1.6 Antecedentes y actualidad del Impuesto Predial en México

En México la época prehispánica estuvo estructurada por la triple alianza, conformada por las tribus mexica, texcocana y tlacopense, la cual extendió su dominio sobre otros pueblos logrando con ello, conformar un alto grado de desarrollo de su sistema contributivo, tributario e impositivo, señalado en el Libro de los Tributos del Códice Mendocino .

Dicha alianza conservaba su independencia y autonomía con la finalidad de no terminar absorbida por otros grupos, en este sentido, trabajaban y contribuían de forma vinculada para determinar el bienestar de sus necesidades comunes.

El pueblo mexica se distinguió por la influencia de la propiedad comunal, que fue otorgada a los miembros del calpulli con el propósito de que cada macehual diera tributo al cultivar su parcela

Los productos vegetales de las tierras mexicas, se destinaban a cubrir los gastos y tributos para el Teopantlalli sustento de los sacerdotes; al Tlatocatlali gastos del palacio; el Tecpantlalli sostén de los servidores del palacio; el Tecuhtlatoque pago al servicio de los jueces; el Michimalli para cubrir las necesidades de los guerreros en campaña y, el Yotlalli, para cubrir los gastos de las tierras obtenidas en botín de guerras .

De esta época se tienen como referencia a los códices pictográficos, que hacen alusión a los procedimientos legales relacionados con la administración y uso de la tierra, entre ellos, sobresale el códice titulado Santa María Asunción, documento representativo del sistema catastral y estadístico sobre la población y las tierras de 12 localidades de Texcoco en el Valle de México, dividido en tres partes: la primera contiene un censo por hogar que asocia a cada representante de familia con sus descendientes; la segunda hace referencia al listado desordenado de parcelas por cada jefe de familia y, en la tercera de alguna manera aparecen los predios de los jefes con un poco de orden .

Otra de las culturas florecientes de ese periodo fue la azteca, donde surgieron las primeras manifestaciones de la tributación, ya que la comunidad pagaba al rey Azcapotzalco un tributo llamado tequiamal que se pagaba a cambio de beneficios para su comunidad, el cual fue plasmado en el Código Azteca .

Algunos de los tributos que se pagaban en esta época consistían en: oro, plata, joyas, piedras, plumas, armas, mantas, cacao, algodón, maíz, frijoles, huauhtli, pepitas, chile de todo género, harina de todas semillas, petates, asentaderos, leña, carbón, variedad de lozas, piedras, madera, cal, caza de toda especie de animales, bravos y domésticos; cueros de animales, curados y ricos; culebras grandes y chicas; pescados frescos y en barbacoa .

En ese tiempo los pueblos sometidos pagaban a los aztecas los tributos de dos formas, en especie o mercancía y, los tributos en forma de servicios especiales divididos en el religioso y el de tiempo de guerra. Las épocas fijadas para el pago de las contribuciones eran generalmente cada ochenta días, es decir, cuatro meses mexicanos.

También fue muy notable entre los aztecas la disposición que tenían sobre un sistema de catastro y de personas como los tlaltamachiuque y tlacuilal, quienes eran responsables de la medición de las tierras y principales encargados de los planos a base de una medida agraria llamada cotactl respectivamente; otro instrumento importante con el que contaron fue la excelente división de sus tierras y dominios para fines jurídicos, económicos, administrativos y fiscales .

Es así como los aztecas obtenían y fraccionaban las tierras para toda la comunidad, las cuales se dividieron en tierras de los calpullis; de las instituciones, de los templos, del ejército, del palacio real; de los soberanos y de los nobles .

En los calpullis, es decir, los barrios de la ciudad de Tenochtitlán, había una persona encargada que llevaba el registro y reparto de las tierras entre los jefes de familia. Los compromisos de éstos eran el trabajar la tierra y pagar tributos, disponer de ella y heredarla a sus descendientes, aunque no podían venderla y, si la dejaban de trabajar durante tres años la perdían pasando así a otro jefe de familia .

