POBREZA, DESARROLLO Y POLÍTICA SOCIAL EN MÉXICO

Hilario Barcelata Chávez

LA POBREZA IGNORADA

Prioridades invertidas
Durante el gobierno de Zedillo se le dio prioridad a la lucha contra la pobreza extrema en el medio rural en detrimento de la lucha contra la pobreza extrema en el medio urbano, y contra la pobreza no extrema o moderada en todo el país. Esta orientación estuvo basada en una premisa y en un error de cálculo. Lamentablemente, el gobierno federal actual no ha corregido esta orientación. Como mostraré en esta y la siguiente colaboración, esta es una corrección urgente. Convencidos de ello, un grupo numeroso de organismos de la sociedad civil (entre ellos Equipo Pueblo, Fundar, Causa Ciudadana), la asamblea legislativa del DF, Sedesol, Secretaría de Desarrollo Social del DF, UNICEF y UAM-Xochimilco han organizado el "Foro hacia una agenda integral de atención a la pobreza ignorada", que se celebrará en el Museo de la Ciudad de México la semana que entra (24 y 25 de octubre del 2001).

Premisa ideológica
La premisa es de carácter ideológico. En el pensamiento neoliberal la igualdad de oportunidades y la libertad son los valores fundamentales. Se piensa que la pobreza extrema, concebida sobre todo como hambre, es una condición que impide a los individuos participar en el "juego del mercado". Por ello, resulta una obligación del Estado (casi la única que tiene en un mundo en el que el mercado lo hace todo), eliminar este tipo de pobreza para colocar a todos los individuos en posibilidades de "jugar el juego". Con ello, se supone, se lograría la igualdad de oportunidades. Al Estado, en cambio, según este pensamiento, no le atañe combatir la pobreza moderada, ya que ésta se concibe como una condición que no impide a los individuos participar en el mercado. La premisa reduce, por tanto, la población objetivo de las políticas de lucha contra la pobreza a los pobres extremos.

Error de cálculo
Un error de cálculo de Santiago Levy contribuyó a que el gobierno de Zedillo sostuviera que la pobreza extrema en México es un problema predominantemente rural y que afecta a una proporción pequeña de la población nacional (alrededor del 20 por ciento en 1984)1. Veamos cómo llegó Levy a estas conclusiones. Levy define a los "extremadamente pobres como aquellos cuyo gasto en alimentación es inferior al costo de la canasta normativa alimentaria". Es decir, los que no pueden alimentarse adecuadamente. Sin embargo, como no tenía datos completos de gasto alimentario de los hogares, no pudo comparar su gasto por persona contra el costo por persona de la canasta de alimentos y así obtener "directamente" cuántos hogares eran pobres. Lo que hizo fue, entonces, definir como línea de pobreza extrema (es decir el ingreso por persona mínimo para no ser pobre extremo) el producto de multiplicar el costo de la canasta de alimentos por 1.25. Usar este factor equivale a suponer que los hogares más pobres gastan el 80 por ciento de su ingreso en alimentos crudos, supuesto que Levy justifica apoyándose en dos autores británicos que no se refieren a México.
La información de las encuestas de ingresos y gastos de los hogares (ENIGH's) ha mejorado sustancialmente. Levy trabajó con la de 1984, que al parecer era la última disponible cuando realizó su estudio. Las bases de datos de las ENIGH recientes, a diferencia de la de 1984, permiten calcular el gasto corriente monetario y no monetario en alimentos y su proporción respecto al gasto total. En la de 1984 sólo estaba disponible el desglose del gasto monetario. El resultado obtenido con la ENIGH-2000 es que la proporción del gasto total que los hogares dedican a alimentos (lo que entre los economistas se conoce como el coeficiente de Engel) es, para el conjunto de hogares del país, de 25.7 por ciento. Si formamos grupos de 10 por ciento de las personas cada uno (lo que en estadística se denominan deciles), el grupo o decil más pobre gastaba en 1996 el 57 por ciento de su gasto total en alimentos (no he hecho el cálculo para el 2000). Esta proporción desciende a medida que ascendemos por los deciles de la siguiente manera: 51 por ciento en el decil 2. 48 por ciento en el 3.45 por ciento en el 4.44 por ciento en el 5 y 42 por ciento en el 6.
En la elección de grupo para elegir el coeficiente de Engel hay dos posturas. La postura del Banco Mundial y de Levy es elegir los deciles más pobres. La postura de la CEPAL es elegir el decil de menores ingresos entre aquellos que cumplen con el requisito de gastar en alimentos una cantidad igual o mayor que el costo de la canasta alimentaria. En el primer caso, si tomamos el promedio de los tres primeros deciles, el coeficiente de Engel sería de 50 por ciento. En el segundo caso, es el decil 6 el primero que, en promedio, tiene un gasto en alimentos superior a la canasta alimentaria usada por Levy (que es una de las canastas definidas en Coplamar en 1981), por lo que habría que elegir su coeficiente de Engel de 42 por ciento. Por tanto, el coeficiente de Engel adecuado para aplicar la definición de pobreza extrema de Santiago Levy es o 50 por ciento o 42 por ciento, lo que significa que la línea de pobreza extrema, de acuerdo con la propia definición de Levy, debería resultar de multiplicar el costo de la canasta alimentaria por 2 o por 2.4, y no por 1.25 como lo hizo Levy. Este es el error de cálculo.
Las dos conclusiones básicas del autor, que la pobreza extrema es predominantemente rural y que afecta a una proporción pequeña de la población, y las implicaciones de política que de aquí se derivan, estaban sustentadas en este error.

