LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS EN COLOMBIA: UNA MIRADA DESDE LA CIENCIA DE LA POLÍTICA PÚBLICA Y LA REGULACIÓN


Raúl Andrés Tabarquino Muñoz

CAPÍTULO VII

¿ES LA POLÍTICA PÚBLICA DE REGULACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS UNA POLÍTICA DE CORTE NEOLIBERAL?

A lo largo de la presente investigación se han venido desplegando una serie de objetivos con el fin de estructurar una base teórica y práctica que permitiera la construcción de juicios para determinar si la política en estudio es de tendencia Neoliberal. De manera implícita, el desarrollo del problema de investigación propuesto, establece que los criterios involucrados en las normas regulatorias de los servicios públicos domiciliarios vigentes en Colombia incorporan una mayor ponderación de la eficiencia productiva, reflejada en la garantía de la obtención de rentabilidades financieras, sobre aspectos ligados propiamente al bienestar.

La conclusión de esta investigación, es decir, la respuesta a la pregunta final, girará en torno, en primer lugar, sobre un eje argumentativo explicativo desde lo teórico legal que encuentra su sustento en los orígenes y estructura del marco regulatorio de los servicios públicos domiciliarios en Colombia; seguidamente, se trazará un bosquejo correspondiente a la implementación de la Política Pública de Regulación de los servicios públicos domiciliarios en Colombia.

7.1. El Eje Teórico Legal de la Política Pública de Regulación

En el ámbito teórico legal, se delinea la transformación del Estado de Bienestar a Estado Regulador indicando, en últimas, la modernización del Estado y sus implicaciones legales, es decir que éste dirige sus funciones sobre varios puntos, entre los cuales se encuentran el colocar barreras de entrada a la competencia (Monopolios legales), el exigir licencias y registros a las empresas, la restricción de precios a ciertos bienes y servicios, el autorizar lugares para la localización y cobertura obligada para atención, las concesiones de territorios exclusivos y el trazar restricciones sobre calidad y estandarización. Los anteriores puntos, responden a una perspectiva instrumental de modernización del Estado, la cual implica una serie de tópicos comunes, tales como:

a) El manejo de las organizaciones empresariales públicas de forma semejante a las privadas, con base en el criterio racional del costo – beneficio y atendiendo a las señales del mercado. Lo anterior se constituye como el predominio del llamado Modelo de Estado Empresarial, sobre el cual se ha suscitado una copiosa literatura en los últimos años, particularmente en la versión anglosajona que propone la "Reinvención del Gobierno" (Osborne y Gaebler, 1992).

b) Impulso a las políticas de descentralización o desconcentración, autonomía en la gestión de las entidades públicas, otorgándoles a sus mandos una responsabilidad grande y disminuyendo el peso paternal o autoritario de los niveles superiores. Esta tesis de la ruptura de una unidad vertical, jerárquica en las estructuras de la Nación – Estado, es en realidad el corolario de la propuesta de democratización de la gestión de los asuntos públicos a partir de la puesta en marcha de la autogestión y la participación ciudadana, con base en un discurso que reconoce las dimensiones creativas de las comunidades y la importancia de la reconstrucción de la sociedad civil (Varela, 2005b).

c) La supremacía de la razón ciencia – técnica moderna en la conducción de los procesos administrativos y de tipo productivo de bienes y servicios.

d) La modernización, que se vislumbra como un continuum de agregados y cambios, tanto en el hardware como en el software gestionario (Varela, 2005b).

Otro criterio de Estado regulador en la política pública que se estudia es el concepto de control de gestión y resultados, establecido en la Ley 142 de 1994, en el Artículo 52. Este punto de la Ley responde a la teoría de la Nueva Gerencia Pública (New Public Management – NPM), la cual pretende corregir los abusos del intervencionismo del Estado, argumentando que las burocracias públicas, son ineficientes y primordialmente cuna del clientelismo, es decir, el objetivo central de la teoría NPM, es extender la ideología managerial del mercado a las organizaciones del Estado.

