades ilimitadas). Nesse sentido, para cumprir os objetivos acordados neste artigo faremos uso da análise multicritério como ferramenta estatística de apoio a decisão baseada em indicadores (JANNUZZI,P.M;2002).
As decisões de gestão relacionadas a transferências de competências executivas objetivando a administração de programas por diferentes entes da federação são muito complexas, porque envolve uma hierarquia lógica de atributos e elementos de funcionamento de ordem institucional, política, financeira e social como dimensões estratégicas para o bom cumprimento das competências.
Portanto, como os programas habitacionais também se caracterizam pela necessidade de estabelecer um debate entre os atores sociais, institucionais sem distanciamento com os princípios da Política Nacional – PNH, e mais especificamente o Plano Estadual de Habitação de Interesse Social é um caso típico de programa intersetorial, onde equipes multidisciplinares precisam alcançar objetivos comuns e onde a análise multicritério pode ser eficazmente empregada.
O emprego desta metodologia em geral bastante utilizada para a tomada de decisões em políticas públicas e também muito empregada em empresas privadas para planejamento, monitoramento e avaliação de resultados objetiva em sua grande maioria a estruturação de cenários. No entanto, a sua utilização neste trabalho se limitará a mensuração da capacidade administrativa dos vinte e dois municípios integrantes da Ação-PLHIS do Governo do Estado do Pará, estabelecendo critérios estatísticos (indicadores), a partir da combinação de vários fatores que objetivem a estruturação hierárquica dos entes municipais com maiores possibilidades de atendimento das exigências do programa considerando tantos os aspectos quantitativos como qualitativos.
O conhecimento dos indicadores, sua estrutura hierárquica e o processo de ranqueamento dos municípios a partir das dimensões que caracterizam a capacidade administrativa contemplam apenas uma etapa do objetivo metodológico, sendo necessário avançar com uma contribuição mais qualitativa e que por isso complementa os resultados no aspecto analítico, sob a ótica de bidimensional, sendo os vetores, os fatores institucionais e o financeiro em cada município que será abordado na seção seguinte.

METODOLOGIA DE ANÁLISE

Fonte e Ajuste dos Dados

Para aplicação da análise multicritério este artigo utilizou duas bases de informações. Uma decorrente de informações primárias prestadas pelos agentes institucionais dos municípios necessários para construir um perfil de acessibilidade ao programa, portanto de origem primária conduzindo a construção do vetor institucional, que mede o conjunto dos atributos que permitem operacionalizar a avaliação do grau de eficiência/qualidade com que os objetivos almejados são alcançados pela instituição (JANNUZZI,P.M;2001).
Um segundo dado utilizado foi originado de fontes secundárias, porém oficiais do Governo Federal e objetivou retratar a capacidade administrativa dos municípios sob a ótica financeira, identificando sua evolução e capacidade de gerenciar transferências e recursos de diversas origens, assim como de alavancar recursos, estas informações integram o vetor capacidade financeira.
As diferentes combinações dos dados em termos qualitativos e quantitativos exigiram uma sistematização considerando a unidade básica, o próprio município. O conjunto de variáveis selecionadas poderia ser expandido, no entanto, o problema da disponibilidade de informações em escala municipal acabou limitando as dimensões dos vetores e exigindo que transformássemos os indicadores em índices estatísticos sem, portanto nenhuma perda de prejuízo comparativo.
 As relações de variáveis adotadas estão apresentadas na tabela-1, na qual pode-se notar a composição dos vetores para análise matricial, um grupo de cinco variáveis compõe cada dimensão da matriz, e para a dimensão institucional os dados foram contemplados com a pesquisa de campo por isso são mais atuais. Os dados referentes ao vetor financeiro apresentam um histórico, isto porque são quantitativos e necessitam de um período comparativo para atestar variações entre anos.
A sistematização dos dados levou em consideração a sua relatividade com os dados estaduais, ou seja, no caso do fator financeiro, os indicadores foram extraídos de uma relação também com 143 municípios, com intuito de atestar algum crescimento significativo entre períodos (tabela-1).
Para construir os índices a partir das variáveis/indicadores adotados utilizou-se a ferramenta do office 2010 – Microsoft Excel, aplicando as funções estatísticas da função crescimento, estabelecendo um intervalo de 1-3, com vinte e um níveis de classe segundo metodologia já trabalhada pelo instrumento de gestão ambiental do macrozoneamento (BECKER; EGLER, 1996; CREPANI et al., 1999; ZONEAMENTO..., 2000).
Para cada variável integrante dos fatores (institucional e financeiro), mesmo as de caráter qualitativo receberão pontuações na mesma escala, e quatro quadrantes resultado do cruzamento dos vetores serão nomeados com intuito de favorecer a analisar e identificar com maior precisão a escala de classificação dos municípios.  Para a variável convênio federal, devido ao longo período de análise os índices foram gerados a partir de indicadores monetários, mas considerando para análise número de contratos firmados com os 38 órgãos federais.

