UN NUEVO MODELO DE DESARROLLO LOCAL

UN NUEVO MODELO DE DESARROLLO LOCAL

Alejandro Hernández Renner (CV)

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CAPITULO 5. INSTITUCIONES Y DESARROLLO

5.1. INSTITUCIONES Y FILANTROPÍA

Un nuevo modelo de desarrollo local debe tomar en consideración los retos y las oportunidades de la actual sociedad compleja y multidimensional, global, interconectada, y tan rápidamente cambiante que llega a ser una realidad líquida (Bauman, 2003). La fluidez contemporánea conduce, por un lado, a reivindicar las instituciones como elementos y motores centrales de una convivencia armoniosa, y como sedes de la confianza necesaria para que no se obstaculicen las actividades económicas. Por otra parte, la construcción de instituciones adecuadas debe iniciarse a partir de la comunidad local y para responder a sus necesidades y aspiraciones:  tienen verdadero sentido si son construcciones humanas al servicio de las personas.  Las personas debieran constituir siempre para las instituciones la escala básica, el fin último de todo esfuerzo colectivo de desarrollo.

5.1.1. INSTITUCIONES

En el capítulo anterior hice referencia a las instituciones como ámbito en el que se practican las conductas sociales, entre ellas la economía, como construcción social que es también. Las instituciones (producto de la sociedad) son invenciones humanas; no son hechos, ni arte, ni naturaleza. Por ejemplo, la propiedad privada es una invención social: la institucionalización de la propiedad privada es un gran invento jurídico en la historia económica, dado que hizo posible que la innovación tecnológica y la inversión productiva fueran rentables (North, 1984, cit. Por Gil, 1995).
En el capítulo 3 vimos cómo las relaciones entre las personas, que producen  fenómenos emergentes y constituyen una comunidad, son estabilizadas y reguladas, en forma de patrones de interacción, por instituciones (que llamaré instituciones comunitarias, tal y como explico más adelante en este capítulo, cuando reúnen determinadas características). Las instituciones permiten que las interacciones y las relaciones entre personas, grupos y organizaciones sean más duraderas y predecibles.
También he adelantado mi posición en el debate acerca de si las instituciones son normas del juego, o son organizaciones. Normalmente, utilizaré el concepto instituciones definido de manera amplia y flexible: “tanto las reglas sociales que regulan las interacciones económicas, como sus estructuras organizativas, sean públicas o privadas”. Es justo reconocer que la mayoría de los autores institucionalistas utilizan el término para definir solamente las leyes, reglas informales, y convenciones que otorgan una estructura estable a las interacciones sociales entre los miembros de una población (Bowles, 2004). Aún así, de acuerdo con la minoría, llamaré también “instituciones” (u “organizaciones institucionales”) a las formas organizadas que derivan de esas leyes, reglas y convenciones. Trataré de respetar el principio de que tales organizaciones, sean públicas o privadas, deberían, para merecer este nombre, ser generalmente aceptadas como “modélicas” en sus respectivos ámbitos o comunidades, en el sentido de que existe la creencia de que son formas organizativas correctas y apropiadas (Williamson, 1985, cit. by Nelson, 2005).
Sigo en esto a Porter cuando habla de instituciones, no sólo en el sentido en que lo define North: imposiciones creadas por los humanos y estructuran y limitan sus interacciones; se componen de imposiciones formales (por ejemplo, reglas, leyes, constituciones), informales (por ejemplo, normas de comportamiento, convenciones, códigos de conducta autoimpuestos) y sus respectivas características impositivas. En conjunto, definen la estructura de incentivos de las sociedades, y específicamente de las economías (North, 1993). También son instituciones aquellas que tienen forma y estructura tangible: como universidades, agencias de estandarización, think tanks, formadores vocacionales, asociaciones de empresarios, que proveen de formación, educación, información, investigación, y soporte técnico (Porter, 1998). Para mí, como he ya he mencionado en el capítulo anterior, esta claro que las instituciones deben entenderse en ambos sentidos.
