POBREZA, DESARROLLO Y POLÍTICA SOCIAL EN MÉXICO

Hilario Barcelata Chávez

LA LEY DE DESARROLLO SOCIAL1

El dictamen sobre la minuta enviada por el Senado, que contiene el proyecto de Ley General de Desarrollo Social (LGDS) que hoy votaremos en esta cámara, es fruto de un proceso político de negociación entre todos los partidos políticos, tanto en la pasada legislatura como en ésta, realizado con la voluntad de llegar a un consenso, y ello se refleja en su aprobación unánime tanto en el Senado como en la Comisión de Desarrollo Social de esta cámara. Aunque el resultado está lleno de claroscuros, las luces predominan sobre las sombras y, por tanto, llamo a todos ustedes, diputadas y diputados de todos los partidos, a que hoy apoyemos unánimemente este dictamen. Destaco algunas de las luces más significativas que, a pesar de las sombras de las que sólo destacaré una al final, me lleva a dar mi voto favorable y a pedirles el suyo.
En los artículos 18, 20 22 y 23 se establece que los programas, fondos y recursos para el desarrollo social no "podrán sufrir disminuciones en sus montos presupuestales"; que "el presupuesto federal destinado al gasto social no podrá ser inferior, en términos reales, al del año fiscal anterior", que se tendrá que "incrementar cuando menos en la misma proporción en que se prevea el crecimiento" del PIB y que "el gasto social per cápita no será menor en términos reales al asignado el año inmediato anterior". Además de limitar las reducciones y los recortes, también limita las transferencias al establecer (artículo 22) que las partidas para los programas de desarrollo social en el presupuesto no podrán destinarse a fines distintos. Estos candados reflejan la lucha del sector social por protegerse de las arbitrariedades que le impone el todopoderoso sector económico. Además se establece la posibilidad que el Ejecutivo establezca un Fondo de Contingencia Social como "respuesta a fenómenos económicos y presupuestales imprevistos". Estas normas presupuestarias, complementadas en el artículo 26 con la obligación del Ejecutivo de elaborar reglas de operación de todos los programas de desarrollo social, constituyen una de sus luces más brillantes. De la presión de esta cámara dependerá que estas normas se conviertan en normas vivas o queden como letra muerta. Por lo pronto, el proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) para el año 2004, enviado por el Presidente a esta cámara, que plantea una disminución de 3.2 por ciento en términos reales del presupuesto del ramo 20, violaría la LGDS si ésta estuviese en vigor.
Una segunda luz del proyecto que hoy votaremos aparece en el artículo 36, que señala: "Los lineamientos y criterios que establezca el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social para la definición, identificación y medición de la pobreza son de aplicación obligatoria para las entidades y dependencias públicas que participen en la ejecución de los programas de desarrollo social". Al aplicar esta disposición se terminará la multiplicidad de métodos de identificación de los pobres que utiliza la Sedeso y que son al menos los tres siguientes: el que denomina "método oficial", que define tres niveles de pobreza ("alimentaria", "de capacidades" y "patrimonial") a partir de una sola variable (el ingreso de los hogares), que usa para medir la evolución de la pobreza en el país; el método que usa el Oportunidades para identificar a sus beneficiarios, que usa múltiples variables e identifica un único nivel de pobreza, y el de Liconsa, basado sólo en los ingresos de los hogares pero que no coincide con el método oficial. La ley va más lejos e identifica ocho indicadores en los que debe basarse la medición, estableciendo así que el método de medición de la pobreza debe ser multidimensional. El texto acierta también al establecer que las mediciones que lleve a cabo el Consejo Nacional de Evaluación deben hacerse cada dos años a nivel de entidad federativa y cada cinco a nivel municipal, imponiendo para ello la obligación al INEGI de proveer la información necesaria para el efecto.
Una tercera luminosidad del proyecto que nos ocupa es la creación de dos organismos de coordinación: la Comisión Nacional de Desarrollo Social en la que participan los tres órdenes de gobierno y el Poder Legislativo; y la Comisión Intersecretarial de Desarrollo Social (algo así como el gabinete social) que integra a las dependencias más importantes del Ejecutivo en materia económica y social. Quiero destacar la función de la Comisión Nacional de designar a los seis académicos que, junto con el titular de Sedeso, dirigirán el Consejo Nacional de Evaluación, así como el carácter obligatorio de los acuerdos de la Comisión Intersecretarial para las dependencias del Ejecutivo Federal, y dos funciones muy relevantes que a ésta se le asignan: "recomendar medidas orientadas a hacer compatibles las decisiones vinculadas con las políticas de desarrollo social y económicas"; y "proponer las partidas y montos del gasto social que se deben integrar en el Anteproyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación". En estas dos funciones está la simiente, pero sólo la simiente, de la más radical reforma estructural que (ésta sí) requiere el país: el fin del sometimiento de lo social a lo económico.
Pero quizás la mayor luz de este proyecto radique en la creación del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social, organismo descentralizado cuyo objetivo es "normar y coordinar la evaluación de las Políticas y Programas de Desarrollo Social que ejecuten las dependencias públicas y establecer los lineamientos y criterios para la definición, identificación y medición de la pobreza" (artículo 81).
