ORGANIZACIÓN DEL ESTADO PARA ASEGURAR EL DESARROLLO INTEGRAL DE COLOMBIA

Norberto Drada Ocampo

2. ANALISIS DE LA LEY ORGANICA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO


2.1 LEY ORGANICA DEL PLAN NACIONAL DE DESARROLLO Y COMENTARIOS SOBRE SU CUMPLIMIENTO


2.1.1  CAPITULO I: PRINCIPIOS GENERALES

ART. 1º.- Propósitos.  La ley 152/94 tiene como propósito establecer los procedimientos y mecanismos para la elaboración, aprobación, ejecución, seguimiento, evaluación y control de los planes de desarrollo, así como la regulación de los demás aspectos contemplados por el artículo 342 y en general por el capítulo 2 del título XII de la Constitución Política y demás normas constitucionales que se refieren al plan de desarrollo y la planificación.

Comentario No. 1: El artículo 1º  queda igual. Con la nueva estructura del Estado, que se propone, es necesario revisar la efectividad de los procedimientos y mecanismos establecidos por esta ley.

ART.  2º.-   Ámbito de aplicación. La ley orgánica del plan de desarrollo se aplicará a la Nación, las entidades territoriales y los organismos públicos de todo orden.

Comentario No. 2: El artículo 2º. se mantiene igual con la nueva organización del Estado. Los órganos de Investigación y Estadística y, de Planeación Nacional, tendrán funcionarios delegados al nivel nacional y territorial, para prestar la asesoría necesaria en todo el proceso de los planes de desarrollo, a las entidades nacionales, territoriales y a los organismos públicos de todo orden.

ART.  3º.-  Principios generales. Los principios generales que rigen las actuaciones de las autoridades nacionales, regionales y territoriales, en materia de planeación son:

    Autonomía. La Nación y las entidades territoriales ejercerán libremente sus funciones en materia de planificación con estricta sujeción a las atribuciones que a cada una de ellas se les haya asignado específicamente en la Constitución y la ley, así como a las disposiciones y principios contenidos en la presente ley orgánica;

Comentario No. 3: El literal a del artículo 3º. se mantiene igual. Con la nueva organización del Estado el Conpes será la máxima autoridad de planeación al nivel nacional, y los consejos de desarrollo territorial lo serán a su correspondiente nivel.

    Ordenación de competencias. En el contenido de los planes de desarrollo se tendrán en cuenta, para efecto del ejercicio de las respectivas competencias, la observancia de los criterios de concurrencia, complementariedad y subsidiaridad;

Comentario No. 4: El literal b del artículo 3º. Se mantiene igual. Con la reorganización del Estado mejorará notablemente la aplicación de los criterios de concurrencia, complementariedad y subsidiaridad en la ordenación de competencias. El órgano de Planeación Nacional coordinará a las autoridades de los distintos niveles de la administración pública, durante la elaboración de los planes de desarrollo, asegurando la oportunidad y la mayor eficiencia.

    Coordinación. Las autoridades de planeación del orden nacional, regional y de las entidades territoriales, deberán garantizar que exista la debida armonía y coherencia entre las actividades que realicen a su interior y en relación con las demás instancias territoriales, para efecto de la formulación, ejecución y evaluación de sus planes de desarrollo;

Comentario No. 5: El literal c del artículo 3 se mantiene.  Se aplica lo dicho en el comentario No.4. En la actualidad, los municipios carecen de personal permanente, especialmente capacitado y con dedicación exclusiva, para la elaboración y la evaluación de sus planes de desarrollo.

    Consistencia. Con el fin de asegurar la estabilidad macroeconómica y financiera, los planes de gasto derivados de los planes de desarrollo deberán ser consistentes con las proyecciones de ingresos y de financiación, de acuerdo con las restricciones del programa financiero del sector público y de la programación financiera para toda la economía que sea congruente con dicha estabilidad;

Comentario No. 6: El literal d del artículo 3º se mantiene. La conformación del Conpes con representantes de la rama ejecutiva , de Desarrollo Nacional y del Consejo Nacional de Planeación, le dará mayor estabilidad a la política macroeconómica y financiera. La permanencia de los funcionarios que ejercen las funciones de investigación,  planeación y control, permitirá efectuar proyecciones de ingresos y financiación que trasciendan los períodos gubernamentales, y podrá asegurar que la programación del gasto en los planes de desarrollo guarde consistencia con dichas expectativas de ingreso.