North (1996) considera que estamos al borde de una segunda revolución económica, consistente en el maridaje entre ciencia y tecnología, una tecnología que es el determinante de base de la productividad moderna. Es una revolución porque supone un cambio fundamental en el stock y los flujos de conocimiento, que implica un cambio igual de fundamental en la organización de los seres humanos y la estructura de la sociedades. Pero el enorme potencial de esta fusión precisa de una completa re-estructuración de las instituciones y organizaciones económicas, políticas y sociales, para alcanzar los rendimientos crecientes prometidos por la tecnología, que encarna el conocimiento científico e implica especialización ocupacional y territorial, una meticulosa división del trabajo, intercambio impersonal y sociedades urbanas, y ello tiene serias consecuencias sobre instituciones tradicionales como la familia, e implica un aumento alarmante de los costes sociales, porque el pegamento social que sustenta las restricciones institucionales informales se está disolviendo. North reformula una vieja pregunta formulada por Schumpeter en su trabajo “Capitalismo, socialismo y democracia”: incluso cuando las instituciones economicas y políticas que están constituyéndose alcancen la eficiencia, en el sentido de mercados eficientes, ¿cuál será su evolución a largo plazo en lo que respecta a una revolución que se traducirá en una predominancia absoluta de la tecnología?
Las instituciones nacen y cambian como consecuencia de los condicionantes históricos, culturales y asociativos que imperan en cada fase del proceso de desarrollo económico; consecuentemente, están determinadas, entre otro factores, por las condiciones específicas de un territorio dado, sus formas organizacionales de producción, y el cambio tecnológico. El cambio tecnológico afecta a los procesos de crecimiento de manera directa, creando una nueva necesidad y demanda de instituciones que faciliten el proceso de acumulación de conocimiento y capital. Las formas organizativas y sus cambios determinan instituciones apropiadas que facilitan la relación entre empresas y sus organizaciones. Asimismo, las  instituciones adoptan formas específicas en cada territorio debido a las diferencias en su historia económica y tecnológica (Vázquez, 2005).
Las instituciones, como soluciones a problemas recurrentes en la interacción social, son resultado y condición previa para la vida social, resultados no buscados y restricciones (human-devised constraints). Desde una perspectiva evolucionaria, no parece que exista soporte para la creencia en un resultado naturalmente beneficioso generado por procesos de “mano invisible” o por ninguna otra meta-agencia hobbesiana (Caldas and Coelho, 1999). Hay una relación estrecha entre factores sociales, económicos y políticos que determinan las instituciones económicas potenciales y reales, que pueden ser la base o suministrar un refuerzo positivo a una estructura social concreta (Greif, 1997). North basa su interpretación sobre el origen de las instituciones en el problema de costes sociales de Coase (1960, cit.) afirmando que cuando las transacciones son costosas, las instituciones importan (North, 1990). Algunos autores tienen una visión más amplia, y establecen que las instituciones económicas son el resultado de procesos de conflicto social grabados en la historia, más que una solución simple a problemas de costes de transacción y dilemas de acción colectiva (Kurt Martin, cit. por FitzGerald, 2002).  
Las instituciones están en constante evolución: las dinámicas de la economía y la sociedad demandan continuos cambios de instituciones (Vázquez, 2005), y esos cambios suceden de modo incremental más que discontinuo, lo que es una consecuencia de las restricciones informales que subyacen en las sociedades (North, 1990). Son los individuos y las organizaciones quienes toman las decisiones que hacen el cambio institucional posible (Vázquez, 2005). Típicamente, las instituciones y organizaciones institucionales desarrollan una coherencia interna que no es demasiado disonante con su medio externo; cuando esta disonancia se hace demasiado grande, las instituciones cambian. Esto puede o no suponer una mejora sobre el equilibrio de mercado; no se presupone que los procesos evolucionarios cumplan estrictamente con las propiedades de óptimo (Stiglitz, 2000).