Posteriormente con el arribo de los españoles al continente americano, los reyes católicos con la finalidad de asegurar la propiedad de las tierras recién descubiertas, acudieron al Papa Alejandro Vl, quien expidió en 1493 un documento pontificio de carácter legal, al que se le llamó bula, donde se concedía a la corona Española el mando excepcional de las Indias Occidentales.

Es así como el soberano español determinaba los derechos sobre la posesión de las tierras mediante un título llamado merced, con lo cual se obtenía la propiedad rural.

Durante los primeros tiempos de la consolidación colonial, la repartición de las tierras fue la base de la administración novohispana, donde el oro se entregaba a los conquistadores, descontándoles el quinto real, a los esclavos para el propietario de la tierra y, el pago de los servicios para el rey; otra manera de distribuir las tierras era la llamada capitulación, título jurídico que se utilizó de base para llevar a cabo las expediciones a nuevos territorios.

Hernán Cortes a su llegada funda el primer municipio el 21 de abril de 1519 , que fue llamado la Villa Rica de la Veracruz, también nombró a los integrantes del ayuntamiento con el objetivo de crear un espacio territorial y de autoridad para que su municipio fuera reconocido por la Corona Española y él fuera designado como la máxima autoridad para ejercer el poder político y asignarse las riquezas del lugar.

Cortés adoptó el sistema tributario de los aztecas con la finalidad de lograr la flexibilidad para soportar los ajustes que aplicaría la incorporación de las dos sociedades, la española y la autóctona.

A continuación señalaremos algunas de las contribuciones impuestas a los aztecas durante el periodo colonial :

1. Impuesto sobre el comercio exterior: como la graña, añil y vainilla, impuestos en las bebidas alcohólicas, anclaje, y otros derechos de mar.

2. Impuestos y gravámenes en el comercio interior como la alcabala , pulperías, derechos del quinto de oro y plata, derechos de vajilla, de amonedación y de ensaye; minería entre otros.

3. Impuestos sobre la agricultura y ganadería: diezmos y licencias. Impuestos sobre sueldos y utilidades.

4. Impuestos sobre actos, documentos y contratos.

5. Impuestos sobre juegos, diversiones y espectáculos públicos

6. Impuesto de capacitación.

En 1524 se creó el Real Consejo de Indias, entidad encargada de emitir las leyes y ordenamientos de acuerdo con las necesidades de las colonias. Tres años más tarde se instituyó la Audiencia Real de México que, fungió como responsable de cuestiones hacendarías y de la recaudación de impuestos.

En 1524 Cortés encargó a Alonso García Bravo que realizara un plano de la Nueva España al cual se le dio el nombre de “la traza de Cortés”, con el cual posteriormente se establecieron varios impuestos relacionados con el suelo .

Durante la colonia se distinguieron dos tipos de propiedad, la privada conformada por grandes extensiones de tierra denominadas haciendas, las cuales pertenecían al clero, y la comunal perteneciente a la población indígena, conformada por pequeñas extensiones de tierra.

El desmesurado crecimiento de la propiedad en manos de particulares y en especial del clero, creó una monopolización de la tierra en perjuicio de las propiedades individuales y comunidades agrarias, por ello, el rey Carlos V en el año 1535 prohibió la posesión desmesurada de tierras al clero mediante la emisión de una Cédula Real.

Ante los abusos que sufrían los indígenas con la encomienda, una forma de organización social del Estado español, la cual duró casi medio siglo y se olvidó de su fin primordial, que era instruir a los indígenas, en definitiva llegó a convertirse en un sistema esclavizador. El padre Fray Bartolomé de las Casas para evitar esas injusticias creó el Consejo de Indias en el año de 1542 donde las Nuevas Leyes abolían la encomienda y decretaban la desaparición de las tierras sometidas y sus titulares.

Al iniciar el siglo XVll, la tenencia de la tierra era irregular y compleja, por lo que las autoridades de la época implantaron una técnica jurídica llamada composición, posteriormente a mediados del siguiente siglo se dictó en España la Instrucción de los señores fiscales, aprobada en la Nueva España por la Audiencia de México de 1784, para registrar los instrumentos de censos y tributos, rentas de bienes raíces y todos aquellos que contenían hipoteca especial o gravamen de dichos bienes.

