2.4- Incentivos Económicos: Pagos por Servicios Ambientales

Los Instrumentos Económicos y de Comando y Control, han sido utilizados por varias décadas en la prevención de la contaminación y la conservación de los ecosistemas. La mayor parte de ellos tratan de evitar externalidades ambientales negativas, por medio de distintas herramientas basadas en el principio “el que contamina, paga”. En los noventa surgieron nuevos enfoques que se han centrado en fomentar la generación de externalidades ambientales positivas por medio de los incentivos económicos.

El Pago por Servicios Ambientales (PSA) es uno de estos nuevos enfoques orientados al apoyo “de las externalidades ambientales positivas por medio de la transferencia de recursos financieros de los beneficiaros de ciertos servicios ambientales hacia quienes proporcionan dichos servicios” .

Como se mencionó anteriormente, los Bosques son proveedores de un conjunto de servicios, (protección de cuencas hídricas, diversidad biológica, secuestro de carbono y belleza paisajística).

La pérdida de esos servicios ambientales, se produce al no recibir los propietarios de las tierras ninguna compensación por los servicios ambientales que ellas generan para otros agentes, careciendo de motivación económica para tomar en cuenta esos servicios en el momento de decidir sobre el uso de la tierra.

El principio básico que respalda el PSA es que “los usuarios de recursos y las comunidades que están en posición de proporcionar servicios ambientales deben recibir compensación por los costos de dicha oferta, y quienes se benefician de dichos servicios deben pagar por ellos, con lo cual se internalizan dichos beneficios” . En ello, el enfoque de PSA es idéntico al principio de que “el que contamina, paga” al crear incentivos positivos para la protección ambiental y la conservación.

Actualmente, se destacan cuatro tipos de Enfoques de Servicios Ambientales :

1. Secuestro y almacenamiento de carbono: por ejemplo, una empresa eléctrica del hemisferio norte paga a campesinos del trópico por plantar y mantener árboles.

2. Protección de la biodiversidad: por ejemplo, donantes que pagan a los pobladores locales por proteger y restaurar áreas para crear un corredor biológico.

3. Protección de cuencas hidrográficas: por ejemplo, los usuarios aguas abajo pagan a los dueños de fincas aguas arriba por adoptar usos de la tierra que limiten la deforestación, la erosión del suelo, riesgos de inundación, etc.

4. Belleza escénica: por ejemplo, una empresa de turismo paga a una comunidad local por no cazar en un bosque usado para turismo de observación de la vida silvestre.

2.4.1- Estructura de los PSA

Los PSA buscan imputar un determinado valor a los Servicios Ambientales y establecer sistemas institucionales, de fijación de precios y redistribución que guíen a cambios de comportamiento y a prácticas de uso del suelo sostenibles y socialmente óptimas.

Los PSA funcionan mejor cuando:

1. El Valor de los Servicios Ambientales sea alto para los beneficiarios y los Costos de proporcionar dichos servicios resulten bajos.

2. El Valor de los Servicios Ambientales y los Costos sean altos, pero los Pagos excedan los costos de proporcionar los servicios.

Aunque cada esquema de PSA tiene características propias, la mayoría tiene una diseño estructural común, como se muestra en el gráfico. Donde se establecen los beneficiarios y usuarios de los Servicios Ambientales, y los mecanismos de Financiación y Pago de ellos, siendo la Estructura Gubernamental, de nexo entre las distintas partes.

Gráfico 7: Estructura de los Mecanismos de PSA

Los pasos a seguir en la aplicación de una estructura de pagos de servicios ambientales son:

1. Definir, medir y cuantificar los servicios ambientales y los Beneficiarios. Identificando qué servicios se requieren, quién los requiere y a qué nivel. Determinando si serán beneficiarios locales (usuarios de agua en una cuenca hídrica baja, por ejemplo), nacionales (Estados, ONG o asociaciones de empresarios, por ejemplo) o internacionales (organizaciones u ONG internacionales o multinacionales). Un elemento importante en este punto es que cuando los beneficiarios son pocos y están mejor organizados, los Costos de Transacción resultan menores.

2. Crear un mecanismo financiero que recaude y maneje los fondos de los beneficiarios. “Donde los beneficiarios no deberán pagar más que el valor de los servicios, determinando cuanto están dispuestos a pagar y si permite financiar el sistema PSA y la provisión de los servicios ambientales” . Este mecanismo financiero tiene que generar un flujo estable y continuo de ingresos para asegurar la sostenibilidad a largo plazo del sistema. Los ingresos pueden provenir a partir de impuestos, derechos, subsidios estatales, contribuciones directas, subvenciones o préstamos de instituciones internacionales o donaciones de las ONG, fundaciones internacionales, o simplemente de partidas presupuestarias.

3. Establecer un mecanismo de pago para los usuarios del suelo. el cual debe resultar suficiente para compensar por el costo de la conservación y los costos de oportunidad de los usos del suelo cedidos. El diseño pueden basarse en el número de hectáreas que estarán sujetas a cambio de uso del suelo o a usos del suelo específicos; estar orientados a prácticas o áreas especificas o atribuirse de acuerdo con criterios generales varios. “Los pagos más complejos y mas efectivos, son aquellos que están mejor orientados y especificados según las características del lugar, pero resultan menos eficientes en costos, ya que los costos de transacción resultan más altos” . Además de pagos directos, los esquemas de PSA pueden ofrecer también beneficios no monetarios a los usuarios del suelo por medio de capacitación, infraestructura o apoyo a la diversificación del ingreso o desarrollo de mercados.

4. Determinar la Autoridad de Aplicación y la firma de Contratos. que gestione el mecanismo de pago. La misma debe firmar contratos con los usuarios estableciendo obligaciones específicas en términos de uso del suelo. Los contratos deben ser de duración específica y renovables. Para reducir los Costos de Transacción, los usuarios de suelo pueden estar autorizados a negociar contratos colectivos.

Un elemento clave al diseñar la estructura de PSA es mantener los Costos de Transacción bajos con el fin de hacer uso óptimo de los recursos recaudados de los beneficiarios. Los costos del establecimiento de un sistema de PSA y el manejo de sus primeras transacciones pueden ser altos; dichos costos pueden incluir investigación científica, consultas con los usuarios del suelo y los beneficiarios, evaluaciones de los usos vigentes del suelo, elaboración de contratos, instrumentación de la etapa piloto y otros. Además, hay costos asociados con el mantenimiento del sistema, como el monitoreo, la contratación y la gestión de los pagos. Algunos de estos costos de transacción pueden transferirse a los usuarios del suelo, pero los costos de administración que se transfieren a los usuarios deben ser bajos para asegurar que obtienen beneficios suficientes para mantener su participación en el sistema.