O Método Utilizado

A escolha entre alternativas conflitantes é uma rotina na gestão de programas estaduais, principalmente aqueles que envolvem elevado interesse social e tem na sociedade um agente envolvido e participativo (Garcia, R; 2001). A tomada de decisão numa análise multicritério exige a decomposição dos elementos constituintes de forma hierárquica com objetivo de simplificar as influencias e correlações entre os diferentes componentes.
Nesse sentido, este artigo emprega o Método Analítico Hierárquico para estimar a capacidade administrativa dos municípios integrantes da Açao-PLHIS. Este método criado por Thomas Saaty teve uma vasta expansão por diferentes áreas sendo empregado principalmente quando o problema central envolvia um conjunto de atributos com elevadas correlações entre componentes para a tomada de decisão (ENSSLIN; L, 2001).
O Método Analítico Hierárquico se constitui numa ferramenta altamente flexível e ajustável a diferentes problemas e muito poderosa na tomada de decisões que auxilia na definição de prioridade levando em consideração o atendimento de pré-requisitos institucionais, normas e principalmente custos, considera para isso tanto os aspectos quantitativos como qualitativos (SAATY, T, 1991).
O modelo de análise hierárquico analisa uma tomada de decisão por meio de níveis descendentes, ordenando preferenciais dos decisores, organizados numa perspectiva hierárquica (Guimarães, J. & Jannuzzi, P., 2004). Outro aspecto significativo deste método é que ele permite estruturar hierarquicamente qualquer problema complexo, em que envolva uma análise por múltiplos critérios, múltiplos decisores e com múltiplos períodos, podendo fixar objetivos no primeiro nível, a definição dos critérios no segundo nível e assim por diante (LINS, M.E & MEZA, L.A, 2000).
Portanto, o Método Analítico Hierárquico para estimar a capacidade administrativa é empregado de forma a definir um sistema de níveis estratificados, consistindo com elementos ou fatores para a decisão de ranqueamento ou níveis de prioridades, levando em consideração as interações funcionais de seus componentes e seus respectivos impactos no resultado estimado e na classificação final (figura-1).
A vantagem desse método em comparação com outras técnicas que utilizam diversos indicadores para a tomada de decisão consiste em permitir que os resultados estejam vinculados a indicadores realmente significativos ao programa, sendo que os agentes decisores podem estabelecer o grau de importância a cada um dos critérios considerando múltiplos aspectos. Nesse artigo, no entanto, a importância foi mantida constante e foi adaptado o critério de ranqueamento dos índices relativizados para o Estado do Pará (figura-1)

O Processo de Estimação

Para a estimação dos resultados este estudo fez uso do softer cuja programação objetiva a tomada de decisões baseada em indicadores – PRADIN versão 3.0 desenvolvido por Paulo Januzzi, da Escola Nacional de Ciências Estatísticas ENCE/IBGE, no âmbito do projeto de desenvolvimento de sistemas de indicadores para apoio a decisão em políticas públicas. O programa implementa o algorítimo Promothée II, através de rotinas escritas em Visual Basic 6.0 e foi desenvolvido com o propósito de aplicação em métodos de análise multicritérios (JANNUZZI,P.M;2001).

A Análise Matricial

Os resultados da estimação para esta metodologia fornecem a partir da análise multicritério uma hierarquia ou também ranqueamento consolidados a partir de cruzamentos matriciais para capturar as interações entre os elementos ou variáveis adotadas no estudo. No entanto, o conjunto de variáveis foi transformado em indicadores e posteriormente em índices, e fazendo uso de uma análise multicritério definimos dois vetores que agregam estes conjuntos de índices, são eles o vetor potencial institucional e o potencial financeiro.
Como descrito na subseção 1.1.1 cada vetor é composto por cinco indicadores que foram transformados para índice para viabilizar a análise comparativa entre os municípios na medição da capacidade administrativa. Portanto, os vetores constituirão os eixos da matriz de capacidade administrativa para uma análise mais detalhada do ranqueamento (figura-2).
           