A partir de 1810 el sistema fiscal agrega un arancel destinado al pago de las aduanas marítimas, surgiendo así las primeras tarifas de importación publicadas en México.

La guerra de Independencia en 1821 marcó para el erario mexicano una época de poca recaudación y el aumento ilimitado de gastos y cuotas impositivas para cubrir su déficit, la falta de vías de comunicación impedía una rápida acción para las exigencia de las obligaciones y por ende, la falta de vigilancia de los servidores públicos, generando así que los agentes fiscales aprovecharan esta situación cayendo en el bando y la corrupción.

Durante el periodo independiente, se generaron disposiciones que marcaron los antecedentes del catastro en México, se dictaron disposiciones para la protección de los latifundios civiles y eclesiásticos, así como la promulgación de una Ley de Colonización que favorecía al expansionismo norteamericano.

El 5 de octubre de 1821 la Junta Provisional Gubernativa, presidida por Agustín de Iturbide, manda que cese el cobro del 10% aduanal por los productos extraídos de la ciudad de México; el 12 de octubre de ese mismo año se decreta la reducción del 8 al 6% de la alcabala, y se ordena que el porcentaje a cobrar por derechos aduanales sea el que se cobraba en la fecha en que se declaró la Independencia es decir el 10% se retoma nuevamente, en ese mismo año se reglamentó el arancel general interno reduciendo considerablemente los derechos por importación.

Otro acontecimiento importante surgió el 22 de enero de 1822 y fue sin duda la formación de la comisión sobre el sistema hacendario, integrada por los señores Francisco Sánchez de Tagle, Maximino Parada, Fernando Navarro, Antonio Batres y Vicente Carbajal.

El 24 de febrero de 1823, se fijó una contribución directa a todos los miembros de la nación mexicana, sin importar su edad o sexo, simplemente con el hecho de que tuviesen ingresos por las actividades que desarrollaran, obligándose a los jefes de familia o dueños de establecimiento a retener y exhibir las contribuciones de sus subordinados, diríamos que es un antecedente del actual impuesto sobre la renta .

En 1836 se dictaron disposiciones legales con fines fiscales, tales como el decreto federal, en donde se indicaba la regulación de una contribución anual de dos pesos al millar para todas las fincas urbanas (actual impuesto predial), y en 1838 también se creó una contribución sobre fincas rústicas, y en 1843 se reglamentaron a nivel federal los avalúos de fincas urbanas y rústicas del territorio nacional.

Durante la presidencia de Ignacio Comonfort, se dictaron leyes reformistas con el propósito de frenar el latifundismo perteneciente al clero y, en 1856, Miguel Lerdo de Tejada, en calidad de ministro de Hacienda, promulgó la Ley de Desamortización de Bienes Eclesiásticos, la cual tuvo la finalidad de poner en circulación comercial los bienes inmuebles tanto de las corporaciones eclesiásticas como las civiles, ayuntamientos y pueblos indígenas.

Con la promulgación de la constitución en 1857, se establece en el artículo 31, en su fracción II la obligación de todo mexicano a contribuir con los gastos públicos de la Federación, así como del estado y municipio en que resida, esto de manera proporcional y equitativa según lo dispongan las leyes.

En el periodo en que Benito Juárez ocupó la presidencia de la Suprema Corte y Vicepresidencia de la República, decretó la Ley de Nacionalización de Bienes Eclesiásticos, con la intención de confiscar los bienes del clero y al mismo tiempo establecer la separación de la Iglesia y el Estado, y crear las bases para la ocupación de dichos bienes .

Con la llegada de Maximiliano de Habsburgo se crearon en 1866 dos legislaciones con repercusión nacional en el ámbito rural: la Ley sobre Terrenos de Comunidad y Repartimiento, con el propósito de entregar a los habitantes de los poblados tierras que les correspondían; y la otra fue la Ley Agraria del Imperio, con el objetivo de otorgar fundos legales y ejidos de una legua de largo (5,572.7m), sin embargo debido a la oposición del gobierno conservador nunca entraron en vigor y aplicación.