Una respuesta a las dificultades que en ocasiones envuelve un cambio institucional podría ser la aparición de formas de colaboración reforzada. Las instituciones se construyen mediante la interacción entre individuos y organizaciones que desarrollan una visión y prácticas comunes. De la misma manera que la colaboración puede construir instituciones nuevas, puede también generar prácticas y normas con el potencial de convertirse en instituciones (no lo son todavía) y que, no obstante, tienen una gran capacidad de regulación de las relaciones: tales prácticas y normas se conocen como proto-instituciones. Las relaciones inter-organizacionales a través de sus redes y sectores llevan al aprendizaje e innovación en la misma medida de su intensidad: cuando son muy intensas, a través de la actividad común se comparten experiencias y conocimientos. Al mismo tiempo, es muy probable que las innovaciones desborden a los colaboradores y establezcan, en su momento, los fundamentos de una nueva institución en el área en el que se ha llevado a cabo esta colaboración (Lawrence et al., 2002).
Las instituciones pueden clasificarse de acuerdo a diferentes criterios. Menger (1963 (1883), cit.) distinguió entre formas “orgánicas” de instituciones o sistemas de reglas, por un lado, que emergen espontáneamente del ejercicio de acciones individuales sin conciencia e intención comunes; y por otra parte, instituciones “pragmáticas”, diseñadas conscientemente por individuos y organizadas, en el sentido de que son el resultado de una intención inicial común. Hayek (1967, cit.), por su parte, las clasifica en relación a su propósito, distinguiendo “órdenes” que emergen orgánicamente como consecuencias no intencionadas de acciones individuales intencionadas; y “organizaciones”, dirigidas y puestas en marcha por individuos con intención de implementarlas (Quéré and Ravix, 2003). También podemos hacer una distinción clara entre instituciones formales e informales (Stiglitz, 2000).
Atendiendo a la naturaleza de su propietario, allí donde quepa esta noción, me atrevo a proponer un criterio de distinción entre instituciones públicas, privadas, y filantrópicas o no-lucrativas. He mencionado con anterioridad la cuestión de cómo se confunden hasta cierto punto la condición de dueño o accionista y la de grupo de interés en ciertas organizaciones como las fundaciones, y esta confusión o identidad puede ser un elemento esencial que las diferencia de las organizaciones estrictamente públicas, así como de las estrictamente privadas, configurando los límites (siempre un poco difusos) de los que llamamos “tercer sector”.  Está claro que los propietarios de una fundación, por ejemplo, no son los fundadores, ni los donantes, ni el Estado, ni los patronos. Al Fundador le corresponde el mérito por la creación y el diseño, al Donante la deducción fiscal y la gratitud por su gesto generoso, al Estado la tutela y el control, y a los Patronos el poder de administración en calidad de agentes. El patrimonio fundacional está adscrito a un fin, orientado al beneficio de unos clientes, en suma, que necesariamente son distintos de todos los mencionados. Posiblemente, la propiedad de la fundación, si tal cosa pudiese definirse, correspondería esencialmente a la sociedad, o a un colectivo genérico que forma parte de la sociedad; si no, debemos aceptar alternativamente que se trata de un bien público en sentido estricto (Hernández Renner, 2010). En conclusión: en las instituciones privadas “puras” (como una empresa, o un contrato de compraventa entre particulares), se distingue netamente al shareholder del stakeholder; en las públicas (el aprovechamiento de una dehesa boyal, una residencia de ancianos de titularidad pública), los propietarios somos todos los ciudadanos de un cierto territorio, y los grupos de interés y/o clientes en principio coinciden con tales propietarios, en una sociedad democrática. En las instituciones filantrópicas (una donación, una hermandad religiosa), que tienen rasgos tanto públicos como privados, podemos considerar que se produce también una gran identificación entre “dueños” y “clientes”, pero éstos no son toda la sociedad, sino que están netamente acotados por la propia función definida libremente por un tercero creador de la institución, función o finalidad que aunque nunca es discriminatoria, siempre se refiere a colectivos o temas determinados. 

