LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS EN COLOMBIA: UNA MIRADA DESDE LA CIENCIA DE LA POLÍTICA PÚBLICA Y LA REGULACIÓN


Raúl Andrés Tabarquino Muñoz

3.2. El Origen y Contexto Histórico de los Fundamentos de la Teoría Tradicional de la Regulación.

La Teoría de Regulación incorpora, en sus principios teóricos, el concepto de Economía Política, el cual fue el vocablo original utilizado para el estudio de las relaciones de producción, fundamentalmente entre las tres clases primordiales de la sociedad capitalista, los acaudalados, los proletariados y los terratenientes. La percepción de la Economía Política se puede abreviar en dos paradigmas, en primer lugar se tiene el paradigma de la distribución, el cual delibera y argumenta básicamente en cuanto a cómo deben distribuirse los costos y beneficios sociales, así como los costos y beneficios del capital; algunas de las teorías que representan este paradigma son el libertarianismo, liberalismo, conservadurismo, socialismo y comunismo mientras que por otra parte se evidencia el paradigma de la producción, el cual estudia los fundamentos y las bases sobre las cuales la sociedad determina o decide qué producir y de qué forma, siendo las teorías del individualismo, el comunitarismo y el colectivismo las que representan a este paradigma.

En palabras de Novy (2005)

"La nueva economía política trata interdisciplinariamente una pluralidad de temáticas: la lógica de la acción colectiva, la economía política del desarrollo, el control electoral, la organización de las actividades legislativas, la burocracia pública, la regulación de los servicios, la provisión de bienes públicos y la toma de decisiones en los sistemas políticos"

Así, el término Economía Política se utiliza actualmente para referirse a estudios interdisciplinarios que se apoyan en la Economía, la Sociología, el Derecho y la Ciencia Política, con el fin de entender cómo las instituciones y los contextos políticos influyen en la conducta de los mercados, en los cuales el término de Ciencia Política se refiere principalmente a las teorías liberales, marxistas o de otro tipo, que estudian las relaciones entre la Economía y el poder político dentro de los Estados.

Blasco (2005), reseña el aporte al concepto de regulación que surge en Francia en el año de 1970, en donde la escuela de regulación francesa, se constituye de otros enfoques marxistas, keynesianos e institucionalistas, pero además de éstos, cuenta con sus propias elaboraciones. Acerca de lo anterior, Aglietta (1982) en su obra manifestaba que

"Estudiar un modo de producción es poner al descubierto cuáles son las relaciones determinantes que se reproducen en y por las transformaciones sociales, así como las formas bajo las que lo hacen, y las causas por las que esa reproducción se ve acompañada de rupturas en diferentes puntos del sistema social. Hablar de la regulación de un modo de producción es intentar expresar mediante leyes generales cómo se reproduce la estructura determinante de una sociedad. El objeto de la presente obra es el estudio de las leyes de regulación del modo de producción capitalista. Dicho estudio se llevará a cabo a partir de un análisis histórico de la economía norteamericana a largo plazo"

Esta escuela francesa busca llegar a analizar cada forma específica de funcionamiento histórico – geográfico del capitalismo. La acumulación y la regulación son dos conceptos centrales de esta corriente teórica; en el capitalismo se pueden construir relaciones sociales sobre una lógica social propia, bajo la forma de mercancías en la modalidad de comprar y vender, o con formas estatales en el modo de organización de los derechos y deberes ciudadanos.

Rivera (2004) expone cómo la filosofía política en cuanto al concepto de regulación, tuvo su mayor inquietud en la diferencia entre los modelos de desarrollo de los países de Europa, y en otros como Japón y Estados Unidos. La perspectiva radicaba, según el autor, en la posibilidad de transitar de las preferencias individuales a las preferencias sociales con el objetivo de constituir una política estatal que, en últimas, recreaba el modelo de crecimiento Schumpeteriano para los países subdesarrollados, argumentando las deficiencias del mercado.