A matriz de capacidade administrativa finaliza a metodologia de análise deste artigo, e se constitui num elemento que interpreta condições dinâmicas para a melhoria ou piora das condições municipais para os indicadores analisados na pesquisa. A combinação vetorial a partir da comparação bidimensional da matriz (figura-2), origina quadrantes de análise permitindo a realização de análises verticais e horizontais (PENA, H; 2009).
Outro ponto importante desta etapa metodológica é a permissão para analisar sob diferentes horizontes temporais, o processo evolutivo da capacidade administrativa dos municípios, que se alteram de acordo com as variações nos indicadores e índices que contemplam os eixos da matriz bidimensional dos municípios, um importante instrumento para melhoria das condições objetivas para acesso a recursos e outros instrumentos para execução de políticas públicas.

RESULTADOS

Para sistematização dos resultados apresentados neste artigo, esta seção será dividida em dois componentes:

  • O componente quantitativo, que objetiva plotar graficamente as estatísticas que sustentam a aplicação da análise multicritério de apoio a tomada de decisão, representado pela matriz de fluxos positivos e negativos seguido do gráfico de hierarquia da capacidade administrativa dos municípios atendidos pela Ação-PLHIS.
  • O componente qualitativo objetiva o complemento metodológico, auxiliando na identificação de variáveis que compõem uma análise bidimensional (atestando a formação de dois vetores) que identifica, classifica e avalia o posicionamento da capacidade administrativa dos municípios.

A análise quantitativa

O principal objetivo desta subseção foi apresentar os cálculos dos fluxos de preferencia/superação que podem ser positivos (envolvendo fluxos de entrada - F+i), ou (fluxos negativos ou de saída F-i) .  A figura-3 identifica a representação da média de preferencia de um conjunto de alternativas em relação a alternativa i x., é possível observar que o calculo do indicador multicritério é definido pelo saldo do fluxo de superação líquido.

Com a determinação do Indicador Multicritério, o passo seguinte é estabelecer a ordenação das alternativas de acordo com a formulação do problema de pesquisa, que neste artigo foi a determinação do ranqueamento da capacidade administrativa dos vinte e dois municípios em estudo. A resposta a este questionamento é apresentado na figura-4, com a ordenação de ranqueamento municipal através do índice resumo denominado de fluxo de superação líquido, que se constitui numa medida estatística envolvendo a operacionalização do método Prometheé II implementado computacionalmente no Programa de Apoio a Tomada de Decisão baseado em Indicadores – PRADIN.
Os resultados atestam que para os vinte e dois municípios, doze ou 54% apresentaram fluxos alternativas preferenciais em relação ao conjunto dos demais municípios, o que explica uma classificação decrescente da capacidade administrativa em favor dos entes: Tailândia, Prainha e São Miguel do Guamá, só para citar os que apresentaram maior desempenho para a análise conjunta dos 10 indicadores estimados.
Estes resultados sugerem que o desempenho destes municípios se deve a uma maior clareza e percepção de seu envolvimento como ente executivo, considerando a conjuntura atual da politica habitacional implementada pelo governo federal, que prega a adoção de mecanismos de acompanhamento e avaliação e de indicadores de impacto social das politicas, planos e programas, (Lei 11.124/2005 – SNH).

Observando os demais municípios em análise, 10 apresentaram índices de multicritérios negativos, ou seja, 46% destes entes não obtiveram preferencia na comparação com o conjunto analisado, o que implica na reduzida capacidade administrativa em relação aqueles inicialmente considerados. Em parte isto se explica pelas condicionantes institucionais que não atenderam as exigências de estruturação das diretrizes básicas da Política Nacional de Habitação para assumir a execução administrativa de suas competências, e de outro um quadro técnico de funcionários com sérias deficiências operacionais.

A análise qualitativa

O objetivo desta subseção é avançar no detalhamento e no entendimento das deficiências de enquadramento na politica nacional de habitação, e revelar principalmente, as distorções que provocam falhas institucionais diferenciando as capacidades administrativas no estado do Pará com base num recorte espacial de vinte e dois municípios contemplados pela Ação-PLHIS.
Os resultados apresentados pela figura-5 a seguir, transcende a uma classificação da capacidade administrativa, objetiva a partir da leitura dos diagnósticos habitacionais, qualificar teoricamente as falhas apresentadas pelos entes federativos em duas dimensões: a institucional e o financeiro. Dessa forma, se pretende entender quais seriam as prioridades para o desenvolvimento institucional descentralizado, permitindo a visualização de quais tipos de recursos apresentam carências significativas.
A matriz de capacidade administrativa combina em seus dois eixos categorias relevantes para a qualificação dos municípios. Os resultados estimados apresentam uma elevada concentração dos entes em dois quadrantes, os Fatores Financeiros Restritivos- FFR e a Baixa Capacidade – BC. Para os FFR, a leitura é que o grupo de municípios aí situados apresentam uma elevada capacidade institucional no atendimento as exigências e diretrizes da PNH combinadas com baixo índice (menor que 2), do potencial financeiro, ou da capacidade técnica em firmar convênios com órgãos federais, captar recursos externos e mesmo expandir suas fontes de arrecadação própria. A BC, se explica como o pior dos resultados porque neste quadrante tanto o potencial institucional quanto o financeiro apresentam reduzidos índices.