5.1.2. INSTITUCIONES Y COMUNIDADES

El principal papel de las instituciones en la sociedad es reducir la incertidumbre estableciendo una estructura estable (aunque no necesariamente eficiente) para la interacción humana (North, 1990). Por ejemplo, desde una perspectiva del comportamiento estratégico de los actores, la confianza, que es importante cuando caracterizamos un sistema local de relaciones productivas y locales como distrito industrial, en un entorno inestable y global, se convierte en una explicación insuficiente sobre porqué las empresas colaboran. Entonces tenemos que pensar en términos de comportamiento estratégico: en esta escala, la confluencia de las estrategias de las empresas y actores en el territorio debe descansar en instituciones enraizadas en la cultura local  (Vázquez, 2005).
Cuando tratamos las instituciones socio-económicas en relación con el desarrollo económico, una de las primeras cuestiones que se plantean es cómo identificar aquellas instituciones que permiten, al menos al comienzo, producir y transmitir conocimiento de manera efectiva y eficiente (Dasgupta, 1988). Siguiendo a  Marshall, la organización ayuda en el conocimiento (Loasby, 2001b).
Pero ¿cómo interactúan redes e instituciones en el contexto de cambio radical en el que nos encontramos en este momento? En términos generales, las instituciones son las estructuras que definen o moldean la forma en que los agentes interactúan para conseguir hacer las cosas (Nelson, 2005).  Esta interacción tiene lugar tanto dentro de las unidades económicas, como entre ellas. Analizando la actividad económica, describimos fácilmente la tecnología física que incluye, pero también debemos tener en cuenta las tecnologías “sociales” que conlleva, que se describen como modos pautados de interacción humana para conseguir hacer las cosas: desde este punto de vista, podemos concebir las instituciones como “tecnologías sociales rutinizadas”: la división del trabajo, la manera en la que se coordina y gestiona el trabajo, y demás, son instituciones tras las que encontramos valores, normas, creencias y expectativas (Nelson, 2005).    
Desde la perspectiva de economía evolucionaria, se le da un papel muy relevante a las instituciones y organizaciones por su papel en la generación y restricción de la diversidad económica, y en la coordinación de la toma de decisiones. Empresas o unidades de negocio son las organizaciones principales a este respecto. Particularmente, en lo referente a oportunidades de adquisición de nuevo conocimiento, las empresas están vinculadas a una matriz de instituciones soporte de innovación. (Carlsson, 1995, cit. por Metcalfe, 2007). La matriz de instituciones soporte de innovación proporciona un recurso de conocimiento distribuido accesible a todas las empresas, pero plantea la cuestión de la coordinación entre instituciones. La coordinación de mercado de producción y demanda proporciona el sustento para coordinar la actividad innovadora identificando a los clientes y proveedores relevantes (Metcalfe, 2007).
Debo insistir en el hecho mencionado por North (1990) de que las instituciones  no se crean, necesaria ni siquiera frecuentemente, para ser socialmente eficientes; más bien (…) se crean para  servir los intereses de aquellos con el poder de negociación para idear nuevas reglas. Como resultado, una relación adecuada y positiva entre crecimiento e instituciones se debe derivar de lo que Gerschenkron (1962, cit.) llamó ”instituciones apropiadas”, significando aquellas que, para ayudar economías más retrasadas a converger con aquellas más avanzadas, son potenciadoras del crecimiento en una fase temprana de desarrollo, pero pueden cesar de serlo en una fase más avanzada (Aghion, 2006). El efecto positivo de las instituciones en el desarrollo es relativo en lo referente a su escala física, cultural o temporal. Las instituciones actúan como vehículo para la creación y transmisión de cultura y valores y como marco para la cooperación racional; pero algunas de ellas proporcionan incentivos para el desarrollo, cooperación y la producción de bienes públicos y otras promocionan la producción de bienes divisibles para su distribución clientelista, o trabajan contra la planificación a largo plazo (Keating, 2001).  
Hemos visto con anterioridad que hay una relación estrecha entre instituciones y confianza. Si entendemos la confianza como un conjunto de expectativas que una parte tiene de que otra parte o partes se comportarán de una manera apropiada en lo referente a un asunto específico, parece que la confianza entre actores se ve afectada por las instituciones en la medida en que aquellas dan a los actores un incentivo para comportarse de manera confiable, y afectan las creencias sociales sobre la confiabilidad o no de los actores mediante la diseminación de información sobre el comportamiento esperado de los otros (Farrell y Knight, 2003). Las instituciones formales e informales pueden ser asociadas con distintos tipos de resultados en términos de relaciones de confianza entre individuos: las instituciones formales implican reglas escritas impuestas por una tercera parte (como el Estado) y con frecuencia son relativamente específicas; las instituciones informales suponen reglas no escritas, que son impuestas a través de relaciones bilaterales en una comunidad determinada y permiten relaciones que envuelven un más amplio (y más difuso) conjunto de aspectos (Farrell, 2005). Las instituciones que hacen que la traición de la confianza sea más costosa incrementan el optimismo de los que confían sobre la fiabilidad de aquellos en que se confía, pero al mismo tiempo reducen su disposición a de asumir pérdidas por confiar; las instituciones pueden afectar el comportamiento no sólo cambiando las creencias, sino también influenciando motivaciones. La eficiencia aumenta cuando las instituciones hacen que la traición sea más costosa  (Bohnet and Baytelman, 2007).
No podemos olvidar la importancia de no confundir instituciones en el sentido en el que la ciencia económica utiliza el término, con los otros significados que adquiere en otros campos del conocimiento científico como el derecho, la política o la sociología. Las instituciones políticas se relacionan con conceptos como gobernanza y redes ejecutivas o políticas (Rhodes, 2007). En teoría social, teoría de política social o literatura de política social y en teoría de diseño institucional, institución se refiere a algo mayor que una corporación, trans-organizacional aunque construido socialmente que da forma a la interacción social, y en algunos aspectos es susceptible de que se le de forma a ella (Bouma, 1998). En el contexto de mis argumentos, deberemos entender las instituciones en términos económicos estrictos, si bien algunas instituciones legales o políticas pueden tener importancia para el desempeño económico de una comunidad dada. En el próximo capítulo desarrollaré cómo las instituciones ayudan al desarrollo económico de una comunidad.