    Prioridad del gasto público social. Para asegurar la consolidación progresiva del bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población, en la elaboración, aprobación y ejecución de los planes de desarrollo de la Nación y de las entidades territoriales se deberá tener como criterio especial en la distribución territorial del gasto público el número de personas con necesidades básicas insatisfechas, la población y la eficiencia fiscal y administrativa, y que el gasto público social tenga prioridad sobre cualquier otra asignación.

Comentario No.7: Cambia el literal e del artículo 3º. En la descripción de este principio sobre prioridad en el gasto público social, deberá suprimirse el criterio sobre eficiencia fiscal y administrativa, pues se puede interpretar como que las regiones más pobres, que por lo regular son las menos eficientes desde los puntos de vista fiscal y administrativo, serían las menos favorecidas en la distribución del gasto público.

Con la nueva organización del Estado, el órgano de Investigación y Estadística se encargará de efectuar los estudios sobre la población, para determinar el número de personas con necesidades básicas insatisfechas; la Contraloría General de la República evaluará la eficiencia fiscal y administrativa de las entidades territoriales, para que se puedan subsanar las deficiencias oportunamente. El Conpes, a nivel nacional, y los consejos de desarrollo territorial, en su correspondiente entidad, podrán  fijar las prioridades para la asignación del gasto público, con base en la información anterior, para asegurar la consolidación progresiva del bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población.

    Continuidad. Con el fin de asegurar la real ejecución de los planes, programas y proyectos que se incluyen en los planes de desarrollo nacionales y de las entidades territoriales, las respectivas autoridades de planeación propenderán porque aquellos tengan cabal culminación.

Comentario No. 8: El literal f del artículo 3º se mantiene. La transitoriedad de las autoridades de la rama ejecutiva en sus cargos, impide que este principio se cumpla. Cada gobierno tiene sus propios planes, programas y proyectos, pero éstos no se alcanzan a cumplir en el corto período de su administración y no existe seguridad  alguna para que las nuevas autoridades los continúen.

Con la nueva organización del Estado, los planes serán elaborados a partir de una completa investigación de las necesidades del país,  para satisfacerlas plenamente y para encontrarle solución definitiva a sus problemas, tanto al nivel nacional como territorial. Por tanto, los planes comprometerán  a tantos gobiernos como sea necesario, hasta obtener su objetivo. Los planes tienen la categoría de ley, después de su aprobación por el Congreso. Son de obligatorio cumplimiento. Los órganos de control del Estado, dentro de la nueva rama del poder público denominada Desarrollo Nacional, se encargarán de la vigilancia continua de los planes, programas y proyectos, para asegurar su cumplimiento en todos los niveles del territorio nacional.  La permanencia de sus funcionarios y  su total independencia de las otras ramas del poder público, será la clave del éxito.

    Participación. Durante el proceso de discusión de los planes de desarrollo, las autoridades de planeación velarán por que se hagan efectivos los procedimientos de participación ciudadana previstos en la presente ley ;

Comentario No. 9: El literal g del artículo 3º se mantiene. El cumplimiento de este principio mejorará notablemente con la nueva organización del Estado, porque en el Conpes como en los consejos territoriales de desarrollo, estarán representados los consejos de planeación a su nivel correspondiente. Además, porque el órgano de Investigación y Estadística será el encargado de recolectar la información para la elaboración de los planes de desarrollo, directamente de la comunidad, aplicando los mismos procedimientos, métodos y rutinas a través de todo el país, en concordancia con los requerimientos legales.