A análise da BC atesta uma situação em que os municípios apresentam falhas tanto institucionais quanto na capitação de recursos com os 38 órgãos federais, isso se explica por diversas condições de limitação técnica, entre as quais: baixa qualificação dos servidores na elaboração de convênios e outros instrumentos de acesso a transferências voluntárias; reduzido quadro de técnicos de carreira; inexpressivo planejamento de longo prazo para políticas de estado e não de governo; descontinuidade de ações implementadas por gestores anteriores. Nos resultados da matriz, 31,82% dos entes analisados foram classificados como BC, o que descreve um quadro expressivo e que exige uma ação conjunta com estes municípios para atender as falhas anteriormente mencionadas, inclusive com planejamento integrado (figura-6).
           
A grande maioria dos municípios apresentou FFR, o que respondeu por quase 60% dos entes analisados. Este quadro pode ser entendido de forma positiva, pois as exigências estruturais da PNH foram parcialmente e em alguns casos integralmente contempladas, no entanto, avanços para a qualificação de técnicos para acesso a recursos externos seria necessária para elevar os índices de potencial financeiro garantido a estes entes uma maior autonomia na execução de planos habitacionais.
Este quadro reflete uma condição que ao mesmo tempo que analisa um ponto no tempo (estaticamente), pode se tornar dinâmica, a medida que os entes alteram sua posição nos quadrantes da matriz, ou seja, atendidas  e superadas as falhas institucionais e financeiras, os municípios adquirem maior dinamismo na gestão de programas e na captação de recursos não-onerosos contribuindo para o atendimento e melhoria das condições habitacionais.
Outros municípios como Placas e Curionópolis, atestaram Fatores Institucionais Restritivos – FIR, o que com trabalho em conjunto com os órgãos gestores do PLHIS podem facilmente ser superadas e assumirem um melhor posicionamento junto as exigências da PNH. Na situação de Elevada Capacidade Administrativa – ECA, para os entes analisadas não houve enquadramento nesta categoria, isto atesta que os municípios de uma forma geral, apresentam problemas comuns e em geral relacionados com a gestão administrativa.

CONSIDERAÇÕES FINAIS

A mensuração da capacidade administrativa dos entes analisados neste artigo permitem assegurar e confirmar algumas conclusões realizadas pelo diagnostico habitacional no estado do Pará, entre as quais que foi possível estabelecer um parâmetro de análise quantitativa que serviu como um indicativo de quais as ferramentas são necessárias para contornar o problema habitacional naqueles municípios.
O estudo aponta para recomendações que podem ser generalizadas para pequenos grupos que apresentam deficiências comuns, nas dimensões instrucional e financeira. Isto porque os grupos de municípios analisados já apresentam semelhanças na formação histórica, nos processos de ocupação e uso do solo e principalmente na composição dos indicadores demográficos, o que facilitaria uma politica integrada, inclusive sugerindo consórcios públicos de direito público para a solução dos problemas comuns.
O elevado percentual dos municípios classificados com BC ou FFR, indica que programas federais poderiam ser expandidos para o estado do Pará, e que contemplassem ações que objetivassem a capacitação e qualificação profissional para o planejamento e execução de planos locais de habitação, investimentos para ampliação de funcionários de carreira com o objetivo de fixar recursos humanos e estabilizar politicas de longo prazo.
Portanto, uma ampliação dos instrumentos de desenvolvimento institucional (cultura de planejamento) que garanta um melhor acompanhamento dos problemas urbanos, principalmente órgãos públicos equipados com sistemas de monitoramento para diagnosticarem e anteciparem problemas em segmentos como habitação e outros, seria essencial para a transferência de competências a entes de esfera munipal.

