POBLACIÓN, DESARROLLO Y GÉNERO

CAPÍTULO V: GÉNERO, GOBERNABILIDAD Y PARTICIPACIÓN POLÍTICA DENTRO DE LAS RELACIONES ENTRE POBLACIÓN Y DESARROLLO.

V.1 LA GOBERNABILIDAD COMO EJE O NUDO ARTICULADOR DE LAS RELACIONES ENTRE POBLACIÓN Y DESARROLLO.

En la promoción de la concepción de las relaciones entre población y desarrollo a partir de los ejes o nudos articuladores de las mismas, se ha planteado que la gobernabilidad es uno de los aspectos que se deben incorporar entre los mencionados ejes. Se sostiene que la participación y la democracia se ubican dentro de los pilares fundamentales del desarrollo contemporáneo. “Reivindicar la democracia –recalcan Bajraj et. Al.- es una necesidad ética en una región marcada por una larga historia de regímenes de facto y autoritarismos represivos y excluyentes. Es también una opción ampliamente apoyada por la evidencia empírica, ya que durante este siglo la mayor parte de los procesos de desarrollo exitosos se han logrado bajo el amparo de regímenes políticos democráticos. Esto último no significa que la democracia sea condición suficiente para alcanzar un desarrollo a largo plazo; de hecho, la legitimidad que emana de la elección libre y de la participación popular no garantiza que la democracia asegure el bienestar material de las personas y la protección de sus derechos elementales.1
Para los promotores de la propuesta de los ejes articuladores, “la democracia y la gobernabilidad facilitan el ejercicio de los derechos sociodemográficos y la compatibilización de las tendencias de la población con un proyecto de sociedad que concite acuerdo mayoritario. Asimismo, el uso de la información y el conocimiento sociodemográficos contribuye a la eficiencia, a la eficacia y a la pertinencia de la gestión y las políticas públicas, coadyuvando así al fortalecimiento de la institucionalidad. Por último, los vínculos entre las variables de la población y los pilares del planteamiento de transformación productiva con equidad, sustentabilidad y democracia permiten diseñar políticas dirigidas a romper las relaciones de oposición entre la población y el desarrollo y a fortalecer sus articulaciones sinérgicas. 2
Desde nuestra perspectiva el posicionamiento relativo a incluir a la gobernabilidad dentro del tratamiento de las relaciones entre población y desarrollo, dice relación con el énfasis que se ha puesto en la cuestión de los derechos humanos, buscando, en particular, orientar los procesos de formulación de políticas públicas vinculadas a los fenómenos de población y desarrollo, desde un enfoque de tales derechos. “La problemática de los derechos humanos ha trascendido ampliamente el ámbito del debate teórico para convertirse en materia de política y sobre todo de un amplio interés de la comunidad internacional. Los derechos humanos guardan una fuerte asociación con las necesidades humanas en tanto que la reproducción de la población y su supervivencia, presuponen la satisfacción de todo un conjunto de necesidades tanto cualitativas como cuantitativas. De esa manera el reconocimiento, ejercicio y protección de estos derechos busca garantizar todo un conjunto de satisfactores que se asumen como imprescindibles para el desarrollo y alcance de una vida digna.3
Es innegable que los años 90 se distinguen como una década de definición de una agenda global de derechos, asumida como compromiso de los estados y con planes de acción que surgieron de las grandes Conferencias de ONU, entre las que se sitúa la Conferencia Mundial de Población y Desarrollo (CIPD) celebrada en el Cairo en 1994.
La CIPD consagra la aplicación del enfoque de derechos humanos a los fenómenos de población y desarrollo, al plantearse la integración de los derechos humanos reconocidos internacionalmente a todos los aspectos de los programas de población, y en especial al enfatizar la necesidad de hacer coincidir los programas y políticas de población tanto con las estrategias de desarrollo como con el respeto y garantía de los derechos humanos.
La aludida IV Conferencia Internacional sobre Población y Desarrollo (CIPD) aportaba un cambio de paradigma en la relación entre población y desarrollo:
Del control demográfico se pasó a un enfoque de derechos.4 En ese sentido, se proyectaron nuevas relaciones entre dinámicas demográficas, sustentabilidad ambiental y derechos, en especial de los derechos sexuales y los derechos reproductivos de las mujeres y jóvenes.
Pero regresando a la propuesta de los “ejes o nudos articuladores”, acorde a sus diseñadores, existen dos instrumentos de la democracia históricamente difíciles de conciliar en América Latina y el Caribe, cuales son, “la participación popular —que requiere ciudadanos interesados y activos— y la concertación —que exige acuerdos a largo plazo entre fuerzas políticas y grupos sociales que tradicionalmente han privilegiado sus diferencias y contradicciones por sobre los intereses comunes”. 5 La aproximación que los autores dan a la noción de gobernabilidad es que esta atañe a la “capacidad de estimular la formación de mayorías sociales que realicen un proyecto político que no suprima las bases de la democracia. Se trata de permitir y legitimar el cambio, sin caer en estados de inestabilidad permanentes”. 6 Y subrayan que la democracia, con sus fuentes naturales de legitimidad formal (elección entre alternativas diversas) y sustantiva (participación), requiere gobernabilidad para asegurar sus fundamentos de legitimidad económica y social (bienestar de la población).7