    Sustentabilidad ambiental. Para posibilitar un desarrollo socioeconómico en armonía con el medio natural, los planes de desarrollo deberán considerar en sus estrategias, programas y proyectos, criterios que les permitan estimar los costos y beneficios ambientales para definir las acciones que garanticen a las actuales futuras generaciones una adecuada oferta ambiental;

Comentario No. 10: El literal h del artículo 3º se mantiene igual. La aplicación de este principio mejorará notablemente con la nueva organización del Estado, pues el órgano de Investigación y Estadística realizará las investigaciones rigurosas que se requieren para que el Conpes y los consejos territoriales de desarrollo, puedan tomar las decisiones más acertadas para el largo plazo, respecto de las estrategias, programas y proyectos, para garantizar eficazmente a las actuales y futuras generaciones una adecuada oferta ambiental.

    Desarrollo armónico de las regiones. Los planes de desarrollo propenderán por la distribución equitativa de las oportunidades y beneficios como factores básicos de desarrollo de las regiones;

Comentario No. 11: El literal i del artículo 3º se mantiene igual. Uno de los objetivos de los planes de desarrollo debe ser corregir el desequilibrio actual que existe entre las regiones del territorio nacional. Los criterios que deben recibir más atención para fijar prioridades en la distribución de oportunidades y beneficios son las diferencias regionales tales como en los niveles de vida y en las oportunidades de empleo.

Con la nueva rama del poder público, el órgano de Investigación y Estadística realizará las investigaciones y estadísticas necesarias para determinar con precisión el desequilibrio existente entre las regiones. El Conpes podrá, así, decidir sobre la prioridad en la asignación de los recursos.

Desarrollo Nacional y el Consejo Nacional de Planeación influirán decisivamente en la fijación de las políticas económicas y sociales, a través de sus representantes en el  Conpes, a fin de garantizar la distribución equitativa de las oportunidades y beneficios como factores básicos para el desarrollo de las regiones.

    Proceso de planeación. El plan de desarrollo establecerá los elementos básicos que comprenda la planificación como una actividad continua, teniendo en cuenta la formulación, aprobación, ejecución, seguimiento y evaluación;

Comprobación No. 12: El literal j del artículo 3º se mantiene igual. Este principio no se cumple en la actualidad por las siguientes razones: (a) la formulación de los planes no tiene como objetivo la satisfacción plena de las necesidades de la población o la reducción de sus problemas al nivel mínimo posible, sino que se circunscribe a lo que puede ejecutarse durante el período administrativo de cada gobierno; (b) el proceso de aprobación de los planes tiene una limitación muy grande de tiempo y por esto no se alcanzan a concertar convenientemente en los consejos de planeación nacional y territoriales; (c) la ejecución de los planes no es controlada permanentemente respecto al cumplimiento de la programación de los plazos y de las inversiones requeridas; (d) el seguimiento y la evaluación del cumplimiento de los planes no puede efectuarse porque , legalmente, el control fiscal es ejercido en forma posterior y selectiva; y hace falta personal debidamente entrenado, estable y libre de compromisos políticos  partidistas, así como procedimientos y rutinas adecuadas.

Desarrollo Nacional destinará todo el tiempo y los recursos que sean necesarios para realizar las investigaciones, elaborar los planes, proyectos y programas, y efectuar las evaluaciones y el seguimiento permanente en su ejecución, supliendo ampliamente las deficiencias antes mencionadas, por medio de sus órganos de Investigación y Estadística, Planeación Nacional y Contraloría General de la República.
 

     Eficiencia.  Para el desarrollo de los lineamientos del plan y en cumplimiento de los planes de acción se deberá optimizar el uso de los recursos financieros, humanos y técnicos necesarios, teniendo en cuenta que la relación entre los beneficios y costos que genere sea positiva;

Comentario No. 13: El literal k del artículo 3º se mantiene igual. Este principio es casi imposible de cumplir en la actualidad. La escasa investigación para la elaboración de los proyectos, el desequilibrio fiscal crónico de la administración pública y la falta de control durante todo el proceso, impiden que los programas y proyectos se realicen conforme a lo programado. Como consecuencia la relación entre beneficios y costos siempre resulta negativa.

