LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS EN COLOMBIA: UNA MIRADA DESDE LA CIENCIA DE LA POLÍTICA PÚBLICA Y LA REGULACIÓN


Raúl Andrés Tabarquino Muñoz

CAPÍTULO V

INFORMACIÓN ESTADÍSTICA SOBRE LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS EN COLOMBIA. UNA PERSPECTIVA

5.1. Indicadores de Bienestar de los Servicios Públicos Domiciliarios en Colombia. Calidad, Cobertura, Servicio y Eficiencia

5.1.1. Evolución de la Estructura Empresarial

5.1.1.1. Energía Eléctrica

Tradicionalmente el servicio de electricidad era prestado por empresas integradas verticalmente, desde la etapa de generación hasta la comercialización a usuarios finales. Una vez las generadoras térmicas entraron en operación, la escala óptima de producción se redujo considerablemente, permitiendo así crear un nuevo mercado para el servicio de energía.

En el estudio La Evolución del Servicio de Energía Eléctrica Durante la Última Década, realizado por Medina y Uribe (2005) y publicado por el CEDE, se muestra cómo en el año de 1991 el promedio nacional de la razón entre la tarifa que se cobraba y los costos de producción de un Kw/h. era del 46%, lo cual significaba que las compañías solamente recuperaban el 46% de los costos de cada Kw/h. vendido, mientras que el porcentaje restante era cubierto con aportes del gobierno o con deuda.

En términos de consumo, el CEDE analiza la demanda de energía eléctrica y la relaciona con el comportamiento del PIB, observando que hay una correlación bastante ajustada entre las dos series.

Puede notarse la existencia de una correlación bastante ajustada entre el comportamiento trimestral de la Demanda de Electricidad (residencial) y el desempeño del PIB, lo cual permite establecer dos hipótesis; la primera de ellas sugiere que ningún nuevo consumidor se conectó a la red y, en consecuencia, los consumidores ya conectados aumentaron su consumo atribuyendo este aumento a un efecto ingreso dentro del periodo 2002 – 2003. La segunda hipótesis sugiere que nuevos consumidores se conectaron a la red y dado que los ya conectados no aumentaron su consumo, el aumento al consumo se atribuye a un efecto conexión.

Frente a lo anterior, el CEDE (2005) asegura que:

"Una manera sencilla de separar el cambio en el consumo de energía en los dos efectos, es comparando la relación que existe entre el cambio en el PIB per cápita y el cambio en el consumo de energía. Correlaciones positivas indican mayor relevancia del efecto ingreso sobre el efecto conexión y viceversa. La correlación entre estas dos series (cambio en el Consumo Residencial vs. cambio en el PIB per cápita) para el período 1975 – 1991 era de 0.60; mientras que ésta misma para el período 1992 – 1998 era de -0.59".

La relación anterior puede evidenciarse en la Figura 2. El CEDE muestra que existe evidencia para afirmar que antes de 1991, los crecimientos en el consumo residencial de energía eran explicables a través del efecto ingreso principalmente, para luego mostrar una divergencia en esta concepción a partir de 1992 y hasta 1998.

En el caso de los servicios públicos y, específicamente para el servicio de prestación de energía eléctrica, esta nueva concepción sobre las intervenciones del Estado, se materializó en las Leyes 142 y 143 de 1994. Estas leyes se crearon bajo un evento coyuntural excepcional como lo fue el racionamiento de electricidad que el país sufrió en los años 1991 y 1992, explicado en parte por circunstancias climáticas asociadas al Fenómeno del Niño.

La vulnerabilidad ante los eventos climáticos fue la principal consideración al hacer la reforma a la intervención estatal tal y como está consignada dentro de las Leyes 142 y 143, buscando blindar el sistema de generación contra cualquier eventualidad desencadenada por este suceso. La puesta en vigencia de las Leyes incentivó a la inversión privada, junto con todo un proceso de implementación y mejora hacia la infraestructura térmica para la generación de electricidad; las reformas legales buscaron crear incentivos para que el desempeño y la viabilidad financiera de las empresas estuvieran atados a la eficiencia con la que éstas prestaran el servicio.

