2. Da integração Brasil-Argentina ao Mercado Comum do Sul

Os processos de aproximação, de cooperação e de integração entre a Argentina, o Brasil, o Paraguai e o Uruguai, que resultaram no Tratado de Assunção de 1991 e na construção integracionista posterior, associando ao projeto outros países do Cone Sul latinoamericano, possuem antecedentes políticos e estruturais tanto internos quanto externos ao esquema sub-regional, cujas principais etapas históricas de desenvolvimento poderiam ser sumariadas em torno de algumas datas simbólicas desse longo itinerário que provavelmente ultrapassa meio século de ensaios, logros positivos e frustrações.

Com efeito, data do início dos anos 1940, ainda antes da guerra européia ter-se convertido num conflito mundial de proporções gigantescas, a tentativa de uma primeira união aduaneira bilateral Brasil-Argentina, aberta à época aos demais países da sub-região.

Tal projeto foi descontinuado não apenas em função dos itinerários políticos diversos seguidos pelos dois países naquela conjuntura político-militar, como provavelmente também, no plano estrutural, em razão de assimetrias econômicas, da baixa intercomplementaridade industrial e do caráter ainda mais excêntrico de suas respectivas parcerias comerciais externas.

O projeto seria renovado no início dos anos 50, por iniciativa peronista, sob a forma de um segundo “Pacto ABC” (Argentina, Brasil, Chile), mas as naturais diferenças políticas e de orientação diplomática hemisférica entre os governos dos três países, no contexto da Guerra Fria, sepultaram rapidamente essa tentativa de caráter mais “hegemônico” do que propriamente econômico ou comercial.

Dada a referida conjuntura, tanto as primeiras formulações de políticas comercial e industrial por parte da CEPAL (dirigida então por Raúl Prebisch) como o exemplo então oferecido pelo núcleo original do mercado comum europeu, incitaram o Brasil e a Argentina a retomarem o projeto integracionista.

Vale recordar que, por limitações próprias ao GATT-1947, era impossível à época constituir uma simples área de preferências tarifárias entre os países interessados da região ou concluir um pacto comercial bilateral mais avançado entre os dois grandes, razão pela qual foi preciso adotar o formato de uma zona de livre-comércio, consubstanciada na ALALC, criada pelo primeiro Tratado de Montevidéu (1960).

Não é preciso retomar aqui o itinerário de avanços e recuos desse esquema, logo sofrendo as restrições políticas dos governos militares ou a competição de projetos mais ambiciosos de integração, como o do Pacto Andino (1969).

Na realidade, o Brasil e a Argentina sempre realizaram a maior parte das transações comerciais operadas ao abrigo dos acordos preferenciais da ALALC e dos mecanismos de liquidação de contas previstos no Acordo de São Domingo de 1965 (compensações

O fato é que o Brasil e a Argentina, depois de praticamente duas décadas de objetivos conflitantes — inclusive no que se refere ao aproveitamento dos recursos hídricos do Prata — e de uma competição militar tão irracional politicamente quanto custosa econômica e diplomaticamente — pois que envolvendo projetos nucleares sem qualquer correspondência com as realidades estratégicas e de segurança da região e no plano global —, decidiram retomar, o projeto de construção progressiva de um mercado comum bilateral, tal como inicialmente proposto nos anos 1950 por pioneiros da integração como Hélio Jaguaribe.

A reaproximação nos anos oitenta entre Brasil e Argentina foi possível graças ao contexto dos processos de redemocratização política e dos novos esquemas preferenciais existentes ao abrigo do segundo Tratado de Montevidéu (de 1980, que criou a ALADI, sucessora da ALALC) e da cláusula de habilitação do GATT (tal como emanada da Rodada Tóquio de negociações comerciais multilaterais, em 1979).

A fase que se estende do Programa de Integração e de Cooperação Econômica, desenhado em 1986 por diplomatas de ambos os países sob a liderança dos presidentes Raul Alfonsin e José Sarney, até a Ata de Buenos Aires de julho de 1990, passando pelo Tratado de Integração de 1988, corresponde a um processo bilateral de aprofundamento do movimento integracionista, que não tinha por motivação excluir outros parceiros sub-regionais, e cuja vocação primária era inteiramente condizente com o projeto de industrialização competitiva dos dois países e de fortalecimento de um centro econômico próprio no contexto sub-regional.

Até então, a liberalização recíproca do comércio e a definição de políticas setoriais comuns obedecia a uma lógica industrial e de fortalecimento conjunto da base econômica sub-regional.

Os fundamentos empíricos do processo bilateral nessa fase eram fornecidos por um novo modelo de integração que combinava elementos “dirigistas” da experiência comunitária européia (a constituição de um mercado comum com o estabelecimento de políticas setoriais comuns, ativamente orientadas para a consolidação de estruturas produtivas locais) com a cobertura parcial típica dos esquemas preferenciais “aladianos” (seleção de setores para a redução progressiva das barreiras tarifárias e não-tarifárias).

Esse modelo tinha a vantagem de ser claro em seus objetivos de complementaridade industrial, mas acarretava igualmente a desvantagem de requerer a negociação de acordos específicos, sempre parciais, para o estabelecimento do objetivo do mercado comum em dez anos (de 1989 a 1998).

Em todo caso, o conceito de MERCOSUL estava lançado, assim como o embrião das futuras instituições intergovernamentais — Conselho de Ministros, Grupo Mercado Comum, subgrupos de trabalho — que iriam marcar todo o processo de integração na década que se seguiu e de fato até a atualidade.

Em termos de relações regionais e internacionais, as políticas externas do Brasil e da Argentina — e mesmo, de certo modo, suas políticas econômicas internas e externas — passavam a estar indissociavelmente ligadas e interconectadas, mesmo se, em diversas fases e para questões tanto tópicas como para elementos mais gerais das filosofias respectivas de cada governo, suas respectivas políticas externas divergissem por vezes dramaticamente no espírito e na letra da construção integracionista.

Os regimes cambiais e as alianças externas preferenciais são apenas dois dos exemplos mais eloqüentes das assimetrias e discordâncias que o Brasil e a Argentina continuaram a exibir ao longo dos anos 1990 e mesmo durante momentos de crise do sistema político internacional e do sistema multilateral de comércio.

O elemento novo, contudo, a ser destacado como resultado da integração dos anos 1980 seria a definição de uma relação privilegiada entre os dois países que modificou de forma relevante o cenário estratégico na América do Sul.