¿QUIÉN PREPARA EL PRESUPUESTO?

Como se recordará, la nueva legislación no sólo regula el proceso presupuestal propiamente dicho, sino una figura más amplia, a saber, el sistema presupuestal.

En consecuencia, la ley orgánica no sólo dispone quién y cómo se prepara el proyecto de presupuesto, sino también quién prepara el plan financiero. Este es tarea del Ministerio de Hacienda en coordinación con el Departamento Nacional de Planeación; y será aprobado por el CONPES, previo concepto del Consejo Superior de Política Fiscal.

El Departamento Nacional de Planeación -con base en los estimativos o posibilidades monetarias y cambiarías que aparezcan en el plan financiero- elabora el plan operativo anual de inversiones que, como se recordará, es otro de los elementos constitutivos del sistema presupuestal; este plan operativo anual de inversiones, una vez aprobado por el CONPES, es presentado a la Dirección General del Presupuesto para su inclusión en el Presupuesto General de la Nación.

Planear es sinónimo de establecer prioridades. En un país pobre, lleno de necesidades, y con una infraestructura física aún deficiente, es lógico que los requerimientos de inversión desborden las posibilidades de su financiamiento. Le corresponde entonces al Departamento Nacional de Planeación evaluar los diversos proyectos de inversión, medir sus rentabilidades económicas y sociales, y determinar prioridades.

Todo proyecto de inversión —antes de que se le pueda incorporar al presupuesto- debe pasar por el tamiz de la evaluación del Departamento Nacional de Planeación, el cual lo radica en el llamado “Banco de proyectos” que, según el artículo 9° del Decreto 111 de 1996, “Es un conjunto de actividades seleccionadas como viables, previamente evaluadas social, técnica y económicamente, y registradas y sistematizadas en el Departamento Nacional de Planeación.

“En el plazo de un año y a partir de la vigencia de la presente Ley el Departamento Nacional de Planeación, conjuntamente con el Fondo Nacional de Proyectos para el Desarrollo, deberán reglamentar el funcionamiento del Banco Nacional de Programas y Proyectos.

“Los proyectos de inversión para el apoyo regional autorizados por la ley formarán parte del Banco Nacional de Programas y Proyectos”.

Finalmente deben prepararse, luego de haber estructurado el proyecto de presupuesto en lo que se relaciona con los aforos de rentas y con el proyecto de ley de apropiaciones, las llamadas “disposiciones generales” del presupuesto, las cuales son elaboradas por el Ministerio de Hacienda. Estas disposiciones generales son de carácter procedimental, y buscan la adecuada ejecución del presupuestos0. La jurisprudencia ha sido reiterativa en cuanto que no es procedente que en estas disposiciones generales se inserten normas sustantivas que creen o modifiquen tributos, que cambien normas del Estatuto Orgánico, o que de cualquier manera modifiquen aspectos sustantivos de la legislación tributaria o presupuestal (art. 50 Dcto. ni de 1996).