La creación de una nueva Constitución Política en el año 1991 permitió una proliferación de agentes privados en las áreas de generación y comercialización de energía; en el caso de los transportadores y distribuidores, el crecimiento de los agentes privados ha sido un tanto menor .

En lo que respecta a la participación de los agentes privados en los diferentes procesos de producción y venta de energía (entiéndase como la generación, transmisión, distribución y comercialización), esta es dominante en todos los procesos, exhibiendo también una notable articulación público-privada. Esta participación puede notarse en la Gráfica 4, donde se muestra que el 60% de las empresas de energía eléctrica actualmente que operan en el sector son privadas; el 32% son empresas mixtas y sólo el 8% son oficiales.

Para Bogotá, en 1995 la EEB, encargada de las actividades de generación, transmisión y distribución para el distrito de Bogotá, inició un proceso de transformación empresarial que culminó en 1997 con la capitalización por parte del sector privado de la empresa de generación, EMGESA y de la empresa de distribución y comercialización, CODENSA; la empresa de distribución fue capitalizada por un inversionista estratégico que posee el 48.5% de las acciones, conformado por ENDESA de España y las compañías ENERSIS y CHILECTRA de Chile, el porcentaje restante pertenece a la EEB. Con la liberalización del mercado de comercialización de energía, han entrado en Bogotá alrededor de siete comercializadores a competir en el mercado de los grandes usuarios; CODENSA participa en el mercado con el 99% de los usuarios, que representan el 76% del consumo de la ciudad.

En la ciudad de Cali, el servicio de energía es prestado por EMCALI, quien realiza las actividades de generación, distribución y comercialización. En la actualidad, EMCALI se encuentra intervenida por la SSPDD y ha logrado un acuerdo con acreedores en el marco de un plan de rescate diseñado por el gobierno, aunque algunos trabajadores expresan que el gobierno nacional no hace más que mostrar Informes de Gestión, en donde el Flujo de Caja de la empresa decrece en el tiempo con la intención de poder venderla.

Respecto a lo anterior, se encuentran algunas hipótesis sobre la falta de eficacia del nuevo marco sobre el desempeño de EMCALI, tal como lo plantea Económica Consultores. En primer lugar, como lo afirman Ayala y Millán , la empresa de Cali, a diferencia de la de Bogotá y la Costa, gozaba de unas finanzas sólidas a mediados de los 90 y, por lo tanto, no se vio obligada a tomar decisiones de transformación estructural; en segundo lugar, EMCALI firmó contratos de compra de energía take or pay para el desarrollo de plantas de generación térmica en la región, las cuales cuando se estampilló el cargo de transporte de energía, quedaron fuera de mérito para el despacho y EMCALI ha tenido que soportar un costo de energía por encima del mercado. Pese a los inconvenientes presentados, la Grafica 6 evidencia como las Empresas Municipales de Cali (EMCALI) presentan una participación dominante respecto al consumo en el mercado.

5.1.1.2 Gas Natural

En Colombia, la producción de gas natural está conformada por dos monopolios regionales: uno localizado en la Costa Atlántica y el otro ubicado en los Llanos Orientales (gran yacimiento de Campo Cusiana), los cuales se encuentran interconectados por un gasoducto con limitaciones de capacidad. En estos dos monopolios, ECOPETROL mantiene un porcentaje alto de participación; la posibilidad de exportar gas fue discutida en distintos foros y, finalmente, en el año 2003, se incluyó en la ley del Plan de Desarrollo, que permitió la exportación de gas.

Respecto al transporte del alcano, existen ocho empresas, de las cuales seis atienden subsistemas de transporte o pequeños tramos de los gasoductos troncales y dos manejan los principales gasoductos (Promigas en la Costa Atlántica y la Empresa Colombiana de Gas la cual es responsable del sistema de transporte al interior del país).