Para Rivera, la función de un Estado de Bienestar Social se cumplía si existiera un positivo consenso sobre los fines de la sociedad, basado en las normas éticas y sociales de una cultura particular, en donde el mecanismo que indicaba la base moral común a todos era el sistema democrático; dicho de otra forma, la capacidad de votar, siendo este el mecanismo a través del cual el individuo expresa su opinión sobre la voluntad general (Arrow, 1963). Pero, en contraposición al sistema democrático, el mecanismo de mercado no puede ser tomado como la función de bienestar social, ya que dicho mecanismo no da cuenta de los motivos altruistas que deben estar presentes para construir el consenso.

En su obra, el autor cita tres puntos de vista acerca del concepto tradicional sobre la regulación. En el primero hace referencia a Kahn (1993) , el cual señala que "la esencia de la regulación es el reemplazo explícito de la competencia por las órdenes gubernamentales como el mecanismo principal que asegura un buen desempeño"; el autor define la regulación de las empresas de utilidad pública por la acción de los reguladores señalando que "la prescripción gubernamental directa de los principales aspectos de su estructura y desempeño económico [...] control de la entrada, fijación de precios, prescripción de la calidad y condiciones de servicio y la imposición de la obligación de servicio en condiciones razonables". El objetivo de tales regulaciones era, explícitamente, mejorar la eficiencia en la asignación de los recursos, dadas las significativas economías de escala y la eficiencia productiva en el contexto de la ausencia de presiones competitivas y prevenir la "competencia excesiva", que llevaba a menudo a guerras de precios, y asegurar el acceso universal a los subsidios. Un segundo punto de vista es el plasmado por Chang (1995) en el que asegura la existencia de una "Era de a Regulación", ubicándola entre 1945 y 1970, la cual se caracterizó por un crecimiento acelerado y alta prosperidad en los países desarrollados. Durante buena parte del período, el sistema regulatorio trabajó bastante bien en Estados Unidos y la propiedad pública sobre importantes industrias en Europa generó también resultados positivos, pero posteriormente la situación empezó a cambiar desde fines de la década de 1960, cuando los países industrializados enfrentaron importantes crisis. El fortalecimiento de la capacidad de negociación de los trabajadores en un contexto de pleno empleo, el deterioro del desempeño económico global y los problemas fiscales llevaron al colapso de los arreglos corporativistas establecidos luego de la guerra.

Finalmente, en el caso de los países subdesarrollados, según el Banco Mundial, dos razones principales pusieron en cuestión este modelo, la primera de ellas fue el crecimiento de una clase empresarial, la ampliación de los mercados y la reducción de los costos de transacción, resultados todos de la propia política pública, disminuyeron la necesidad de un involucramiento productivo directo e indirecto por parte del Estado. La segunda razón la constituyó el rápido progreso tecnológico, la globalización de la economía y el aumento del valor de la información implicaron que la situación competitiva de las firmas y países empezara a estar determinada por su habilidad para responder con rapidez a las tendencias tecnológicas y de los mercados.

3.3. La Regulación Como Instrumento de Control.

La regulación es definida por Tenenbaum (1995) como un sistema a través del cual el gobierno puede formalizar e institucionalizar su compromiso de proteger a los consumidores y a los inversionistas. Para algunos autores como Sánchez y Villegas (2001), el concepto de regulación es considerado como un tipo de control del comportamiento, sin importar su naturaleza, mientras que para Rodríguez (1998) y Vidal (1997) la regulación es una serie de instrumentos mediante los cuales los gobiernos establecen requerimientos sobre la libre actividad de las empresas y de los ciudadanos.

Esta actividad reguladora tiene como objetivo el alcanzar dos cuestiones; la primera cuestión es lograr la promoción de la eficiencia en la asignación de los recursos, mientras que la segunda se circunscribe a realizar todos los procesos que logren minimizar los costos de información . Normativamente, el propósito de la regulación es asegurar los resultados socialmente deseables cuando no es posible apoyarse en la libre competencia para alcanzarlos, de esta manera, los procesos de privatización y participación privada que han predominado en el ambiente económico durante la última década, y particularmente los casos de monopolios públicos y naturales son una oportunidad para implementar esquemas de regulación óptimos .