5.1.3. FILANTROPÍA Y FILANTROPÍA COMUNITARIA

La filantropía (literalmente, “amor al ser humano”) parece ser sobre todo un sentimiento y una conducta universal humana. Como afirma Ruth Shack, Alexis de Tocqueville las describió como únicas y significantes, al descubrir las tradiciones americanas de bienestar. En realidad, estos elementos de solidaridad social han sido desde antiguo la manifestación de sociedades fuertes en China, Africa o Sudamérica, donde el reconocimiento de una obligación mutua ha constituido siempre una poderosa construcción social. El modelo de unir a personas para mantener la confianza no es un invento de los EE.UU., sino un modelo universal que ha sido organizado, codificado, especializado, profesionalizado y llamado “filantropía”, y practicado en la forma (entre otras muchas) de fundación comunitaria (Shack, 2002). Yo creo que la filantropía de uno de los recursos menos explotados hasta la fecha como herramienta idónea para el desarrollo local, y que experimentará un enorme crecimiento en los próximos años. 
Para Hall, la filantropía contemporánea se originó hacia finales del siglo XIX como concesión del sector privado a los ideales socialistas. Como corrección del capitalismo duro, puede haber surgido un capitalismo combinado con el estado de bienestar o “capitalismo de bienestar” (Hall, 1992, cit. by Lowe, 2004). Pero en sentido amplio, la filantropía tiene una larga historia:  por ejemplo, el trust anglosajón (también conocido como fiducia) tuvo su origen en el Derecho Romano, pero fue enriquecido y asumió diferentes modalidades en la figura de la legislación sobre fideicomisos o trust (trust law) en el derecho común anglosajón (Common Law). Su nombre significa confianza. El contrato de “trust” es un acuerdo en el que una persona (fiduciante) transmite a otra (fiduciario) la propiedad sobre ciertas propiedades o bienes, obligando al receptor a administrarlos bien y con lealtad durante un cierto tiempo, al final del cual debe transmitirlos a la persona indicada en el contrato que puede ser el primer transfirente o una tercera persona. (de www.wikipedia.org). En nuestra cultura, no es necesario recordar la antigüedad de las funcaciones, las obras pías, o las hermandades religiosas, muy relacionadas todas ellas con la noción de la caridad.
Es cierto que la filantropía ha evolucionado desde la caridad práctica que busca paliar consecuencias desafortunadas de la estructura social o de eventos singulares, hacia la filantropía estratégica que busca la eliminación de causas específicas, llegando en sus formas más contemporáneas a lo que se denomina actualmente “venture philanthropy”, y que tiene relación con la cultura empresarial de los emprendedores de rápido crecimiento patrimonial de finales del S. XX. Esta progresión, desde actos privados de caridad hacia la filantropía moderna, ofrece oportunidades de intervención estratégica sobre el desarrollo económico y social desde el enfoque filantrópico. El ejemplo más destacado de impulso caritativo es la historia del Buen Samaritano del Nuevo Testamento de la Biblia. Un viajero se detiene para ayudar a un hombre que ha sido severamente golpeado, a un lado del camino. Mientras que este acto individual debe ser ensalzado, ¿qué pasaría si diariamente durante una semana el viajero encuentra a alguien golpeado en el mismo lugar del mismo camino? ¿No estaría conminado a preguntarse quién es el responsable de vigilar el camino? En otras palabras, lo que empieza