EVALUACIÓN DE INVERSIONES
Un enfoque privado y social

Carlos León

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Análisis de Involucrados

En el pasado, el diseño de proyectos con impacto en el desarrollo socio económico, se hacía directamente desde las oficinas públicas, sin considerar la participación activa de la sociedad civil. Esta concepción centralista por un lado y poco eficiente por otro aspecto, al no determinarse a cabalidad la existencia de recursos locales, ha primado durante décadas; las consecuencias derivadas de este diseño y ejecución de proyectos no participativo, eran desde el no uso de la infraestructura, porque no contempla las prácticas locales, su poco uso por una mala estimación de los beneficiarios, también déficit de capacidad de uso por una subestimación de la demanda.

Bajo estos mecanismos de diseño, por lo general se encontraba resistencia local o un nulo apoyo a los equipos ejecutores del proyecto, lo cual conspiraba para el logro de los objetivos o impacto en el desarrollo local.

En la última década las exigencias de los organismos de cooperación internacional en torno a la participación local, han obligado a los diseñadores de proyectos ha desarrollar esquemas participativos de diagnostico local, que permitan detectar los problemas y posteriormente plantear alternativas de solución que cuenten con el respaldo local. Eso supone además, que los actores sienten al proyecto como suyo, como un resultado de su accionar o rol protagónico en el desarrollo, de manera que se genera una pertenencia al proyecto.

La herramienta más usada para obtener información sobre los actores locales y punto de partida del diseño de proyectos sociales, se denomina análisis de involucrados, el mismo que puede ser desarrollado en reuniones grupales abiertas o bajo diversas entrevistas de campo a los actores relevantes en una comunidad. El análisis de involucrados consiste en llenar la siguiente matriz:

Figura 4.3. Matriz de involucrados

Los grupos se refieren a todos aquellos actores sociales representativos y con influencia local, por ejemplo en un proyecto de irrigación local, los actores relevantes pasan por representantes de los usuarios del agua de riego o agricultores, las autoridades políticas locales, las autoridades representantes del gobierno que están involucrados en el tema agrario, entre otros.

Es vital identificar bien a los grupos relevantes para un proyecto, excluir a alguno puede generar problemas de validez en los acuerdos que serán llevados adelante en el proyecto, tener grupos irrelevantes puede ocasionar desviaciones en torno a la problemática y sesgar las reuniones hacia demandas que pueden ser no cubiertas, generando desánimo o se propician demandas que las agencias de cooperación no tienen como cubrir, generando rechazo en los actores locales. No debemos olvidar que los grupos que se sientan identificados con el equipo de diseño del proyecto, movilizarán sus recursos para apoyar el trabajo a realizar. Aquellos grupos excluidos o minimizados en las reuniones grupales, pueden movilizar sus recursos para boicotear el proyecto, de modo que conocer los grupos es vital a la hora de negociar el apoyo o tener salidas frente a posibles grupos opositores.

Un ejemplo extremo puede ser el siguiente:

En un distrito del norte del país, se convocaron reuniones grupales para poder plantear los problemas en torno a educación, los actores invitados son los profesores, directivos locales, autoridades locales, padres de familia (todos basados en sus representantes). Para tener un proceso inclusivo, los diseñadores de proyectos invitaron además a organizaciones políticas locales, una de ellas en un amplio debate pidió la creación de una universidad técnica del distrito, en una comunidad urbana en donde ya existían por lo menos cuatro universidades relativamente cercanas, el debate ardoroso concluyó en eso como una prioridad, lo cual rebasaba las capacidades de la agencia de cooperación e inclusive de los actores públicos.

Esta fue una muestra de los sesgos en las reuniones, que pueden llevar a tener diagnósticos errados y más aún llegar a acuerdos no relevantes para el desarrollo de la comunidad de manera específica. Es importante que participen no sólo quienes se beneficien con un futuro proyecto, sino también aquellos que se vean afectados, para que se puedan encontrar puntos de apoyo hacia aquellos o de compensación que permitan ir adelante con el proyecto sin reacciones adversas.

Los grupos de interés pueden ser diversos y va a depender de la naturaleza del diagnóstico a efectuar, de los intereses específicos que tengan los diseñadores de proyectos o las agencias de cooperación, algunos grupos relevantes pueden ser:

- Asociaciones de padres de familia

- Organizaciones gremiales productivas

- Organizaciones comerciales

- Organizaciones deportivas

- Organizaciones culturales

- Agencias públicas sectoriales

- Organización estatales municipales o regionales

- Grupos de vigilancia social

- Organismos no gubernamentales existentes en la zona de diagnóstico

- Organizaciones religiosas, y demás grupos relevantes en la zona.