Es la necesidad de replicar los resultados que un sistema de mercado competitivo obtendría en términos de eficiencia productiva y eficiencia distributiva lo que constituye el sustento de la regulación. En términos de Helm (1994), "el regulador actúa como un sustituto del mercado, tomando algunas de las funciones de un competidor"; en este sentido, se intenta controlar el monopolio natural para que éste se comporte esencialmente de la misma forma en que lo haría si estuviese libre de regulación, pero sujeto a las fuerzas competitivas del mercado. El Esquema 1 muestra como desde la economía de la regulación se destacan tres corrientes teóricas pertenecientes a la rama de la microeconomía que pretenden enfrentar y analizar los problemas de regulación por el lado del enfoque del interés público

Dentro del enfoque del interés público, la disponibilidad de la información es un elemento importante en la teoría moderna de la regulación y, desde esta perspectiva, la formulación de los marcos regulatorios adecuados y eficientes para el sector de agua y saneamiento se basa principalmente en el control de la asimetría de la información. La información asimétrica que tiende a existir entre el regulador y la empresa regulada, permite que esta última se encuentre mejor informada especialmente en todo lo relativo a costos y nivel de esfuerzo. La información asimétrica impide que el regulador le indique con precisión a la empresa lo que debe hacer, aunque este último trate de inducirla a actuar según el interés público. En este sentido, el problema se reduce a encontrar el programa óptimo de incentivos que el organismo regulador puede fijarle a la empresa, dada la asimetría en la información; la asimetría de la información entre el regulador y la empresa regulada puede ser el resultado de que esta última tenga un conocimiento más detallado de las condiciones en las cuales opera la empresa real y de los factores que inciden en el proceso de producción.

Es pertinente distinguir entre dos fuentes de asimetrías de la información:

a) El Riesgo Moral ("Moral Hazard"); que es derivado de la existencia de variables endógenas que no son observadas por el regulador, pero que las empresas reguladas pueden modificar o controlar discrecionalmente. La solución al problema del riesgo moral parece residir en el uso de incentivos, estructurando la transacción de forma que la empresa regulada, movida por su propio interés, lleve a cabo las acciones que el regulador quiere.

b) La Selección Adversa ("Adverse Selection"); la cual surge en el caso de las empresas de servicios públicos y ocurre cuando existen variables exógenas que son de conocimiento de las empresas reguladas, pero sobre las cuales – a pesar de su mejor conocimiento – no pueden incidir. La solución a este problema parece residir en la transmisión de señales en el mercado (señalización de mercado), por medio de la cual aquella parte que posee la información (la empresa regulada) señala a través de sus acciones aquello que conoce.

Cabe señalar que, un regulador bien informado puede fácilmente dictaminar las reglas de juego para que la empresa se comporte de acuerdo con el resultado óptimo esperado, sin embargo, las limitaciones de información pueden conducir a resultados totalmente distintos, dado que el comportamiento de la empresa sólo puede observarse de manera imperfecta. De hecho, el regulador no dispone sino de datos contables a partir de los cuales no puede determinar el nivel de esfuerzo en la gestión de la empresa ni el grado de eficiencia para reducir sus costos, especialmente los asociados a la minimización de las inversiones; la cuestión de cómo tomar decisiones bajo información asimétrica, constituye la principal dificultad del regulador, y los desarrollos recientes de la teoría de la regulación generalmente analizan este aspecto como un problema que puede explicarse a partir de la Teoría de Juegos. 3.4. Las Formas de Regulación

La regulación es una respuesta a los problemas de la disfunción del mercado, y la regulación de los monopolios es la respuesta a los mercados que adolecen de una competencia ineficaz y un poder excesivo de mercado. La regulación tiene por objetivo corregir las disfunciones del mercado, bien sea a través de acciones muy concretas, entre las que pueden figurar medidas de integración y separación funcional, el control de los precios y, posiblemente, de la inversión y la calidad, o una prohibición general de ejercer un posible poder monopolístico.