El NPM introduce la teoría del Gobierno Competitivo en el que entran a competir en el mercado las organizaciones estatales, a través de indicadores de desempeño, donde éstos se construyen para establecer el mecanismo de premio y castigo. Por lo tanto, las organizaciones que respondan más rápido, serán premiadas y las que no respondan adecuadamente serán castigadas, en donde se regalan puntos para los premiados y estrellas negras para los castigados.

Tal y como lo expone Varela (1999) en su artículo "El Nuevo Esquema de Prestación de Servicios Públicos y Sociales Bajo el Modelo de Descentralización Territorial en América Latina – Algunas Experiencias Relevantes", publicado en la Revista del CLAD "Reforma del Estado y la Administración Pública", en Colombia se han creado varias comisiones regulatorias con el propósito de constreñir el papel dominante de los monopolios que presten servicios públicos cuando la competencia no sea posible, promover la competencia cuando ésta sea el modelo de provisión de los bienes y servicios públicos, y así mantener la calidad en el servicio; las comisiones reguladoras también deben actuar como árbitros en los conflictos entre empresas, evaluar y conceptuar en los contratos que se presentan bajo condiciones uniformes, regular igualmente las tarifas, hacer que las empresas prestatarias se ciñan al modelo ESP (Empresas de Servicios Públicos), así como mediar en los procesos de fusión, reestructuración y liquidación de empresas e igualmente, dentro de este ámbito, ellas han de evaluar la gestión de las empresas prestatarias.

Las funciones de control, vigilancia e inspección, asegura el autor, están notablemente dispersas: la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios que, bajo el esquema de la Constitución colombiana, es una agencia de la Presidencia de la República, la Contraloría General de la República y las Contralorías Departamentales y Municipales ejercen además funciones taxativas de control, en tanto en las empresas concurren dineros públicos, de los orígenes antes mencionados, y el papel de la Procuraduría General de la Nación y las Personerías Municipales, en función del carácter semipúblico de las empresas prestatarias.

De igual manera, Varela (2005) en su publicación "Burocratización y Mercantilización en los Servicios Públicos – Un balance de los Estudios de Caso y su Relación con las Tendencias Globales" , señala de manera clara y precisa los resultados tangibles más importantes en el terreno de la implantación de las ideologías administrativas del NPM:

a) La lógica burocrático – weberiana, trazo dominante en la gestión de las Empresas estatales del sector de los servicios públicos, fue paulatina y progresivamente modificada. En su lugar, se implantó una política inspirada claramente en el New Public Management; en este sentido, se impulsó la despolitización en la gestión de las Empresas, a las cuales se las pretendió constituir como organizaciones autónomas y relativamente independientes de los avatares políticos.

 

b) En teoría, el Alcalde y los concejales tienen el control de las empresas Municipales de servicios públicos; los alcaldes nombran a los gerentes, pero éstos se relacionan funcionalmente y sin mayores mediaciones con el gobierno Nacional y con las elites económicas de cada región. Por supuesto, actúan de manera directa en las interrelaciones con las multinacionales que les proveen tecnologías, equipos, asistencia técnica y con las cuales pactan joint ventures. Así, bajo la ideología del New Public Management y la lógica de la eficiencia y la rentabilización, el gerente público actúa como un empresario privado respecto de sus pares y se rinde a este tipo de lógicas, evitando el control político de su nominador, el Alcalde y el Concejo. Dicha práctica no encuentra un tipo de regulación en ninguna parte, sino que constituye un resultado directo de la transformación de la cultura política; condicionada además por el peso tutelar de los empréstitos.

En ese sentido, las principales Empresas estatales colombianas se han autonomizado de una forma significativa en sus procesos de gestión y en las decisiones tecno - administrativas respecto del poder político y se han convertido, de manera parcial pero manifiesta, en tecnocracias administrativas o manageriales de tipo neoliberal, conservando la naturaleza público estatal de los derechos de propiedad.