Es vital tener los actores indicados para un buen diseño de proyectos, veamos el siguiente ejemplo:

En una comunidad andina, caracterizada por sus deficientes niveles de vida y pocas capacidades productivas, una entidad de cooperación internacional inició un proyecto de mejoramiento de la producción y comercialización de leche, para ello convocó a los productores de leche y derivados existentes en la zona, hizo un diagnostico e inició el proyecto consistente en mejora técnica primeramente.

Los resultados del proyecto no fueron los esperados, un análisis ex post encontró que a la par que ellos efectuaban su intervención, existían en la zona 20 ONGs, todas ellas con diferentes programas de apoyo, además de la ayuda social del gobierno, existían de ese modo, programas forestales, programas de cultivos y muchos otros que daban al campesino una sensación de bienestar externo antes que autodirigido, de modo que su motivación en un programa más, sólo consistía en ayudas tangibles, más que en ayudas relacionadas al mejoramiento técnico, puesto que su nivel de vida estaba artificialmente sustentado por la variedad de ayudas recibidas.

Esto es una muestra de la debilidad en el diseño sin convocar a los diversos actores intervinientes, de modo que la estrategia hubiera sido única, consensuada, complementada o priorizada entre todos los actores.

Conocer los grupos de interés o involucrados, no es una tarea general, es un trabajo que implica un diagnóstico detallado de la zona, en lo referente a la situación de las familias, por ejemplo, veamos el diagnóstico social de un grupo poblacional ubicado en la región Lambayeque, en las fronteras con la región La libertad y Cajamarca:

Diagnóstico del Territorio de Zaña – Lambayeque – Perú

a) Marco Geográfico:

* La población beneficiaria habita en la zona costera; ésta presenta una topografía poco accidentada, excepto las zonas de penetración andina, que presenta mayores accidentes en el terreno, la población se ubica en un espacio comprendido entre 200 a 600 m.s.n.m. La ganadería, se desarrolla en dos espacios geográficos:

* Desierto superárido- Premontano Tropical. Conformada por franjas costeras con cultivos de maíz, arroz, hortalizas y caña de azúcar en la parte más alta. Comprende Zaña, Lagunas y anexos.

* Matorral desértico- Tropical. Conformada por zonas con vegetación tipo bosque seco y en las partes más altas con vegetación tropical húmeda, cultivos de maíz básicamente, va desde Oyotún, Nueva Arica hacia las zonas andinas.

* La distribución estacional de las lluvias, rige los calendarios agrícolas; en ocasiones se han presentado sequías casi absolutas o de períodos que llegan a ser de 3 a 4 meses al año, en estas condiciones la actividad agrícola se torna muy difícil y la ganadería pasa a tomar importancia usando alimento derivado del maíz (panca), brotes en las zonas y forraje de arroz seco.

b) Características socioeconómicas:

* Grado de pobreza relativa:

Las comunidades campesinas objeto del proyecto son consideradas dentro del nivel de vida Muy Pobre, según el Mapa de Pobreza elaborado por FONCODES (Año 2000 MIMDES), según INEI en estas zonas la pobreza llega hasta 47% de la población (caso de Nueva Arica) y la pobreza extrema llega al 20%, zonas con menor índice de pobreza absoluta son Zaña y Cayaltí con 22% a 29% de la población respectivamente, cifras que aumentan en el caso rural.

* Nutrición:

Los distritos mencionados mantenían una tasa de desnutrición crónica superior al 33% en niños menores a los 7 años, algunos distritos como Oyotún y Nueva Arica llegaban a 37% de desnutrición crónica.

* Situación económica:

La principal fuente de empleo e ingreso es la agricultura, combinada con la actividad ganadera, que también es el principal medio de reserva de capital de la familia; la actividad de cría se concentra en pequeños corrales o establos anexos a la vivienda o el campo agrícola (en el caso de pequeños productores de maíz) se tienen pastoreos en campos agrícolas en etapa de preparación y en pastos pequeños propios del tipo de zona.