Existen dos amplias modalidades de regulación. La primera de ellas es conocida como Regulación Estructural y es la que determina qué organizaciones o tipos de organizaciones pueden dedicarse a determinadas actividades; ejemplos de este tipo de regulación constituyen el control de las fusiones, la cuota de mercado de las empresas titulares, las medidas de separación funcional, tales como las de estructura vertical y horizontal, y la liberación y las restricciones al ingreso.

Un segundo tipo es la Regulación de la Conducta y el Comportamiento la cual hace referencia al comportamiento que se permite a las organizaciones en las actividades a que han optado dedicarse. Ejemplos de lo anterior lo constituyen la regulación del precio de los productos, del precio de acceso, de la calidad de los servicios y productos, y la regulación ambiental.

3.4.1. La Regulación Estructural

Su objetivo consiste en implantar cambios en la estructura orgánica de una industria a fin de que se aproxime más a la estructura necesaria para una actuación competitiva. En lo referente a los servicios públicos monopolísticos, la regulación estructural deberá facilitar una regulación eficaz de la conducta en donde no se puede depender de la competencia para garantizar unos resultados socialmente convenientes; muchos factores deben ser tenidos en cuenta respecto a este tipo de regulación, entre ellos, las características tecnológicas de la industria, las asimetrías informativas, las necesidades de coordinación y los costos de transacción.

3.4.1.1 La Reestructuración Vertical y Horizontal

Uno de los objetivos de la política pública es el de tratar de aislar los elementos del monopolio natural en una industria e impedir que las empresas encargadas de actividades con características de monopolio natural extiendan su poder monopolístico más allá del segmento del mercado en el que existen esas características (Vickers y Yarrow, 1988). Este objetivo puede alcanzarse solo si se separan, por medio de una reestructuración o de disposiciones contractuales, las actividades potencialmente competitivas de aquellas que son monopolios naturales o se caracterizan por otras categorías de deficiencias del mercado, y se las abre a diversas formas de prestación competitiva de los servicios.

3.4.1.1.1. La Reestructuración Vertical

Una empresa de servicios de utilidad pública estará integrada verticalmente si es capaz de extender sus actividades a más de una etapa sucesiva del proceso de producción consistente en transformar algo bruto en bienes y servicios finales (Perry, 1989). Bajo esta concepción, existen tres amplios factores determinantes de la integración vertical: las economías tecnológicas, las economías trasnacionales y las imperfecciones del mercado, tales como la competencia imperfecta, las externalidades o la información asimétrica (Perry, 1989); así, un monopolio natural puede, gracias a la integración vertical, ampliar su poder monopolístico a los mercados no regulados de las fases anteriores y posteriores de la producción, además de discriminar en su propio favor o a favor de empresas filiales, incrementando las barreras al ingreso e impidiendo el ingreso de los competidores

3.4.1.1.2. La Reestructuración Horizontal

La reestructuración horizontal causa tres efectos bastante provechosos para la empresa:

a) Competencia Directa de los Productos: la separación horizontal fragmenta o desagrupa a las empresas por mercados, regiones geográficas, categoría de servicios o por unidades separadas, creando entidades que compiten directa o indirectamente entre sí. La separación horizontal puede llevar a una competencia directa de productos, ya que, cuando ésta conlleva a la aparición de múltiples proveedores de servicios que tienen que competir entre sí, desaparece la necesidad de regular la conducta.

b) Mejor Acceso a la Información: la separación horizontal permite que los organismos reguladores tengan acceso a la información de un grupo de proveedores independientes de servicios comparables, caracterizados por una variedad de rasgos comunes en los mercados de insumos y productos. Esto sirve de base para realizar unas comparaciones entre esas empresas que resultan útiles para fijar incentivos basados en el rendimiento relativo y, por ello, oportunidades para la aplicación de estructuras de incentivos reguladores más eficaces (basadas en pautas o referencias comparativas) que las que resultan viables si sólo existe una empresa; la separación horizontal significa también que los organismos reguladores se enfrentarán a la perspectiva de regular y vigilar distintos conjuntos de estructuras tarifarias y normas de calidad del servicio que reflejan variaciones en los costos (Vickers y Yarrow, 1988).

c) Una Función del Mercado de Capitales: la transferibilidad de los derechos de propiedad privada en el mercado de capitales permite ver, por medio de los cambios en los precios de las acciones, una información que – si el mercado es eficiente – capitaliza las consecuencias de los hechos actuales para beneficios futuros (Vickers y Yarrow, 1991). La función del mercado de capitales reviste particular importancia debido al problema de las deficiencias gubernamentales o las deficiencias regulatorias, ya que los organismos reguladores pueden estar mal informados sobre las consecuencias de determinadas decisiones reguladoras para la industria regulada.

