LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS EN COLOMBIA: UNA MIRADA DESDE LA CIENCIA DE LA POLÍTICA PÚBLICA Y LA REGULACIÓN


Raúl Andrés Tabarquino Muñoz

4.2. Ley 142 de 1994 o Ley de Servicios Públicos Domiciliarios

Siguiendo los preceptos marcados por la Constitución de 1991 que confiere al Estado la dirección general de la economía y para su operación le entrega instrumentos de intervención en la esfera privada y facultades de reglamentación, regulación e inspección, se busca la claridad y transparencia al sistema tarifario de los servicios públicos. Para tal fin, en 1994, la aprobación de la Ley 142 educa e inicia el camino para el establecimiento e implementación de la política pública de regulación definiendo qué espacio concierne a cada SPD (acueducto, alcantarillado, aseo, energía eléctrica, distribución de gas combustible, TPBC, telefonía local móvil en el sector rural) y los diferentes modelos tarifarios para cada uno de estos servicios.

Al Estado central se le han concedido diversos instrumentos de intervención que le permiten planear y esbozar diferentes políticas. En teoría, una de las principales funciones de política pública consiste en que el gobierno central se encargue de la promoción y sustento para que las organizaciones empresariales y sociales presten los servicios públicos; igualmente se estatuye como parte de las funciones del nivel central, la construcción de sistemas de información que permitan mayor transparencia a la competencia así como afirmar los derechos de los consumidores.

Así las cosas, en este esquema, entonces habría dos ámbitos de definición de políticas (Varela, 1999) uno estrictamente correspondiente al de las llamadas políticas públicas que reside en el nivel central, básicamente en términos de las competencias que las Leyes 142 y 143 le asignaron al gobierno central. De otro lado, habría políticas empresariales que no poseen el carácter de políticas públicas y que corresponden a las reglas del juego de la lógica competitiva entre oferta y demanda.

La Ley 142 está compuesta por diez títulos, los cuales se dividen a su vez en dos partes obedeciendo a su finalidad. Los primeros cinco tienen como finalidad exponer la legislación en lo que refiere a los principios generales, el papel de las personas prestadoras de los servicios públicos, así como del régimen de los actos y contratos de las empresas, el régimen del mercado laboral involucrado en este sector y la regulación, control y vigilancia del Estado en los servicios públicos; el restante número de títulos se ocupan, en su orden, del régimen tarifario, la organización y los procedimientos administrativos, la contratación de las empresas prestadoras de los servicios públicos, las normas especiales para algunos servicios – como son los de agua potable y saneamiento, energía eléctrica y gas combustible – y, finalmente, el Título 10 tiene como fin el régimen de transición y otras disposiciones.

Estos títulos puntualizan, primordialmente, sobre componentes importantes tales como:

a) El Régimen Jurídico de las Empresas de Servicios Públicos: La Ley, en sus artículos 17 y 180, exige la transformación de las empresas estatales prestadoras de los SPD en Sociedades por Acciones que, atendiendo a la naturaleza estatal o particular mayoritaria de la propiedad, serán clasificadas de acuerdo a la conformación de su capital siendo Empresas Públicas aquellas que cuenten con un capital 100% publico; Empresas Mixtas aquellas que los aportes públicos sean iguales o mayores al 50% del total y Empresas Privadas como aquellas cuyo capital es igual o superior al 51% del total.

Al considerar la última conformación como la adecuada para garantizar un mejor marco de estímulos para una gestión empresarial eficiente, en contraposición al que presentan las entidades con dependencia directa de las autoridades del gobierno, porque el capital al ser social puede ser controlado eficazmente por sus propietarios y el manejo accionario le obliga a la empresa a ser rentable y eficiente. Por excepción, también podrán transformarse en Empresas Industriales y Comerciales del Estado (EICE) .

b) Los Organismos de Regulación, Control y Vigilancia: Con el fin de asegurar la participación de los usuarios en la gestión y fiscalización de las empresas de SPD, la Ley, en su Artículo 62, establece que en todos los municipios deberán existir Comités de Desarrollo y Control Social de los SPD compuestos por los usuarios, suscriptores actuales o suscriptores potenciales de uno o más servicios a los que se refiere la Ley. Tales Comités, tienen el apoyo de la SSPDD; la Ley, en lo que se refiere a ésta en relación a la participación de los usuarios que se establece en el Artículo 80, se refiere a cuestiones tales como

 El diseño y funcionamiento de un sistema de vigilancia y control que permita apoyar los Comités de Desarrollo y Control Social de los SPD.

 La capacitación de los vocales, dotándolos de instrumentos básicos con el fin de organizar adecuadamente su trabajo de fiscalización e información necesaria para representar a los Comités.

 El apoyo técnico para el fomento de la participación de la comunidad en las tareas de vigilancia.

 Sanciones a las empresas que no respondan en forma oportuna y adecuada a las quejas de los usuarios.