Desarrollo Nacional garantizará el  cumplimiento de este principio de eficiencia tanto en el desarrollo del delineamiento del plan como en el cumplimiento de los planes de acción, a través de  sus órganos de Planeación, Contraloría General de la República y Procuraduría General de la Nación, en los cuales la permanencia de sus  funcionarios no dependerá de la transitoriedad de los partidos políticos en el poder, si no de los resultados del desempeño en sus cargos.

     Viabilidad. Las estrategias, programas y proyectos del plan de desarrollo deben ser factibles de realizar, según las metas propuestas y el tiempo disponible para alcanzarlas, teniendo en cuenta la capacidad de administración, ejecución y los recursos financieros a los que es posible acceder;

 

Comentario No. 14: El literal l del artículo 3º se mantiene igual. La investigación requerida para conocer si las estrategias, programas y proyectos son viables, no puede realizarse concienzudamente por el escaso tiempo de que se dispone, y la falta de un órgano multidisciplinario con la capacidad técnica y los recursos necesarios para elaborar los estudios.

Desarrollo Nacional tendrá un órgano de Investigación y Estadística que dispondrá del tiempo y los recursos humanos, físicos y económicos que se necesitan para efectuar los estudios y determinar la viabilidad de las estrategias, programas y proyectos. Además, continuará investigando durante todo el proceso de cumplimiento de los planes para obtener los datos  estadísticos que indiquen oportunamente a los órganos de control y de planeación las desviaciones respecto de las metas programadas. Esta información permitirá ejercer el control fiscal y disciplinario, e introducir los ajustes periódicos necesarios a los planes, programas y proyectos.

    Coherencia. Los programas y proyectos del plan de desarrollo deben tener una relación efectiva con las estrategias y objetivos establecidos en éste;

Comentario No. 15: El literal m del artículo 3º se mantiene igual. Los objetivos de los planes deben ser la satisfacción plena de las necesidades de la población y la solución total o la reducción, al nivel mínimo posible, de los problemas de la Nación. Las estrategias para lograr estos objetivos deben ser escogidas y diseñadas para el largo plazo, lo cual implica involucrar a varios gobiernos. Esto no sucede en la actualidad. Si es difícil diseñar estrategias para obtener objetivos en el largo plazo, mucho más difícil es diseñarlas para obtenerlos en el corto período de un gobierno. Los programas y proyectos por lo tanto se improvisan, y su costo y tiempo de ejecución se tornan imprevisibles.

Con la nueva organización del Estado habrá un Consejo de Política Económica y Social que trazará estrategias para el largo plazo, para que sean desarrolladas por varios gobiernos. Desarrollo Nacional, una rama estable del poder público, se encargará a través de sus órganos especializados de: investigar, elaborar estadísticas, elaborar los planes y controlar el cumplimiento de los planes, programas y proyectos. No habrá lugar a la improvisación.

    Conformación de los planes de desarrollo. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 339 de la Constitución Nacional, los planes de desarrollo de los niveles nacional y territorial estarán conformados por una parte general de carácter estratégico y por un plan de inversiones de carácter operativo. Para efectos de la elaboración de los planes de inversión y con el propósito de garantizar coherencia y complementariedad en su elaboración, la Nación y las entidades territoriales deberán mantener actualizados bancos de programas y proyectos.

Comentario No. 16: El literal n del artículo 3º se mantiene igual. En la actualidad no existe cubrimiento, a nivel territorial, de los departamentos administrativos que efectúan a nivel central las funciones de investigación, estadística, planeación y control para los planes de desarrollo. Por tanto, este principio no se cumple como lo exige la Constitución, a nivel territorial.

Con la nueva organización del Estado, se crearán los consejos de desarrollo territorial encargados de seleccionar las estrategias generales y los planes de inversión local. Los órganos que realizan las funciones de investigación, estadística, y planeación tendrán delegados permanentes a nivel territorial, que se encargarán de mantener actualizados los bancos de programas y proyectos. De esta manera se podrá garantizar la coherencia y la complementariedad en la selección de los planes que deben integrar  el plan nacional de desarrollo.

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