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El derecho pensional en la jurisprudencia constitucional colombiana
Derecho social a la seguridad social
Planteada la cuestión, la seguridad social se asume en la doctrina como un “concepto amplio” sin carácter restrictivo que, como lo ha señalado la Corte Constitucional:
[...] es un derecho constitucional desarrollado en la ley, que en principio no ostenta el rango de fundamental, salvo que las circunstancias concretas permitan atribuirse esta connotación por su importancia imprescindible para la vigencia de otros derechos fundamentales.6
La seguridad social es entonces un derecho reconocido a las personas y a la vez un servicio público contemplado en el artículo 48 de la Constitución Política, para cuya realización requiere la activación del principio constitucional de la solidaridad, cuyo alcance definió la Corte en el siguiente sentido:
[en el Estado social de derecho] [...] velar por el bienestar de los asociados implica [...] asumir una posición activa en torno a lo que sucede en la sociedad, persiguiendo contrarrestar las desigualdades sociales existentes y para ofrecerle a todos las oportunidades para desarrollar sus aptitudes y para superar los apremios materiales.7
Lo que se persigue es asegurar unas condiciones materiales mínimas de existencia, por lo que el Estado debe intervenir de manera decidida en la búsqueda de ese fin.
Pero también del Estado social de derecho se derivan obligaciones constitucionales tanto para el Congreso como para el resto del Estado y la sociedad. Para el Estado, en cuanto a la adopción de las medidas indispensables para la construcción de un orden político, económico y social justo, como lo contempla el Preámbulo de la Constitución. Para la sociedad, en cuanto de manera conjunta –atendiendo principios de dignidad humana y solidaridad– contribuya a garantizar a las personas un mínimo vital para una existencia en condiciones dignas. Como lo manifiesta la Corte Constitucional con una postura intermedia:
El derecho al mínimo vital no sólo incluye la facultad de neutralizar las situaciones violatorias de la dignidad humana, o la de exigir asistencia y protección por parte de personas o grupos discriminados, marginados o en circunstancias de debilidad manifiesta, sino que, sobre todo, busca garantizar la igualdad de oportunidades y la nivelación social en una sociedad históricamente injusta y desigual, con factores culturales y económicos de grave incidencia en el déficit social. El derecho a un mínimo vital, no otorga un derecho subjetivo a toda persona para exigir, de manera directa y sin atender a las especiales circunstancias del caso, una prestación económica del Estado. Aunque de los deberes sociales del Estado (C.P. art. 2) se desprende la realización futura de esta garantía, mientras históricamente ello no sea posible, el Estado está obligado a promover la igualdad real y efectiva frente a la distribución inequitativa de recursos económicos y a la escasez de oportunidades.
Existe una íntima relación entre el derecho a un mínimo vital y el compromiso institucional para garantizar el cubrimiento de las necesidades básicas insatisfechas (C. P. arts. 324, 334, 350, 357, 366). El carácter programático de las disposiciones económicas no es óbice para que el Estado desatienda sus deberes sociales cuando las necesidades básicas ya han sido cubiertas mediante el desarrollo de la infraestructura económica y social y, por lo tanto, se encuentre materialmente en capacidad de satisfacerlas, ya de manera general o particular. En estas circunstancias se concretiza la existencia de un derecho prestacional del sujeto para exigir del Estado el cumplimiento y la garantía efectiva de sus derechos sociales, económicos y culturales.8 (Las cursivas no son del texto)
En estos términos, la Corte Constitucional reitera el elemento doctrinal de la conexión para dejar definida de manera precisa y contundente una concepción programática según la cual el derecho a la seguridad social no está consagrado expresamente en la Constitución como un derecho fundamental. No obstante, este derecho establecido en forma genérica en el artículo 48 de la Constitución adquiere el carácter de fundamental cuando - según las circunstancias del caso y como recién se reseñó- su no reconocimiento tiene la potencialidad de poner en peligro otros derechos y principios fundamentales como la vida, la dignidad humana, la integridad física y moral, o el libre desarrollo de la personalidad.
En cuanto al legislador, según lo anterior, su actividad en materia de seguridad social deberá estar regida y sustentada en los principios fundamentales de dignidad de la persona humana, y en el principio de solidaridad, que en el texto constitucional se erige como principio fundante del Estado.
Conflicto norma-realidad: restricción presupuestal ¿una excusa?
Ahora bien, ¿qué pasa con la realización de este derecho, en un país de escasos recursos, altos niveles de pobreza y crecientes necesidades en materia de seguridad social?, esto es, ¿cuál es el papel del Estado en materia asistencial cuando las posibilidades financieras son restringidas?:
El Estado social de derecho se erige sobre los valores tradicionales de la libertad, la igualdad y la seguridad, pero su propósito principal es procurar las condiciones materiales generales para lograr su efectividad y la adecuada integración social. A la luz de esta finalidad, no puede reducirse el Estado social de derecho a mera instancia prodigadora de bienes y servicios materiales. Por esta vía, el excesivo asistencialismo, corre el riesgo de anular la libertad y el sano y necesario desarrollo personal. En este sentido, los derechos prestacionales, la asunción de ciertos servicios públicos, la seguridad social, el establecimiento de mínimos salariales, los apoyos en materia laboral, educativa y de salud pública, entre otros institutos propios del Estado social de derecho, deben entenderse como fines sociales de la acción pública que se ofrecen a los individuos para que éstos puedan contar con una capacidad real de autodeterminación. Las finalidades sociales del Estado, desde el punto de vista del individuo, son medios para controlar su entorno vital y a partir de allí desarrollar libremente su personalidad, sin tener que enfrentarse a obstáculos cuya superación, dado su origen, exceda ampliamente sus fuerzas y posibilidades.