Hacia el año 1986, se estableció el primer programa nacional de uso masivo del gas natural en Colombia, denominado Programa de Gas para el Cambio , el cual tuvo como objetivo sustituir energéticos de alto costo, principalmente en el sector residencial, con el fin de incorporar el gas natural a la canasta doméstica de consumo de energía del país a través de dos fases. La primera fase consistió en la masificación del uso de gas natural en los ámbitos residencial y de transporte, mientras que la segunda fase estableció la conexión de los pozos productores de gas con los centros de consumo en el interior del país.

 

En el año 1991, el Gobierno Nacional adoptó el Programa para la Masificación del Consumo de Gas, que tenía como objetivo ampliar la oferta energética del país, la cual estaba altamente concentrada en la hidroenergía, incorporando energéticos como el gas natural. Para poder cumplir con el objetivo, se recomendaron estrategias tales como masificar el consumo de gas en las principales ciudades del país, incentivar la participación privada en el sector, eliminar las distorsiones en los precios de los energéticos y el realizar la construcción de una red troncal de gasoductos con cobertura nacional. Posteriormente, es creada mediante ley en el año 1997 la empresa ECOGAS, a la cual fueron transferidos los activos de transporte de propiedad de ECOPETROL, construidos en desarrollo del Programa de Masificación de Gas Natural realizado a principios de los años noventa, mediante contratos de BOMT (Building, Operation, Maintenance and Transfer). Los Anexos 3 al 5 dan cuenta de la estructuración de la prestación y regulación del servicio de gas natural antes y después de la implementación de la Ley 142 de Servicios Públicos Domiciliarios.

5.1.1.3. Telecomunicaciones

El servicio de telefonía básica es uno de los más antiguos en el sector de las telecomunicaciones. El inicio de su prestación en Colombia se remonta a finales del siglo XIX, época en la cual, como resultado de la iniciativa privada, se crearon empresas telefónicas en algunos municipios como Bogotá, Barranquilla y Cúcuta; hacia 1891, el departamento de Antioquia creó la primera empresa pública de telefonía del país, destinada a prestar el servicio en el municipio de Medellín.

En 1912, existían 12 prestadoras del nivel municipal, la mayoría de ellas de carácter privado y hacia el año 1943 el Estado retomó la iniciativa y responsabilidad de la prestación de los servicios telefónicos. La Ley 6 de ese mismo año nacionalizó las telecomunicaciones, dando autorización y vía libre al gobierno para comprar empresas existentes y a crear una empresa que unificara los servicios bajo el control estatal; en cumplimiento de esta Ley se creó, en 1947, la Empresa Nacional de Telecomunicaciones (TELECOM), otorgándosele autonomía administrativa y patrimonio propio a partir de la compra de los activos de la Compañía Telefónica Central.

La creación de esta nueva empresa, que integró los servicios de larga distancia tanto telegráficos como telefónicos, se encargaría años después de la prestación del servicio de telefonía local y telefonía rural en ciertas regiones del país. Cabe resaltar que la presencia de TELECOM como prestadora de servicios de telefonía local, además de dinamizar el sector, posibilitó aumentos importantes en cobertura .

Hacia el años 1990, existían 2.8 millones de líneas instaladas en el país, con una densidad telefónica de apenas ocho líneas por cada cien habitantes, reflejando el déficit existente en el acceso a prestación del servicio en varias regiones del país. Ya para el año 1994, las líneas instaladas en el país ascendían a los 4.3 millones y la densidad se había incrementado a 11 líneas por cada cien habitantes.

Según el CEDE (2005), en el año 2004 existían en el país 32 empresas de telefonía fija, tres operadores de larga distancia, y dos operadores de telefonía celular y uno de PCS (Personal Comunication Services) que compiten con los operadores de telefonía fija local y de larga distancia nacional. Además, expone el índice de Herfindhal que determina la competitividad de un mercado con base en el número de firmas y sus participaciones, donde se considera que los niveles por debajo de 0.25 sugieren un mercado competido.