Se estima un ingreso anual de US 1,400 por familia, integrada por 5 personas en promedio, los ingresos provienen de los jornales agrícolas, la venta de leche, ganado en pie, la venta de pequeñas producciones agrícolas (acopiado por los intermediarios a precios exiguos). Por estas condiciones, la provisión de ingresos es intermitente y se agrava en situaciones de sequía en donde los jornales se hacen muy esporádicos.

* Cobertura educativa:

El servicio educativo es de baja calidad y la cobertura es parcial en el Nivel Secundario. Sin embargo, en la familia es consciente de la importancia de la educación formal, siendo el porcentaje de analfabetismo de 10% en promedio, siendo la más alta de 14% en Oyotún. El nivel de calidad deficiente y la cobertura pequeña en secundaria es la razón para que más del 60% de jóvenes sólo tenga primaria (INEI – Censo 93 y pre censo 99 – ENAHO)

* Situación sanitaria:

La tasa de mortalidad infantil promedio de la provincia es de 38 por mil nacidos vivos, promedio mayor al nacional; las enfermedades más frecuentes son las infecciones respiratorias y de diarreas, influye en estas últimas el que la mayoría de las viviendas urbanas no cuenten con acceso al sistema de desagüe (las rurales ninguna). Los pobladores se atienden en los centros de salud de Zaña, Lagunas y Oyotún, los jornaleros que trabajan en empresas formales se atienden además en el Seguro Social de Cayaltí, sin embargo la cobertura de estos centros es limitada, con programas rurales del Ministerio de Salud para educación en prácticas sanitarias, prevención, control de niños y vacunación.

* Deficiencias habitacionales:

Las viviendas de los ganaderos y pequeños agricultores - jornaleros, son por lo general de adobe, con ampliaciones hechas con caña y barro o esteras, no cuentan con energía eléctrica mucho menos agua potable o desagüe. Las capitales de distrito cuentan con estos servicios básicos pero en un 40% a 60% de la población; la cobertura en este sentido es bastante deficiente.

c) Población:

La tasa de crecimiento intercensal ha sido negativa en los distritos más alejados: Nueva Arica y Oyotún con -1% y baja en los distritos más urbanos como Zaña y Lagunas, con 1.5%, estas tasas son causadas por la migración de los jóvenes hacia las ciudades de Chiclayo y Trujillo (otros puntos son Chepen y Pacasmayo, ciudades provinciales grandes en la zona), en busca de empleo o mejor condición para su educación. Sin embargo, las familias les transfirieren recursos a los migrantes para su sostén en las ciudades.

A partir de la información anterior y ya en función a la problemática específica que evidencien los grupos de interés, se pasará a detallar la situación o diagnóstico de los grupos que resulten beneficiados.

Para ello se trabajan los demás aspectos del análisis de involucrados, como sus intereses, recursos y demás aspectos de la vida socioeconómica en la zona donde se ejecutará el proyecto.

Los intereses se refieren a las motivaciones de cada grupo en torno al problema de desarrollo que tiene la comunidad, por ejemplo si en la comunidad existe un déficit de cobertura de salud, los intereses de cada grupo invitado se orientan a como ellos se ven influenciados por este problema o como les afecta su solución. Por ejemplo en este caso se han invitado a la junta administradora de salud local, su interés claro es poder atender a más conciudadanos, en el caso de los médicos, su interés es poder incrementar su radio de acción y con ello justificar su accionar ante la administración de salud del estado, para la autoridad política su interés estriba en el bienestar de su comunidad.

Los intereses no sólo se enfocan en las necesidades o motivaciones de los miembros de la comunidad, sino también en los intereses que tengan los miembros de las organizaciones de apoyo que trabajarán en el proyecto o en los intereses de las agencias de cooperación internacional o los fondos de ayuda local, esto sirve para delinear un proyecto que pueda ser acogido por estas instituciones y llevado adelante con las mejores condiciones posibles.

El análisis de los intereses nos ayuda a visualizar de mejor manera que grupos son los principales implicados en la marcha futura del proyecto, es decir aquellos que podrían ser beneficiarios directos o afectados de modo directo, asimismo detectamos que grupos no están aparentemente vinculados a la problemática tratada en las jornadas participativas, estos grupos podrían estar excluidos del proyecto o serían afectados de modo indirecto o ser beneficiarios indirectos.

Los problemas percibidos son todos aquellos que los involucrados han detectado, es como se ven afectados ellos por la situación de déficit social o económico en la que se encuentran, estos problemas son la base para armar progresivamente el proyecto, puesto que los problemas de mayor incidencia serán los que el proyecto buscará resolver.