Además, SSPDD se crea como un organismo de carácter técnico, adscrito al Ministerio de Desarrollo Económico, cuyas funciones principales se encuentran en el Artículo 70 de la Ley ; dicho organismo de control sumaria a su haber las Comisiones de Regulación que son diferentes divisiones administrativas y regulatorias en los sectores de agua potable y saneamiento básico, energía eléctrica y gas, y el sector de las telecomunicaciones .

Dichas comisiones, como también la SSPD están encargadas de hacer cumplir funciones tales como promoción y apoyo, gestión y obtención de recursos, regulación de la prestación de los servicios públicos en cuanto a eficiencia, cobertura, calidad y evaluación de las mismas y de la definición del régimen tarifario, la protección de los recursos naturales y finalmente el otorgamiento de subsidios a las personas de menores ingresos.

c) El Régimen de Tarifas: El régimen tarifario de las empresas de SPD está orientado por los criterios de eficiencia económica, neutralidad, solidaridad, redistribución, suficiencia financiera, simplicidad y transparencia (Art. 87 Ley de SPD). Tal régimen de tarifas tiene como generalidades las que se exponen a continuación

 

 Eficiencia Económica: La Ley establece que el régimen tarifario debe estar basado en la aproximación de precios a los de un mercado competitivo; las fórmulas tarifarías deben tener en cuenta no sólo los costos, sino los aumentos de productividad esperados y éstos deben distribuirse entre la empresa y los usuarios, tal como ocurriría en un mercado competitivo.  Neutralidad: Este aspecto establece que a usuarios residenciales de la misma condición económica o a usuarios no residenciales del servicio de energía, se les dará el mismo tratamiento de tarifas y se le aplicarán las mismas contribuciones o subsidios.  Solidaridad y Redistribución: Establece el deber de subsidiar a los usuarios de menores ingresos para que puedan atender sus necesidades básicas. Pero los subsidios deben otorgarse con transparencias, es decir, de forma que se conozca con precisión cuánto cuestan, quien los paga y quien lo recibe; los subsidios se constituyen gracias a un fondo capitalizado por el consumo de los usuarios de los estratos más altos, en conjunto con el consumo de los usuarios comerciales e industriales.  Suficiencia Financiera: Las tarifas deben garantizar la recuperación de los costos de producción incluyendo los costos de ampliación, mantenimiento, reposición y un excedente para los accionistas; es decir, la empresa debe recuperar la inversión, generar utilidad y cubrir todos los costos adicionales de operación para garantizar la calidad, continuidad y seguridad a los usuarios.  Simplicidad, Transparencia e Integridad: Las tarifas deben ser fáciles de comprender, de aplicar y de controlar; deben además, ser explícitas y completamente públicas. Las tarifas deben tener el carácter de integralidad, en el sentido de que supondrá una calidad y grado de cobertura del servicio, debe decirse que un cambio en estas categorías se considerará como un cambio en la tarifa.

 

4.3. El Régimen de Regulación de los Servicios Públicos Domiciliarios en Colombia

Explícitamente, la Ley 142 de Servicios Públicos Domiciliarios en el Artículo 88, define de manera muy precisa los esquemas generales de regulación a los cuales se pueden someter las empresas de servicios públicos y el papel de las Comisiones de Regulación en dicha prestación que se ratifica y se concreta en las resoluciones emitidas por las comisiones para cada servicio público. Se estipula que las empresas podrán ser incluidas tanto en la modalidad de libertad regulada o libertad vigilada, como bien en un régimen de libertad , dependiendo de las siguientes reglas:

a) Las empresas deberán ceñirse a las fórmulas que defina periódicamente la respectiva comisión para fijar sus tarifas, salvo en los casos excepcionales. De acuerdo con los estudios de costos, la comisión reguladora podrá establecer topes máximos y mínimos tarifarios, de obligatorio cumplimiento por parte de las empresas; igualmente, podrá definir las metodologías para la determinación de tarifas si conviene en aplicar el régimen de libertad regulada o vigilada.

b) Dado el caso de que las empresas no presenten una posición de dominio, estas tendrán libertad para fijar las tarifas, según el análisis que hará la comisión respectiva, con base en los criterios y definicio¬nes de esta Ley.

c) Las empresas tendrán libertad para fijar tarifas cuando exista competencia entre proveedores. Corresponde a las comisio¬nes de regulación, periódicamente, determinar cuándo se dan es¬tas condiciones, con base en los criterios y definiciones de esta Ley.

En el Anexo 2 se mostrarán los cuadros que contienen las diferentes resoluciones emitidas por las comisiones para cada sector en materia de regulación que tienen como finalidad, la conformación de un marco normativo o regulatorio en el que prevalecen los criterios de prestación del servicio, metodología y fórmulas tarifarias, así como los criterios y características, indicadores y modelos de carácter obligatorio que permitan evaluar la gestión y resultados de las empresas determinados por la misma comisión.

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