En 1883, surgió la Dirección General de Estadística, la cual tenía como fin primordial compilar, clasificar y publicar en forma periódica cifras estadísticas comparativas del ramo económico, para lo cual realizó levantamientos censales tanto en el ámbito poblacional como de catastro de la propiedad urbana, rústica y minera, a efecto de conocer la riqueza del país.

Se crea en 1896 el primer catastro moderno mexicano, basado sobre una ley que establece la formación de un catastro geométrico y parcelario sustentado en la medida y el avalúo, de ahí que este impuesto este asociado al de las contribuciones inmobiliarias y en particular al impuesto predial.

Al iniciar el siglo XX, el país se encontraba rodeado de problemas agrarios, es por ello que en 1902 se expidió un decreto que anulaba la clasificación de terrenos de la nación, y únicamente respetaba los baldíos, donde se facultaba al Ejecutivo para deslindarlos por medio de comisiones oficiales; en 1905, la Dirección General de Catastro del DF dictaminó las instrucciones topográficas al respecto. Asimismo se desarrolló un catastro legal y técnico basado en la promulgación de diversas legislaciones en materia catastral y agraria.

En 1914 se decretó un proyecto de Ley Agraria la cual entró en vigor dos años más tarde; esta ley tenía por objeto hacer el reconocimiento de la riqueza del país con el propósito de distribuirla de forma equitativa, así como establecer una Junta Calificadora en cada municipio de los estados.

Con la promulgación de la tercera constitución en 1917 se logró otorgar la legitimidad necesaria para la distribución justa de la tierra y con ella se formó el ejido en México.

A raíz de las modificaciones al artículo 115 constitucional en 1983, los municipios tuvieron facultades en los ámbitos legales federales, estatales y municipales para administrar la zonificación y realizar planes de desarrollo urbano municipal y en materia de reservas territoriales, así como organizar sus propios catastros.

Igualmente la constitución establece que es obligación de todo ciudadano mexicano inscribirse al catastro de la municipalidad, declarando la propiedad que el mismo posea, así como la industria, profesión o trabajo de que subsista.

En 1992, surge el Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares (PROCEDE), el cual tiene como objetivo la entrega de certificados parcelarios. De manera conjunta el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI), es responsable de llevar a cabo la ubicación, delimitación y medición de los linderos ejidales, así como también de la elaboración de su cartografía.

A partir de 1993, la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) tuvo como objetivo la modernización Catastral, para lo cual puso en marcha un programa junto con el Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos (BANOBRAS) mediante acciones de estímulo a los gobiernos municipales y estatales que iniciaron a modernizar sus catastros, todo ello con el propósito de fortalecer su capacidad financiera.

1.7 El Impuesto Predial en Colombia

En América Latina el impuesto predial ha llegado a ser uno de los tributos principales para las finanzas de los municipios, de ahí que se le ponga más énfasis en su estudio y recaudación.

En Colombia particularmente el impuesto predial en el año de 1995 llegó a representar el 0.5% del PIB, con tendencia al alza, mientras que Bogotá la capital fue la primera entidad a partir del año 1994 en utilizar un esquema moderno para la recaudación del impuesto predial, esto se plasmo en la ley 44 de 1990.

Las ventajas que este sistema trajo, fueron la modernización de la estructura del impuesto y del hecho de que es el propio contribuyente quien fija el valor de sus predios soportados por un avalúo respetando todas las pautas legales para ello; esto contribuyó al aumento de la recaudación del impuesto, ya que si el municipio no contaba con el presupuesto para realizar los estudios catastrales, el propio contribuyente lo podía realizar, evitando un gasto al municipio y permitiéndole al mismo tiempo contar con información actualizada para una mejor recaudación del impuesto.

Para Colombia el impuesto predial también ha llegado a representar un mecanismo de recuperación de plusvalía, por tratarse de un impuesto que grava la propiedad inmobiliaria, ya que finalmente los avalúos catastrales o autoavalúos terminan utilizándose para la determinación de plusvalías.

Las leyes colombianas señalan que es obligatoria la actualización catastral mínimo cada cinco años aproximadamente. En el año 2002 el 40% de los predios existentes en la ciudad se actualizaron, trayendo así resultados muy buenos para las finanzas públicas del distrito .