Tanto en la iniciativa de LGDS que presentó la diputada Clara Brugada en la 57 legislatura como en la que presentó la senadora Leticia Burgos en la 58 legislatura, ambas del PRD, incluían una reforma constitucional para crear un organismo plenamente autónomo (como lo es el IFE o el Banco de México) que se encargara de la medición de la pobreza y de la evaluación de los programas sociales. Estas actividades debe llevarlas a cabo una institución autónoma para que puedan ser objetivas y neutrales. Las autoevaluaciones en cualquier actividad, pero mucho más en la esfera política, se tiñen del interés propio y de la vanidad humana. Ser bien evaluado en la actividad que ha conducido, es percibido por todo político como condición para continuar exitosamente su carrera política. Las autoevaluaciones ayudan, por tanto, muy poco a mejorar los programas sociales. La experiencia de las evaluaciones del Progresa y del Oportunidades muestran también que no basta que quien lleve a cabo la evaluación sea un organismo independiente (un centro de investigación o una universidad, por ejemplo) sino que además quien contrata al evaluador (el cliente) debe ser también un organismo neutral y no el ejecutor del programa. De otra manera, el ejecutor y cliente impone (a través de la agenda, por ejemplo) su propio interés. Algo similar, pero a mayor escala, ocurre con la medición de la pobreza. La evolución de ésta se ha convertido, en nuestro tiempo, en la medida más importante, después del crecimiento del PIB, para normar el juicio de la opinión pública sobre la calidad de la gestión gubernamental. Como se aprecia, la tesis de la autonomía plena del organismo encargado de estas tareas, sostenida sistemáticamente por el PRD, tiene fundamentos sólidos.
A los militantes del PAN y del PRI no les gusta la idea de la autonomía. A los primeros por ser su partido el que gobierna. A los segundos porque creen que van a recuperar la presidencia. Entre los polos de la autoevaluación y la autonomía plena, la solución de consenso a la que llegaron en el Senado fue la de un organismo descentralizado cuyo órgano de gobierno estará integrado por el titular de Sedeso y por seis "investigadores académicos", miembros del sistema nacional de investigadores (SNI). Esta institución operará más cerca de la autoevaluación o de la autonomía dependiendo del procedimiento con el cual estos académicos sean designados, ya que el procedimiento puede determinar su dependencia o independencia de la Sedeso. En la minuta aprobada en el Senado se señalaba que la designación la haría la Comisión Nacional de Desarrollo Social a propuesta de la Sedeso. Con ello el balance se inclinaría a la autoevaluación, al favorecer la designación de académicos "cómodos" para la secretaría. Para contrarrestar este sesgo, y el peligro de que la designación se degradase como ocurrió con la de los consejeros del IFE, en el PRD propusimos un procedimiento que incluía un concurso de oposición mediante convocatoria pública y que la selección entre los candidatos la hiciese el Comité de Ciencias Sociales del Sistema Nacional de Investigadores (SNI). Con ello se garantizaría que fuesen los más capaces los elegidos (y su neutralidad respecto a la Sedeso). También propusimos que los académicos se denominasen consejeros, que fuesen de dedicación exclusiva y que pudieran ser reelectos. Naturalmente, estas sugerencias generaron resistencia y sólo una parte de estas sugerencias fueron aceptadas en el consenso final entre los diputados y entre los senadores de la mesa directiva de la comisión sobre la materia a los que consultamos con amplitud.
Se logro un consenso en torno a la convocatoria pública y a la designación por parte de la comisión, eliminando la frase "a propuesta de la Sedeso". En cuanto a la reelección, se acordó que hasta la mitad de los académicos podrían ser reelegidos. El resultado final es mejor que el texto original recibido del Senado pero no garantiza plenamente la independencia del Consejo ni la transparencia del proceso, porque la responsabilidad de la convocatoria queda en manos del secretario ejecutivo del consejo, que es un funcionario designado por el Ejecutivo federal de acuerdo con la Ley Federal de Entidades Paraestatales. Queda para el reglamento de la LGDS precisar algunos de estos aspectos. A pesar del riesgo involucrado, hoy ratifico mi apoyo a este proyecto en ésta, la más alta tribuna de la nación.
Una vez que la ley sea promulgada, las tareas derivadas serán muy amplias. En primer lugar, la elaboración y publicación del reglamento que, aunque es competencia del Ejecutivo, tenemos la convicción que las dos cámaras del legislativo participaremos muy ampliamente, así como la Sedeso participó en las discusiones de la ley en el Senado. La Sedeso ha prometido que así será. Ello conviene que sea así porque esta ley ha nacido de iniciativas del legislativo, de tal manera que es éste el mejor situado para contribuir al reglamento. El espíritu del legislador está en el Congreso más que en el Ejecutivo. Habrá que crear los diversos organismos que instituye la ley, uno de los cuales, el Consejo Nacional de Evaluación, requiere de previsiones presupuestarias que habrá que incluir en el PEF 2004. Es una hora para celebrar. Ojalá que el consenso alcanzado se repita en muchas otras ocasiones en esta legislatura.


1 LGDS: Ley General de Desarrollo Social. Texto leído en la tribuna de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión al debatirse y votarse, en el pleno de la misma, el dictamen sobre dicho proyecto. El dictamen fue aprobado por unanimidad.

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