3.4.2. La Regulación de la Conducta

Este tipo de regulación tiene por objetivo la determinación de las modalidades permitidas de comportamiento de las empresas reguladas en el interés público, es decir, que impone limitaciones a los monopolios regulados con objeto de modificar su conducta en interés de la sociedad.

3.4.2.1. La Regulación de los Precios

La finalidad de la regulación de los precios es proteger al consumidor de la explotación por parte de los proveedores monopolísticos, a los inversionistas privados de la explotación por parte del gobierno y crear un clima macroeconómico y normativo que de incentivos a las empresas para que inviertan y funcionen eficientemente; es decir que el principal asunto de la regulación de precios es la forma en que una institución reguladora puede establecer incentivos para que la empresa privada regulada actúe de tal forma que maximice el bienestar social en una situación en que los intereses de la empresa y de la sociedad suelen ser divergentes y en que la información de que dispone el organismo regulador y la empresa es asimétrica a favor de esta última.

Los mecanismos de regulación de precios se clasifican en cuatro categorías: la regulación por tasa de rentabilidad, la regulación por índice de precios, la regulación por código comercial y la regulación por comparación (yardstick).

1. Regulación por Tasa de Rentabilidad

También denominada costo más honorarios o de costo del servicio, este tipo de regulación garantiza que la empresa regulada obtenga una rentabilidad "justa" de su capital invertido, es el método tradicional de la regulación de los servicios de utilidad pública en muchos países, como los Estados Unidos. Esta forma de regulación resulta eficiente para constreñir el poder de los monopolios, pero resulta ineficiente al criterio de garantizar la máxima eficiencia de explotación, es decir, hace hincapié en la eficiencia en la asignación de recursos, o distributiva, y no en la eficiencia productiva.

La regulación por tasa de rentabilidad es sumamente detallada en su aplicación, exige una información precisa y detallada sobre los costos, así como la determinación de la forma en que se han de asignar los gastos comunes, entre servicios que se prestan conjuntamente o en común, este sistema de regulación debe tener una extensa investigación de las cuentas de las empresas reguladas para determinar los costos que deben incluirse en la base tarifaría y los que deben excluirse, y la forma en que los costos deben distribuirse entre servicios o grupos de clientes, por lo cual resulta excesivamente engorrosa y costosa de aplicar. El régimen de tasa de rentabilidad se basa en poner un tope mínimo a los beneficios en lugar de a los precios, lo cual significa que se dan pocos incentivos para minimizar los costos (salvo de forma limitada a través del intervalo regulatorio), es decir, que los precios se fijan de manera que la empresa regulada tenga asegurada una rentabilidad específica de su inversión después de recuperar los costos y sus precios se reducen en consonancia con las disminuciones de estos; puede que tenga un incentivo relativamente pequeño para dedicarse a reducir los costos e innovar su tecnología de producción y sus ofertas de servicios.