Del mayor interés resulta el planteamiento de que la gobernabilidad se relaciona con las variables de población por varias razones, entre las que se destacan tres:

La primera consiste en que la democracia ha demostrado ser el sistema político que mejor armoniza las demandas y expectativas de las mayorías con los derechos de los individuos, lo que exige identificar ex-ante un conjunto de derechos humanos inalienables. Esto se relaciona con dos derechos de creciente relevancia internacional: los derechos reproductivos y los derechos migratorios.
 
La segunda dice relación con la posibilidad de actuar deliberadamente sobre los factores anteriores. “Existe la convicción de que la gobernabilidad democrática permite establecer al menos tres requisitos para una intervención eficiente y legítima sobre las variables de población: i) la conformación de una mayoría gobernante con un proyecto político que cuenta con una imagen objetivo de la sociedad (país, región comuna, etc.), dentro de la cual es posible identificar la dinámica y estructura demográficas más funcionales tanto a la sociedad como a los individuos que la componen; ii) la acción mediante incentivos, reglamentos, normas administrativas y señales de diverso tipo, sin conculcar los derechos individuales y, iii) la coordinación coherente de las políticas públicas que tienen efectos indirectos, pero no por ello menos importantes, sobre las decisiones demográficas”. 8

Finalmente, en tanto que la gobernabilidad exige una institucionalidad sólida y respetada e impone una reformulación del Estado y de las políticas públicas en procura de lograr que sean más eficientes y sensibles a los requerimientos de la sociedad y la economía hay consenso en que el incremento cuantitativo y cualitativo de los componentes de información y conocimiento en la gestión pública y en la ejecución de políticas constituyen elementos centrales del cambio deseado. Y en esa dirección, las variables de población pueden considerarse como una de las mejores ilustraciones de las potencialidades del conocimiento y de la información. 9

Los proponentes no fueron mucho más allá de las anteriores consideraciones, sin embargo, en el propio contexto de la CEPAL, otros especialistas como Virginia Guzmán se encargaron de dar amplio desarrollo a la problemática de la gobernabilidad desde la perspectiva de género, y en línea con el posicionamiento en torno a incluirla como uno de los ejes articuladores de las relaciones entre población y desarrollo.

A partir del examen de una creciente literatura sobre la gobernabilidad y temas asociados, podemos aceptar la afirmación de Guzmán de que “el concepto de gobernabilidad como la mayoría de los conceptos no tiene un sentido único ni establecido en forma definitiva. Tiene un carácter histórico y dinámico, por tanto, sus significados y usos están sujetos a transformaciones de acuerdo con el contexto social y político y según el marco teórico desde el que se estudia”. 10

El concepto de gobernabilidad es antiguo en las ciencias sociales y alude fundamentalmente a la calidad de la relación entre Estado y sociedad, estando estrechamente vinculado al problema de la legitimación del sistema político. Desde la teoría democrática liberal, la gobernabilidad se concibe como la capacidad del gobierno para responder, a través de sus políticas y dentro de los límites de sus recursos, a las demandas de los diversos públicos, en el marco de un sistema político concebido como “arena pública”. 11