Al invitar a los actores sociales a plantear sus problemas y con ellos construir de ese modo la posible solución futura, los involucrados adquieren pertenencia con el proyecto, de modo que lo defenderían en su diseño y en su ejecución, este es un objetivo importante además para poder ser lo más eficiente posible en el uso de los recursos que el proyecto aporte. Es bueno que los problemas percibidos se mencionen como situaciones de gravedad que requieren una solución y no sean abiertamente una solución escondida, por ejemplo:

1. No tenemos capacitación

2. Los productores desconocen técnicas de manejo de riegos y otras labores técnicas

El primer caso, señala un problema de redacción encubierta, es decir que el diagnóstico es obvio si recurrir al análisis de involucrados, basta con tener datos secundarios, por otro lado mencionar que no se tiene capacitación, requiere una solución obvia, para lo cual no era necesario llegar al análisis realizado, la solución es tener capacitación, sólo que el problema es incompleto.

La expresión 2, señala un déficit claro, se desconocen diversas técnicas, es rol del proyectista indagar con los involucrados que aspectos del manejo productivo deben mejorarse y como ello incide en la producción, además porque desconocen estas técnicas, acaso es por analfabetismo, o por prácticas tradicionales que no cambian o por falta de recursos, o por falta de especialistas, es decir el problema genera una discusión muy importante para el diseño del proyecto.

Recursos y mandatos, son referidos al poder o influencia que tienen los diversos grupos, además de su representatividad jurídica y los recursos financieros y no financieros que pueden poner en el proyecto. La relevancia de esta parte radica en que se involucra actores con arraigo social y más importante aún, actores relevantes legalmente, de modo que pueda ser sujetos de acuerdos contractuales entre el estado, los organismos de cooperación internacional y los beneficiarios. Muchos organismos de cooperación e inclusive las agencias estatales de desarrollo, solicitan que los beneficiarios pongan recursos sean estos financieros y también no financieros como mano de obra, locales para reuniones y otros.

Muchas veces no basta con el mandato legal, sino que además se requiere que la organización tenga una estructura formal que realmente funcione, y con mayor relevancia es si la estructura tiene continuidad y elección participativa, esto se conoce como el grado de fortaleza organizacional o institucional que tiene el grupo, a mayor fortaleza, mucho más será requerido como contraparte en los proyectos de cooperación.

En esta fase es bueno conocer la influencia en los medios de comunicación que poseen los involucrados, esto se hace necesario para poder movilizar a todos mediante mecanismos de comunicación masiva o también para saber el grado de poder e influencia social de un grupo de actores sociales. Son estrategias adicionales, conocer las conexiones políticas de los involucrados, de modo que ante proyectos de implicancia extra territorial o con términos legales de solución fuera de la comunidad, se pueda recurrir a las autoridades públicas o a la influencia de los medios políticos nacionales, también es necesaria esta parte, cuando los grupos opositores son bien relacionados con el medio político, de modo que el proyecto enfrentaría una oposición no sólo local sino también extraterritorial y muchas veces nocivo en el tipo de influencia social que recibiría la población.

Es indispensable que el análisis de involucrados se haga en conjunto al análisis de problemas, de modo que los participantes en las jornadas participativas, vean concreciones en su rol participante y no vean su rol como meros informantes, sino que vayan construyendo el proyecto desde el inicio de los talleres de trabajo.

Matriz de involucrados

La matriz de involucrados es el punto de partida del diseño del proyecto, de ella emanarán la problemática de la zona en donde se trabajará el proyecto, problemática que será tomada en cuenta para ir diseñando el proyecto.

A continuación veamos un ejemplo acerca de la matriz de involucrados: Consideremos una comunidad con diversas carencias en los procesos de gestión del desarrollo local, esto es que las autoridades no tienen claro como conducir los esfuerzos de desarrollo y mucho menos el mejor uso de los recursos que disponen, para identificar claramente los problemas se ha decidido iniciar un proyecto. Primero se trabajó un diagnóstico con la información secundaria existente, el diagnóstico, además los respectivos datos socio económicos, arrojó lo siguiente:

Diversas entrevistas a lo largo de la provincia, han encontrado deficiencias que se relacionan directamente con procesos inadecuados de planificación concertada. Existe también, un limitado involucramiento de los agentes estratégicos: Funcionarios municipales, autoridades y sociedad civil en el conocimiento de las nuevas herramientas de planificación, esto se debe que hasta la fecha estos actores sociales ofertan escasa capacitación específica en gestión municipal acorde a la normatividad actual y proceso de modernización del Estado.