El Estado social de derecho, se proyecta en la Constitución, en primer término, en la consagración del principio de igualdad y en su consecuencia obligada: los derechos sociales y económicos y en la prestación de los servicios públicos. En segundo término, a través de los derechos de participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación, que se compendian en el principio democrático y gracias al cual se socializa el Estado y las diferentes instancias de poder dentro de la comunidad. La orientación social del Estado, elevada a rasgo constitutivo suyo, articulada en varias disposiciones de la Constitución, resulta vinculante y obligatoria para todas las ramas del poder público. En particular, corresponde al Congreso definir en cada momento histórico, dentro del marco de la Constitución, la política social del Estado y asignar cuando a ello haya lugar los recursos necesarios para su debida implementación. El cumplimiento de prestaciones sociales y económicas a cargo del Estado y la asunción de servicios públicos, requieren del desarrollo de esquemas organizativos y demandan la generación de gasto público, y todo esto normalmente se financia con la imposición de contribuciones fiscales o parafiscales. En suma, el avance del Estado social de derecho, postulado en la Constitución, no responde al inesperado triunfo de ninguna virtud filantrópica, sino a la actualización histórica de sus exigencias, las cuales no son ajenas al crecimiento de la economía y a la activa participación de los ciudadanos y de sus organizaciones en el proceso democrático. (Morón, 2000: 671-672)
La doctrina constitucional considera que la realización del principio constitucional de solidaridad está ligada al concepto de efectividad de los derechos fundamentales:
El principio de solidaridad permite que el derecho a la seguridad social se realice, si es necesario, a través de la exigencia de una prestación adicional por parte de entidades que han cumplido con todas las obligaciones previstas en la legislación competente. El principio aludido impone un compromiso sustancial del Estado y de los empleadores, en la protección efectiva de los derechos fundamentales de los trabajadores y sus familiares.9
En el Estado social de derecho no es admisible que las organizaciones, públicas o privadas, encargadas de la administración y prestación de servicios propios de la seguridad social, se muestren
(...) insensibles a las necesidades de los ciudadanos, pues ello no se compadece con sus fines esenciales, sino que al contrario, cosifica al individuo y traiciona los valores fundamentales del paradigma de organización jurídico-política por la cual optó el Constituyente. 10 La solidaridad como deber, de que trata el artículo 95.2 de la Carta, tiene como contrapartida el concepto de la solidaridad como derecho, que se expresa en la seguridad social. Se advierte (del art. 48 C. P.) en primer lugar que fue intención del constituyente consagrar una definición amplia de la seguridad social, como se manifiesta al consultar los antecedentes de la norma en las actas de las deliberaciones de la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, cuando se afirmó que:
Nuestra concepción de la Finalidad Social del Estado debe ir necesariamente más allá de la retórica. La Seguridad Social constituye un elemento indispensable para posibilitar unas condiciones de vida dignas; tal vez no haya instrumento más eficaz para el cumplimiento de la Finalidad Social del Estado. En este sentido es necesario consagrar en la Carta el derecho irrenunciable a la Seguridad Social, garantizado por el Estado a todos los habitantes del territorio Nacional.
La seguridad y la previsión social tienen por objeto la protección de la población contra las contingencias que menoscaban la salud y la capacidad económica. La seguridad social ha dejado de ser una noción abstracta para convertirse en un derecho concreto reconocido internacionalmente. La Declaración Universal de los Derechos Humanos en su artículo 22 dice: “Toda persona como miembro de la sociedad tiene derecho a la Seguridad Social ...”. Desde el punto de vista de la cobertura de la Seguridad Social una concepción amplia permite el derecho a toda la población; una más estrecha (sic) únicamente a los trabajadores. Con respecto a las contingencias previstas, la concepción amplia involucra aspectos como recreación, vivienda, desempleo y otros derechos indispensables a la dignidad del ser humano [...].11
En resumen, el mínimo vital al que se ha hecho referencia supone un derecho constitucional fundamental a la vida, no entendido como la mera subsistencia, sino como la realización de un proyecto de vida digna, contando con las condiciones suficientes para desarrollar, en la medida de lo posible, todas las facultades de que puede gozar la persona humana; además, supone un derecho a la integridad personal en todo el sentido de la expresión que, como prolongación y manifestación directa del principio de la dignidad humana, impone el respeto por la no violencia física y moral, el derecho al máximo trato razonable y la mínima disminución posible del cuerpo y del espíritu.
En tal sentido el diseño y la aplicación de la legislación en materia de seguridad social, en el Estado social de derecho, implica la incorporación y respeto a los principios rectores de la dignidad humana y la solidaridad, dado que el objetivo último que se persigue con su prestación es garantizar a los individuos la realización plena de sus derechos fundamentales, principalmente de los derechos a la vida y a la integridad, lo que implica que desde el derecho se asuma (¿se solucione?) el problema económico en el ámbito de la restricción presupuestal. La laguna que queda es la siguiente ¿por qué la jurisprudencia plantea el problema pero no es consecuente con una respuesta?
6 Sentencia T- 491 de 1992, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
7 SU-747 de 1998, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
8 Sentencia T-426 de 1992, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
9 Sentencia T-005 de 1995, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
10 Al respecto, véase de nuevo, y entre otras, la Sentencia T-499 de 1992, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
11 Gaceta Constitucional del 21 de mayo de 1991. Informe Ponencia para Primer De - bate en Plenaria, p. 2, cit. por Morón (2000: 674-675). Sobre la seguridad social en las discusiones de la Asamblea Constituyente, véase Dueñas (2003: 45-48).