REFERENCIAS

BECKER, B. K.; EGLER, C. A. G. Detalhamento da metodologia para execução do zoneamento ecológico-econômico pelos estados da Amazônia Legal. Rio de Janeiro; Brasília: SAE-MMA, 1996.
BONDUKI, Nabil - Política habitacional e inclusão social no Brasil: revisão histórica e novas perspectivas no governo Lula. Revista Eletrônica de Arquitetura. Rio de Janeiro – RJ. ISSN 1984- 5766/ Nº 1-2008
CREPANI, E.; MEDEIROS, J. S. DE.; HERNANDEZ FILHO, P.; DUARTE, V.; BARBOSA, C.C.F. Curso de Sensoriamento Remoto e Geoprocessamento Aplicado ao Zoneamento Ecológico-Econômico e ao Ordenamento Territorial. São José dos Campos: INPE, 1999. 18 p.
ENSSLIN, Leonardo et al. Apoio à Decisão: Metodologias para Estruturação de Problemas e Avaliação Multicritério de Alternativas. Florianópolis: Insular, 2001. v. 1000. 296 p.
GARCIA, R.C. Subsídios para organizar avaliações da ação governamental. Planejamento e Políticas Públicas, Brasília, 23-7:70,2001.
GUIMARÃES, J.R.S e JANNUZZI, P.M. IDH, Indicadores sintéticos e suas aplicações em políticas públicas: uma análise crítica. Anais do 14º Encontro Nacional de Estudos Populacionais, Caxambu, 2004..
JANNUZZI, P.M. Indicadores sociais no Brasil: conceitos, fonte de dados e aplicações. Campinas: Alínea, 2001.
JANNUZZI, Paulo de Martino. Considerações sobre o uso, mau uso e abusodos indicadores sociais na formulação e avaliação de políticas públicas municipais. Revista de Administração Pública, Rio de Janeiro, 36 (1):51-72. Jan/Fev. 2002.
LINS, M.E & MEZA, L.A. Análise envoltória de dados e perspectivas de integração no ambiente de apoio à decisão. Rio de Janeiro: COPPE/UFRJ,2000.
PENA, H. W. A.; Junior, I.O.B . Identificação dos Municípios Dinâmicos na Estrutura Produtiva do Estado do Pará no Ano de 2007. Lato & Sensu (UNAMA), v. 10, p. 39-46, 2009
PENA, H. W. A.; Costa, R Q. Análise da Inserção do Setor Exportador do Estado do Pará na Dinâmica do Comércio Internacional, 2004-2005. Movendo Idéias (UNAMA), v. 12, p. 121-138, 2007
SAATY, T.L., “Método de Análise Hierárquica”. Tradução e revisão técnica Wainer da Silveira e Silva. São Paulo: McGraw-Hill, Makron, 1991.
VASCONCELOS, José Romeu de & Cândido Junior, José Owsvaldo - O Problema Habitacional no Brasil: Déficit, Financiamentoe Perspectivas. IPEA, Brasilia-DF. 1996
ZONEAMENTO Ecológico-Econômico da Área Sul do Estado do Amapá. Macapá: IEPA-ZEE, 2000. 44 p.

Nota Importante a Leer:

Los comentarios al artículo son responsabilidad exclusiva del remitente.

Si necesita algún tipo de información referente al artículo póngase en contacto con el email suministrado por el autor del artículo al principio del mismo.

Un comentario no es más que un simple medio para comunicar su opinión a futuros lectores.

El autor del artículo no está obligado a responder o leer comentarios referentes al artículo.

Al escribir un comentario, debe tener en cuenta que recibirá notificaciones cada vez que alguien escriba un nuevo comentario en este artículo.

Eumed.net se reserva el derecho de eliminar aquellos comentarios que tengan lenguaje inadecuado o agresivo.

Si usted considera que algún comentario de esta página es inadecuado o agresivo, por favor, pulse aquí.

Comentarios sobre este artículo:

No hay ningún comentario para este artículo.

Si lo desea, puede completar este formulario y dejarnos su opinion sobre el artículo. No olvide introducir un email valido para activar su comentario.
(*) Ingresar el texto mostrado en la imagen



(*) Datos obligatorios

 


Editor:
Juan Carlos M. Coll (CV)
ISSN: 1988-7833
EUMEDNET

Congresos Internacionales


¿Qué son?
 ¿Cómo funcionan?

 

15 al 29 de
julio
X Congreso EUMEDNET sobre
Turismo y Desarrollo




Aún está a tiempo de inscribirse en el congreso como participante-espectador.


Próximos congresos

 

06 al 20 de
octubre
I Congreso EUMEDNET sobre
Políticas públicas ante la crisis de las commodities

10 al 25 de
noviembre
I Congreso EUMEDNET sobre
Migración y Desarrollo

12 al 30 de
diciembre
I Congreso EUMEDNET sobre
Economía y Cambio Climático