El ex Ministro de Hacienda, ex Ministro de Desarrollo, ex Representante a la Cámaray ex Senador de la República, Hernando Agudelo Villa, en su libro "La Revolución Liberal – Un Proyecto Político Inconcluso", se refiere a que la Ley 142 de 1994, sustentando que esta contradice en gran medida los avances constitu¬cionales respecto a la creación de un Estado de Bienestar, por varias disposiciones, tales como:

a) Obliga a las empresas públicas del Estado y de to¬das las entidades territoriales a transformarse en sociedades por accio¬nes o en Empresas Industriales y Comerciales del Estado (EICE) en el término de dos años (Ley 142 de 1994, Artículos 17 y 180), desconociendo la importancia de la empresa pública y de las funciones de solidaridad social y distribución del ingreso que cumplen. b) La emisión de esta ley vulnera la fisonomía de la empresa pública encargada de prestar los servicios básicos, permitiendo la libertad de entrada de los agentes privados en la prestación de dichos servicios y la promoción de la com¬petencia (Ley 142 de 1994, Título I) sin las debidas precauciones para que no se quebranten las empresas estatales.

c) La ley busca abolir en el régimen tarifario el sistema de subsidios llamados cruzados, mediante los cuales, con un criterio redistributivo del ingreso, se beneficia a los sectores sociales más pobres mediante tarifas diferenciales (Ley 142 de 1994, Título VI). Lo anterior se hace con el ánimo de que el régimen ta¬rifario refleje los costos reales de dichos servicios prestados bajo con¬diciones de eficiencia, pero a la vez para aliviar a las clases medias y altas, a las cuales se dice, las empresas de servicios públicos gravan en exceso por medio de las tarifas.

Conjuntamente de los problemas sectoriales en términos macro, la institucionalidad vigente en los ochenta no contaba con las herramientas necesarias para introducir eficiencia en los servicios públicos ni asegurar su sostenibilidad. El estado afrontaba la crítica hacia un conjunto de problemas que se consideraban evidentes; no tenía capacidad para intervenir las empresas aún bajo severos abusos a los usuarios, bajas coberturas, mal servicio, o riesgo de quiebra, debía orientar cuantiosos recursos presupuestales para rescatar empresas quebradas y no contaba con autoridad para corregir los orígenes del desbalance, además el Gobierno no contaba con instrumentos para elevar la eficiencia de los prestadores y los monopolios administrativos, junto con el poder de la administración pública, constituían una barrera a la entrada de gestión y capital privado, careciendo de un conjunto de reglas que atrajera la inversión privada y que garantizara su sostenibilidad en el mediano y largo plazo.

Lo anterior responde de manera clara a la implementación de un modelo de economía mixta que supone la coexistencia de empresas privadas y públicas con objetivos diferentes pero complementarios, ratificando la política de privatizaciones del neoliberalismo que acude a la presentación de una empresa pública siempre ineficaz y a una empresa privada siempre eficiente. Así, se hace necesaria la formulación e implementación de una política pública o programa de servicios públicos domiciliarios, sustentada en el concepto de una eficiencia productiva y gestión empresarial, con el fin de solucionar problemas de cobertura, calidad, abusos de tarifas y eficacia en la prestación del servicio, que son originarios del intervencionismo estatal.

El modelo implantado por la Ley 142 de 1994, según afirma Varela (2005), es muy fuerte en el sentido en que no acepta el déficit estructural de las entidades, derivado de no cobrar el promedio estándar del costo de producción más la ganancia relativa y que prohíben el subsidio. El principio hoy vigente como un dogma de política pública, de que todo debe ser pagado y el no reconocer la realidad de la exclusión social que implica la existencia de sectores de la sociedad que no tienen derecho a los servicios, debido a su incapacidad de poder pagarlos, lleva a esta parte de la población a concebirla bajo la mirada el delito; se ha pretendido el autofinanciamiento del modelo mediante los Subsidios Cruzados que permitieran pagar los otros manteniendo la empresa (lo cual es algo que evidentemente no se ha logrado), contrastando con una tendencia ascendente de familias y usuarios desconectados y de otros usuarios que aún cuando pagan lo hacen sobre la base de un gran sacrificio en su calidad de vida.