La situación se agrava debido a las exigencias del Ministerio de Economía (MEF) en materia de diseño de proyectos, para evitar problemas en el financiamiento público.

Los distritos visitados, tienen diagnósticos desactualizados, y no se cuenta con un documento a nivel provincial que incorpore el análisis de la realidad actual de todos los distritos; los lineamientos futuros o el diseño de un Plan Concertado de Desarrollo de la provincia presenta limitaciones son inexistentes, en algunos distritos se han trabajado documentos de desarrollo que tienen muchas carencias en su contenido, que además están requiriendo su adecuación a las exigencias normativas del MEF.

La gestión de proyectos en los municipios distritales y provincial, es limitada por contar con un escaso número de actores con conocimientos en formulación de proyectos y gestión municipal y aún no se implementan áreas institucionales para el desarrollo de perfiles técnicos adecuados a la normatividad del SNIP, además dichos perfiles por lo general no son de conocimiento en su diseño o impacto, de la población afectada o beneficiaria, en todo caso los actores locales no participan del diseño de perfiles o de sus ideas base para el desarrollo de sus respectivos distritos y provincia.

Todas estas limitaciones, hacen que no se cuente con proyectos articulados con el desarrollo Regional, es por eso la necesidad imperios de busca la integración del desarrollo provincial, los actores exigen fortalecer capacidades básicas de talentos locales en cada distrito para generar una cadena provincial que articule por un lado a planificadores de las municipalidades y de otro lado a líderes y lideresas de la sociedad civil. Es innegable la necesidad que los funcionarios municipales, luego de una capacitación especializada, desarrollen habilidades para la elaboración de la documentación exigida por los nuevos lineamientos del MEF a través del Sistema Nacional de Inversión Pública-SNIP y la mejora en el proceso de formulación de los presupuestos participativos, en donde el rol de la sociedad civil es muy importante para delinear un futuro consensuado.

La integración de los planes de desarrollo distritales de la provincia, en un Plan integral de desarrollo concertado, es una exigencia para que las autoridades municipales adopten decisiones adecuadas que contribuyan al desarrollo local en concordancia con las políticas sectoriales a nivel regional y nacional.

El diagnóstico anterior, muestra las necesidades diversas de los grupos de interés en la provincia, que puede visualizarse en la matriz siguiente, la misma que se construye ampliando el diagnóstico anterior con talleres participativos y sirve además para discutir la problemática y la forma de solucionarla es decir empezando el diseño del proyecto:

Tabla 4.1. Matriz de involucrados Proyecto: Gestión del desarrollo Provincial

Grupos Intereses Problemas Recursos Alcalde Bienestar de la comunidad Los funcionarios tienen limitadas capacidades para cumplir exigencia del MEF en planificación y proyectos

Los distritos y provincias tienen limitantes en la gestión del desarrollo

Hay fallas en la coordinación institucional, interdistrital y provincial Mandato popular

Presupuesto anual Asociación de padres Mejora de la infraestructura educativa Débil coordinación institucional generalizada y poca coordinación con los gobiernos locales

Escasa participación en el presupuesto participativo local

Recursos no financieros, capacidad de movilización social

Validez legal Directivos Educación Calidad educativa Diagnóstico del sector deficiente en infraestructura y calidad

Pocas habilidades para el diseño de proyectos con fines educativos Recursos no financieros

Organismo público legal Directivos Salud Cobertura del servicio Diagnóstico del sector deficiente en infraestructura y calidad

Pocas habilidades para el diseño de proyectos con fines de salud Recursos no financieros

Organismo público legal Jóvenes Asociados Participación en la vida política y social Escasa participación en el presupuesto participativo local

Diagnóstico del sector deficiente en condiciones de riesgo para la salud e integridad del joven y niño Recursos no financieros

Validez jurídica Productores Asociados Mejora de la infraestructura de caminos y de riego Escasa participación en el presupuesto participativo local

Diagnóstico del sector deficiente en infraestructura económica necesaria Recursos financieros y no financieros

Validez jurídica Comerciantes agremiados Mejora de las condiciones de venta Escasa participación en el presupuesto participativo local

Diagnóstico del sector deficiente en infraestructura de mercados y condiciones sanitarias Recursos financieros y no financieros

Validez jurídica

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