2. Regulación por índice de Precios

La virtud de este sistema regulatorio es la de aportar salidas incentivas para mejorar la eficiencia e innovar aspectos como la tecnología de producción y las ofertas de servicios, ayuda también a promover la competencia y concentra además la regulación precisamente en los servicios concretos en que la disfunción del mercado y la preocupación pública son más intensas, buscando que los consumidores estén protegidos eficazmente contra los abusos monopolísticos. La regulación por índice de precios se puede considerar como una forma de contrato por el cual "el Estado, mediante la licencia reguladora, contrata ciertos productos y servicios al sector privado, y en contraprestación, el sector privado tiene derecho a un caudal de ingresos que está acoplado a la inflación" ; este sistema de regulación sirve para fiscalizar perfectamente los precios de las empresas dominantes cuando el mercado competitivo fiscaliza sus ganancias, funcionando especialmente bien en condiciones de certidumbre, ya que un alto nivel de incertidumbre suele contribuir a que la regulación por tasa de rentabilidad y otros regímenes reguladores en los que el precio depende en parte del costo real sean preferibles a los sistemas puros de índice de precios, es decir, que en cuanto mayor es el grado de certidumbre, tanto más elevado debe ser el tope para que la empresa regulada resulte rentable.

El índice de precios o tarifa máxima es establecido por el organismo regulador, de forma que una empresa eficiente obtendrá por término medio el costo del capital sobre los activos empleados, éste determina la manera en que el índice de precios puede desplazarse durante un plazo fijo, ya que se constituye como un factor que típicamente se trata del aumento porcentual en un índice de precios de insumos pertinentes o de factores de ajuste análogos, al que se le resta un actor de eficiencia que representa una estimación ex ante del aumento de la productividad de la empresa regulada, para luego compartir los beneficios de eficiencia entre los clientes y los accionistas. Hay muchos motivos para preferir la regulación por índice de precios al principio y después de la privatización, generando unas ganancias de productividad potencialmente mayores en el momento de la privatización y después de ésta.

3. Regulación por Código Comercial

Este tipo de regulación no exige un marco regulador específico de un sector, las empresas funcionan con entera libertad sin una regulación específica, pero bajo la salvaguarda de que los organismos reguladores vigilan y evalúan cada uno de sus movimientos con arreglo a principios establecidos por la legislación de defensa de la competencia a la legislación antimonopolista en general. No es preciso que una autoridad reguladora per se lleve a cabo la vigilancia, sino que ésta atribución puede confiarse a un organismo establecido por la legislación antimonopolista o de defensa de la competencia, tal como una comisión de prácticas leales de comercio o una comisión de monopolios y fusiones; habrá lugar a la intervención reguladora una vez las empresas se comporten de forma anticompetitiva, si los precios aumentan demasiado o si se pone en peligro la calidad o los clientes, que no quedan razonablemente satisfechos.

Bajo este sistema de regulación, se brindan considerables incentivos a las empresas para que reduzcan los costos, esto debido al intervalo regulatorio de duración indefinida; su aplicación es sencilla, es muy poco costosa y puede incorporarse gradualmente, factores todos ellos especialmente importantes en países con poca experiencia en materia de regulación oficial. Este enfoque puede ser un complemento útil de otras formas de regulación, inclusive puede sustituirlas, especialmente en países pequeños y en el sector industrial donde resulta viable una competencia real; puede fortalecerse alentando la participación de los consumidores en el proceso de supervisión y organizando a los pequeños clientes en grandes unidades negociadoras, evidentemente más eficaces.

4. La Regulación por Comparación (Yardstick)

En este sistema, el regulador controla a las firmas a partir de su conocimiento sobre la actividad de una firma o un grupo de firmas "modelo". En muchas oportunidades, el acceso del regulador a la información es diferente para los casos de distintas firmas, por lo que los datos disponibles para unas empresas son empleados para controlar a las demás.

Este mecanismo puede incentivar reducciones de costo o mejoras en la eficiencia, por ejemplo, si se restringe la tarifa a un nivel menor al que se cobra en promedio para toda la industria, cada firma tendrá incentivos para reducir sus costos por debajo del promedio, con el fin de mejorar sus ganancias. Pese a sus virtudes, este mecanismo de regulación tiene dos problemas fundamentales: el primero es que es difícil conocer las condiciones por las que objetivamente una empresa se puede diferenciar de las demás (condiciones tecnológicas, demanda, problemas de localización); y el segundo es que, dado que se está tratando con mercados poco competitivos, no parece improbable que haya algún nivel de colusión entre las firmas que les permita afectar el diseño de las políticas de regulación, de tal manera que obtengan mayores beneficios económicos.

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