La Ley 142 de 1994 define a la regulación el objetivo de asegurar una adecuada prestación del servicio mediante el aprovechamiento eficiente de los diferentes recursos en beneficio del usuario en términos de calidad, oportunidad y costo del servicio, estableciendo que, para el logro de éste objetivo, se promoverá la competencia y creará y preservará las condiciones que la hagan posible. Es así como el instrumento de regulación sería la competencia, sin embargo, si a ésta no se le adicionan consideraciones complementarias, como sistemas de competencia limitada con los que se podrían obtener economías de escala, puede resultar en una aplicación inconveniente; la comisión reguladora debería, en unos casos, promover la competencia, pero en otros, crear situaciones de competencia recortada, entrando a regular situaciones de monopolio, como en el caso del gas.

En cuanto a la modalidad de regulación, se encuentran dos rasgos principales de corte Neoempresarial en la política pública:

1. En el cálculo de la tarifa de todos los SPD prima la metodología del costo medio o promedio en el cálculo de los costos de la prestación del servicio, es decir que las empresas de servicios públicos estiman su frontera de rentabilidad por los costos por unidad de producción. En Colombia, las tarifas son fijadas por las comisiones regulatorias, mediante estudios técnicos que se basan en tres rubros: los costos de producción (costos de operación), los costos administrativos (donde está la ganancia promedio) y, en tercer lugar, los gastos de mantenimiento y de inversión futura; calculados estos tres rubros, se construyen las tarifas y luego, en algunos casos, como en el de la energía, se hacen los subsidios cruzados.

2. La política pública de regulación es de carácter técnico, sustentado en el concepto de precio que, a la manera de ver la receta del Consenso de Washington, aplica la medida económica de la inflación como parámetro central de la economía. Esta apropiación del IPC se observa en la metodología RPI-X aplicada en Colombia a los servicios de energía, gas por red, GLP, telecomunicaciones y aseo; este método se encuentra estipulado como régimen de libertad regulada, en el Artículo 14 de la Ley 142 de 1994, representado por la fórmula RPI-X y basado en el control de precios de los servicios básicos con base en la presunción de que si el precio no puede aumentarse, la única fórmula para elevar los beneficios es reducir los costos, es decir que el sistema se basa en limitar el incremento normal del precio de un conjunto de servicios básicos en el porcentaje que resulta de reducir el IPC en función de un factor X que refleja lo mejor de la eficiencia de la empresa y es determinado por el ente regulador . El hecho de estar inmersos en un mercado globalizante, en el que debe de incursionarse en tecnología y métodos, no debe dejar de lado que la variable del capital humano es primordial en el desarrollo sustentable de un país, más en la filosofía de las políticas públicas que en su estructura. Es por eso que, permitiéndose plasmar una opinión personal y profesional, se dirá en este texto que la política de regulación de los SPD responde a las dinámicas del mercado y a la receta del Consenso de Washington. Sobra decir que el componente del control social de los SPD fue uno de los objetivos diversos de Gran Bretaña en su proceso de privatización, que tenía como fin responder al principio de la regulación que consiste en intentar mantener – más no asegurar – un equilibrio adecuado de los intereses de los consumidores y usuarios de los servicios o bienes, y los intereses de los accionistas de las empresas prestadoras del servicio.

Cabe preguntarse, si la regla IPC-X impuesta por el modelo británico no fuera mejor que la regulación de la tasa de rentabilidad, ¿no sería más beneficioso evitar la regulación e introducir a cambio dosis adecuadas de competencia? Vickers (1993) a este interrogante respondió "Al fin y al cabo, en algunos casos de monopolios, la regulación es un medio para introducir estas dosis de competencia y si la competencia es absolutamente imposible, el rechazo en determinadas circunstancias de la empresa pública no sería tan evidente".

Luego de revisar y construir juicios, en el presente trabajo, no deja de llamar la atención que el viejo tema Estado versus Mercado reaparezca con una tremenda fuerza, encontrando problemas que genera la presencia generalizada de operadores con fuerte poder de mercado y, en consecuencia, asignan crucial importancia a la promoción de la competencia como el camino a la construcción de una economía eficiente y competitiva.

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