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Elementos de la Protección Social

Ramos y Lobato 11 destacan los nuevos elementos de la protección social en Brasil:

- Descentralización. Si en el modelo de protección social anterior la gestión de las acciones (su definición, diseño, ejecución, control, etc.) estaba centralizada en la instancia federal del gobierno, en el nuevo paradigma observamos una nítida tendencia hacia la descentralización. Una mayor flexibilidad en función de las características locales tiene varias justificaciones. Las de orden económico tienden a hacer énfasis en la mayor eficacia y eficiencia de los recursos asignados a los programas sociales cuando éstos se descentralizan. Esa mayor eficacia y eficiencia se lograría, por un lado, porque la forma concreta de la intervención tiene en consideración las singularidades de la región, y por otro, debido a la mayor proximidad de la comunidad en lo que tiene que ver con el control de la ejecución, reduciendo (teóricamente) el desvío de recursos y el clientelismo, entre otras distorsiones.

- Criterios técnicos en la distribución de los recursos y selección de los destinatarios. En el antiguo paradigma, la distribución de los recursos no obedecía a criterios definidos y se encontraba bajo la influencia del poder de presión de cada región, grupo social, partido político, ciclo electoral, etc. Esa indefinición se extendía a los destinatarios, quienes podían ser elegidos por afinidades políticas, identidades religiosas u otras características. En el marco de la nueva generación de políticas sociales, tanto la distribución de los recursos (espacialmente, por ejemplo) como la definición de los beneficiarios potenciales se realizan según criterios técnicos. Por ejemplo, en Brasil, es común utilizar el Índice de Desarrollo Humano (IDH) de cada estado/municipio para pautar la distribución espacial de los recursos.

En el caso del público beneficiario, prima la misma racionalidad: definir criterios en los cuales se deben encuadrar los candidatos. Por ejemplo, el ingreso familiar per cápita es un parámetro que permite dimensionar al público beneficiario potencial la clientela de un programa.

- Focalización de programas. En el antiguo paradigma predominaba la tendencia hacia la universalidad, es decir, a que todo ciudadano tenía derecho a determinados beneficios o servicios. El caso típico lo constituyen la educación y salud. Los programas del nuevo paradigma tienden a definir el público en forma más restringida, utilizando herramientas técnicas. Reducir el universo potencial puede responder a diversas justificaciones. Encontramos nuevamente en este caso aspectos ligados a la eficiencia y eficacia. Dada la limitación de recursos, el programa debería privilegiar, o directamente restringirse, a determinado público. De esa forma, el impacto del proyecto sería mayor debido a que se minimizarían las “fugas” (beneficios que le llegan a un público que, por ejemplo, cuenta con un nivel de ingreso que le permite satisfacer sus necesidades por la vía del mercado). En el principio de focalización también puede primar un criterio de equidad. En la medida en que los recursos son escasos, se debería privilegiar el acceso de aquellos individuos/familias menos favorecidos a los beneficios del programa.

- Participación de la sociedad civil. Al igual que la descentralización y la focalización, la participación de las organizaciones de la sociedad civil en la concepción, diseño, ejecución, monitoreo y evaluación de los programas sociales puede dar lugar a diversas lecturas. También en este caso, los aspectos ligados con el logro de una mayor eficacia y eficiencia en la asignación de los recursos pueden ser una forma de justificar la cooperación con sindicatos, iglesias, universidades, ONG, etc. Se podría decir, por ejemplo, que esas organizaciones serían menos burocráticas que las instancias del Estado, lo que aceleraría la ejecución de un programa. Por otra parte, al igual que en el caso de la descentralización, la participación activa de la sociedad civil reduciría el desvío de recursos y las prácticas clientelistas, lo cual contribuiría a mejorar la calidad de los procesos políticos.

- Contrapartidas (Combinación de aspectos compensatorios y estructurales). Una de las críticas actuales al Estado Benefactor tradicional se basa en la identificación de elementos que inducen una relación de dependencia estructural de los beneficiados con las políticas y programas. Por diversos motivos (estigmas que dificultan la reinserción, pocos incentivos que induzcan a alterar la situación que llevó al individuo a ser beneficiario, etc.), los beneficiarios del sistema de protección terminaría en una situación de inercia, sin que se le suministren los mecanismos que le permitan revertir las causas estructurales que la llevaron a depender del sistema.

La nueva concepción de las políticas sociales tiende a ofrecer una “puerta de salida”, tanto para la actual generación (cursos de formación profesional para los beneficiarios, acceso a líneas de microcrédito, etc.) como para las futuras (obligación de permanencia escolar para los hijos jóvenes de los beneficiarios, por ejemplo). De esta forma, se pretende romper el circulo estructural de reproducción de la pobreza, inclusive entre generaciones. Así, cada receptor de un beneficio debe dar una contrapartida (alfabetización, cursos de formación profesional, permanencia de los hijos en la escuela, exámenes médicos) que le permita prescindir del mismo en el futuro.

- Presupuestos estables. Por lo general, las fuentes de recursos de los programas sociales tradicionales no estaban definidas, de modo que se financiaban con recursos generales (impuestos). En ese contexto, los montos anuales destinados al financiamiento de los programas eran motivo de periódica negociación y se encontraban bajo la influencia de numerosos factores como los ciclos electorales y macroeconómicos. En épocas de crisis, por ejemplo, cuando las fuentes de recaudación se reducían debido a la caída en el nivel de actividad, la disputa por los recursos más escasos aumentaba, es decir, en el preciso momento en que las demandas por compensaciones en el área social se elevaban. En general, los recursos destinados al área social eran residuales y se convertían en la “variable de ajuste” cuando era necesario realizar recortes. En el nuevo paradigma de políticas públicas en el área social, las fuentes de financiamiento son más o menos estables, con sus orígenes bien definidos, de manera que los montos no están sujetos a procesos anuales de negociación o correlacionados con el ciclo político.

- Monitoreo y evaluación. Las prácticas de monitoreo y evaluación de los programas son un componente usual del nuevo paradigma. Controlar las metas financieras y físicas, así como determinar el grado de cumplimiento de los objetivos y la relación costo-beneficio son actividades corrientes en las formas modernas de intervención en el área social. Se trata de actividades realizadas tanto por sectores de la propia burocracia del Estado (especialmente en el monitoreo), como por organismos externos (universidades, centros de investigación, etc., en el caso de las evaluaciones de impacto), cuyos resultados sirven para rendir cuentas a la sociedad y como insumo para realimentar el diseño y la ejecución de los propios programas.

11 Carlos Alberto Ramos y Ana Lucía Lobato: La transición en las políticas sociales en Brasil: del antiguo paradigma al Registro Único, pp. 7-10
(http://www.iadb.org/int/drp/esp/Red3/documentos/LobatoRamos11-04esp.pdf)