Siguiendo las definiciones aportadas por un Informe del PNUD,12 Carmen de la Cruz ha planteado que “los avances recientes en la conceptualización del desarrollo, con una ampliación de sus objetivos, ha dado nuevas oportunidades al concepto de gobernabilidad, al entenderlo como por ejemplo “el ejercicio de la autoridad (política, económica, administrativa) para manejar los asuntos de país en todos los niveles, así como a los mecanismos, procesos e instituciones mediante los cuales la ciudadanía y los colectivos expresan sus intereses, ejercen sus derechos, cumplen sus obligaciones y reconcilian sus desacuerdos. Esta definición incluye una amplia gama de formas en la que la estructura política, social y económica de una sociedad afecta el acceso de sus miembros a oportunidades básicas y capacidades. Sugiere, asimismo, que debe incluir no sólo la gestión económica, sino también la participación muy general, tanto en el ámbito formal de las instituciones del Estado como en el informal, en los grupos e instituciones de la sociedad civil. Por lo tanto un análisis de la gobernabilidad desde la perspectiva de género debería incluir todas estas áreas y sus interacciones asumiendo de esta manera una focalización en temas de políticas, rendición de cuentas, la relación entre política y la sociedad civil y la descentralización”.13

Otra aproximación plantea que la gobernabilidad es el ejercicio de la autoridad económica, política y administrativa en la gestión de los asuntos de un país en todos los planos. Abarca los mecanismos, los procesos y las instituciones mediante los cuales los ciudadanos y los grupos expresan sus intereses, ejercen sus derechos jurídicos, satisfacen sus obligaciones y median en sus diferencias.14

Virginia Guzmán sintetiza todo un inventario de aproximaciones al concepto de gobernabilidad, entre las que se encuentran:

• Es usado por algunos organismos internacionales para referirse a las reformas políticas necesarias para crear un marco adecuado que permita la inserción de la región en la economía global y el funcionamiento de los mercados modernos. Ellos relacionan la gobernabilidad con la capacidad de adaptación de los países al nuevo modelo de desarrollo, como con la capacidad de las sociedades de desarrollar equilibrios virtuosos (o por lo menos razonablemente estables) entre los sistemas económicos, políticos y culturales.
• Hace referencia a la capacidad de gobernar en forma estable, a la viabilidad de un gobierno y, por tanto, a la calidad de las relaciones que éste establece con la sociedad. Desde esta perspectiva, la gobernabilidad es la expresión institucional del problema de la legitimidad de un gobierno y está relacionada con la capacidad de establecer normas que creen consentimiento y satisfacción a las demandas sociales.
• Es la capacidad de un sistema social democrático para auto gobernarse enfrentando positivamente los retos y las oportunidades, es una cualidad de las sociedades y sistemas y no de los gobiernos.

Según la especialista, los distintos autores enfatizan algunas dimensiones sobre otras.

• La perspectiva liberal da relevancia a la habilidad de los gobiernos para convertir las demandas individuales en acción colectiva o en políticas públicas mediante la constitución de coaliciones, la negociación de intereses ciudadanos o agrupaciones que forman parte del sistema político.
• La perspectiva estructural da mayor importancia a la estructura de poder prevaleciente en la sociedad, la que va a determinar el espectro de actores sociales premunidos de la capacidad de conducir las sociedades.
• La perspectiva institucional pone de manifiesto la importancia de los valores, las pautas y organizaciones, y las reglas en la acción del gobierno, las que son compartidas por la mayor parte de los miembros de una sociedad gracias a procesos de comunicación, de socialización y de articulación de intereses.

Pero lo importante es que todos los autores coinciden en señalar que el núcleo central de la gobernabilidad es la calidad de las relaciones entre el gobierno y la sociedad.15 Y refiriéndose al vínculo entre gobernabilidad y género, la especialista insiste en que la igualdad de género exige la participación de las mujeres en los procesos de transformación de las reglas básicas, jerarquías y prácticas de las instituciones públicas. Si las mujeres no están en los espacios donde se debate y se construyen las bases de una nueva gobernabilidad, no es seguro que las instituciones públicas den cabida a sus diferentes necesidades y valores, las incluyan en procesos de capacitación de destrezas y habilidades, y les reconozcan el mismo grado de agencia que a los demás actores en el terreno público. Y subraya que es posible articular la gobernabilidad democrática y la equidad de género siempre y cuando las mujeres ganen fuerza y legitimidad en los espacios públicos e ingresen en los debates articulando sus intereses de género con los intereses más generales de la democracia y la gobernabilidad democrática.16

Entre tanto, aceptando como lo hace Guzmán 17 que la mayor visibilidad e influencia alcanzada por el campo político de género y los procesos de modernización cultural de las sociedades se reflejan en una tendencia al aumento de la participación política de las mujeres en el legislativo y ejecutivo, en lo adelante se abordarán determinados aspectos de esta participación.