por un acto de compasión privado invariablemente lleva a la cuestión estratégica  de política pública. Al tiempo que las organizaciones filantrópicas deben responder en cualquier caso a la necesidad urgente de caridad, deben estar también preparadas para empoderar a los más pobres y a los sin voz, y exigir responsabilidades a los actores públicos por el desarrollo de sus distintas políticas. Pueden reforzar el sector local no gubernamental, para así permitir a sus representantes participar en la toma de decisiones en lo que respecta a dónde se invertirán recursos públicos (Joseph, 2006).
Desde una perspectiva de la realidad de la globalización, la filantropía puede enfocarse hacia problemas causados por los fallos del mercado o de los gobiernos. Hay tres enfoques filantrópicos que otorgan a la sociedad civil un papel en los procesos de globalización (Anheier y Simmons, 2005): 1. poner en marcha  nuevas organizaciones en los niveles locales, regionales o nacionales; 2. edificar coaliciones inter-sectoriales entre fundadores, organizaciones de la sociedad civil (OSC), empresas y gobierno; 3. coordinar estrategias entre las organizaciones filantrópicas, apalancando sus respectivos poderes y trabajando como una unidad.
Llegando al nivel local, debemos hablar de filantropía comunitaria. Una de las definiciones más adecuadas y comúnmente aceptadas de la “comunidad filantrópica”  es la utilizada por la Fundación Mott: es la práctica de catalizar y acumular los recursos de una comunidad para beneficio de esa comunidad (Gemelli, 2006). Otra buena descripción es la ofrecida por Eleanor Sacks: el acto de devolver a propia comunidad (regalando tiempo, talento, bienes o dinero). La filantropía comunitaria puede ser de naturaleza informal e inmediata, pero también puede adoptar una forma más estructurada. Las personas pueden crear organizaciones filantrópicas que mejoren la calidad de vida de una comunidad recopilando, administrando o distribuyendo recursos  sin un propósito de lucro (Sacks, 2000). De acuerdo con el Centro Europeo de Fundaciones, la filantropía comunitaria es la acción individual o de instituciones locales de contribuir en dinero o bienes, así como con tiempo y habilidades, a la  promoción del bienestar de los otros y a la mejora de la comunidad en la que viven y trabajan. La filantropía comunitaria puede expresarse de formas informales y dispares, y supone la ayuda mutua que ciudadanos y empresas locales puedan ofrecerse en tiempos de crisis. La filantropía comunitaria puede expresarse de modos organizados y formales en los que ciudadanos locales hacen contribuciones a organizaciones locales, que a su vez utilizan estos fondos para apoyar proyectos que mejoren de forma permanente la calidad de vida de la comunidad local (www EFC, 2006). Otra buena definición de filantropía comunitaria es el acto de devolver a la propia comunidad propia ofreciendo voluntariamente tiempo y talento, o donando dinero y bienes (Graddy y Wang, 2009). La filantropía comunitaria no es un fenómeno nuevo, ni tan siquiera un invento de la civilización occidental. Recolectar recursos de donantes locales para así cubrir las necesidades variadas de la comunidad se da en muchos lugares del planeta. En la tradición europea podemos encontrar ya en la edad media donaciones locales de carácter filantrópico (Smith y Borgmann, 2001, Cit. por Walkenhorst, 2009). Encontraremos esta tradición en la historia y el contexto de las fundaciones cívicas contemporáneas.