La verdadera proporción de pobres extremos
En la grafica presento (columnas claras) los resultados comparativos de calcular la pobreza extrema en México en 1996 con base en las siguientes líneas de pobreza extrema y de un método multidimensional: 1) La usada por Levy que es igual al costo de los alimentos multiplicado por 1.25. 2) La corregida usando la opción que el propio Levy prefiere, es decir, con el coeficiente de gasto en alimentación de los más pobres (50 por ciento), a la que llamo Levy corregida. 3) Con la línea de pobreza extrema que usa el Progresa, que es igual al costo de la canasta de alimentos, es decir que supone que los hogares gastan el 100 por ciento de su ingreso en alimentos. 4) Las líneas de pobreza extrema de la CEPAL, que parten de una canasta alimentaria más generosa que la de Coplamar, suponen que el 100 por ciento se gasta en alimentos y que los alimentos son más baratos en el medio rural que el urbano. 5) El cálculo de la pobreza extrema que resulta de comparar directamente, tal como lo señala la definición adoptada por Levy, el gasto alimentario per cápita de cada hogar contra el costo per cápita de la canasta de alimentos de Coplamar. 6) Con la porción de rubros absolutos de la Canasta Normativa de Satisfactores Esenciales (CNSE) de Coplamar, que define la línea de pobreza extrema en este método y que representa alrededor de dos terceras partes del costo de la canasta total. 7) Con el Método de Medición Integrada de la Pobreza (MMIP), que además de ingresos toma en cuenta las necesidades básicas insatisfechas (NBI) y el tiempo libre disponible.
Como se aprecia, la pobreza extrema resultante va desde el 10.9 por ciento de la población nacional con el criterio del Progresa, a 15.3 por ciento con la línea original de Levy, a 21.6 por ciento con la de CEPAL, a 29.6 por ciento con la línea de Levy corregida, a 51 por ciento con el cálculo directo del gasto en alimentos contra el costo de la canasta alimentaria, a 53.3 por ciento con la CNSE y a 54.2 por ciento con el MMIP. En las primeros cinco métodos enumerados, hasta gasto alimentario, se aplica la misma definición: es pobre extremo el que no puede alimentarse correctamente. En todos ellos menos el de la CEPAL se usa la misma canasta alimentaria: el modelo 2 de Coplamar. Las grandes diferencias están en los supuestos sobre la proporción del ingreso que se dedica a alimentos. Sin embargo, en la opción de gasto alimentario no tiene que hacerse ningún supuesto, por lo cual es éste, sin duda, el único cálculo correcto de entre todos aquellos que restringen la definición de pobreza extrema a los alimentos. Los demás pecan por adoptar supuestos no realistas; este es claramente el caso de Progresa, Levy y CEPAL que suponen proporciones del gasto en alimentos del 100 por ciento o del 80 por ciento.

Los métodos amplios, en las primeras dos columnas de la izquierda, arrojan proporciones ligeramente por arriba de la de gasto alimentario. Es claro, entonces, que los únicos cálculos correctos son los del gasto en alimentación, los de la CNSE y los del MMIP. Con estos resultados se desmiente categóricamente la primera conclusión de Levy: la pobreza extrema no afecta a una pequeña minoría de alrededor del 15 por ciento (en el año 2000), si no a más de la mitad de la población nacional.

Proporción urbana de la pobreza extrema
En cuanto a la segunda conclusión de Levy, podemos apreciar en las columnas oscuras de la gráfica que mientras con las líneas de pobreza extrema del Progresa y de Levy, la pobreza extrema está, en efecto, muy cargada hacia el medio rural (alrededor de tres cuartas partes de los pobres extremos estarían localizados en este ámbito); esto empieza a cambiar con las líneas de pobreza corregida de Levy y con la de CEPAL, que arrojan ya una participación urbana de 42 por ciento. Por último, con los cálculos correctos, los de gasto alimentario, la CNSE y el MMIP, el predominio se invierte y el 55 por ciento, 59.5 por ciento y 59.8 por ciento, respectivamente, de los pobres extremos viven en las ciudades, contra menos de la mitad en el campo. Con esto se desmiente la segunda conclusión de Levy: que el problema de la pobreza extrema es un problema predominantemente rural. Resulta evidente, pues, que también hay un serio y grave problema de pobreza extrema en las ciudades del país que se agudiza en las recesiones. Cuando abandonamos el campo estrecho de la pobreza extrema y abordamos el de la pobreza en general, las proporciones urbanas en el total son aún mayores, llegando en el MMIP al 67.7 por ciento y en la CNSE a 65.7 por ciento.

Abandono de los pobres urbanos
De la conclusión de Levy que el problema de la pobreza extrema es un problema predominantemente rural, se derivó a lo largo del gobierno de Zedillo una política sistemática de reducción de los apoyos a los pobres extremos de las ciudades. Se eliminó el subsidio generalizado a la tortilla y se redujeron las coberturas de Liconsa y Fidelist. A la par, buena parte de los recursos adicionales se orientaron al Progresa, programa emblemático del sexenio, que sólo actuó en el medio rural. Esto es, por lo que hemos mostrado, un desacierto basado en el error de cálculo de Levy. Además, el abandono, por razones ideológicas, de la pobreza no extrema tiene un mayor impacto en las ciudades, donde según el MMIP, casi dos terceras partes de los pobres son pobres moderados, mientras en el medio rural esta proporción es de sólo una cuarta parte.
De acuerdo con cálculos de Helena Hofbauer de Fundar, sólo el 7 por ciento de los recursos de lucha contra la pobreza ejercidos directamente por el gobierno Federal están orientados al medio urbano. Adicionalmente, los recursos del FAIS (Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social), fondos que la federación otorga a los estados y a los municipios, se asignan con una fórmula basada en la pobreza extrema que favorece al medio rural.

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