Respecto de lo anterior, se encontró que al mercado de Bogotá le corresponde un índice de 0.69, lo cual sugiere que se presenta aun una gran concentración en la capital del país; para el mercado de Barranquilla se encuentra un valor del índice correspondiente a 0.5, siendo de concordancia con la existencia de un duopolio de participaciones iguales, pues, en Barranquilla el servicio de telefonía fija se reparte de manera equitativa entre Metrotel, (antigua teleasociada de TELECOM) y la Empresa Distrital de Telecomunicaciones.

Para la ciudad de Santiago de Cali, se obtuvo un índice de Herfindhal de 0.89, lo cual evidencia una gran concentración en el mercado. El servicio de TPBC (Telefonía Pública Básica Conmutada) local está a cargo de EMCALI, el cual está siendo objeto de un programa de reestructuración en la actualidad con miras a darle viabilidad a la empresa en el corto, mediano y largo plazo.

Por otro lado, Medellín presentó un valor del índice cercano a 1 (IHH = 0.99), evidenciando una concentración muy alta. La empresa que atiende el servicio de TPBC en su mayoría local es las Empresas Publicas de Medellín (EPM), junto con la empresa y EDATEL, una empresa mediana local extendida que presta el servicio de telefonía local en Antioquia y que tiene algunas líneas instaladas en esta ciudad.

 

5.1.1.4. Acueducto y Alcantarillado

En el periodo comprendido entre los años 1910 y 1950, el Estado (más concretamente, el poder central) fue el encargado de la provisión de los servicios de acueducto y alcantarillado. La intervención estatal se hizo notoria en la década de los años veinte y ya para el año de 1936, mediante la Ley 65, se destina un 1% de los recursos fiscales al sector con el objetivo de expandir la provisión de agua potable.

Para el año 1930, se asigna a los Municipios la responsabilidad del suministro y gestión de los servicios de acueducto y alcantarillado; se catalogaron los Municipios en tres categorías: los municipios con más de 3.000 habitantes y menos de 20.000 recibían contribuciones de la Nación y del respectivo Departamento para la construcción de las obras y hacían aportes propios de acuerdo con su capacidad financiera. Los municipios con más de 20.000 habitantes debían financiar la construcción de los sistemas por sus propios medios y recibían aportes hasta por el 50% del servicio de la deuda contraída para la financiación de las obras, y finalmente, los municipios con menos de 3.000 habitantes eran considerados rurales con necesidades menores y no se les incluía dentro del programa de financiación; aunque, a pesar de la autonomía Municipal en materia de construcción y operación de los sistemas de acueducto y alcantarillado, el Ministerio de Obras Públicas controlaba las tarifas.

Para el año 1950, se creó el Instituto de Fomento Municipal (INSFOPAL), asumiendo las funciones del Fondo de Fomento Municipal (FFM) con nuevos recursos provenientes de otras rentas; para el ejercicio del INSFOPAL, los municipios se catalogaron de acuerdo con el número de habitantes y los recursos fiscales ordinarios; los municipios se dividieron en siete categorías y las exigencias en materia de aportes propios se incrementaban a medida que aumentaba la categoría. Durante el período 1950 – 1957, la inversión necesaria para atender las necesidades del sector ascendía a 31 millones de pesos de 1951 y las inversiones del INSFOPAL en este período fueron de 5.4 millones de pesos, equivalentes a un 16% de lo estimado. En 1968 es creada la Junta Nacional de Tarifas como un órgano adscrito al Departamento Nacional de Planeación (DNP), teniendo como objetivo el de disminuir la injerencia política en la definición de las tarifas y avanzar hacia la recuperación de los costos de prestación de los servicios; dicha junta estableció tarifas diferenciales por estratos y uso del servicio (residencial, industrial, comercial y oficial), de tal forma que se hizo necesario el otorgamiento de subsidios. Las funciones del INSFOPAL en materia de financiación fueron restringidas y su papel de asistencia técnica se conservó; las funciones de financiación fueron trasladadas al Fondo Financiero de Desarrollo Urbano (FFDU).

El modelo de prestación Municipal se retoma hacia el año 1975 y tuvo como finalidad la búsqueda de mecanismos que permitieran una real autonomía y responsabilidad de los Municipios y Departamentos, por lo cual se establece que los organismos ejecutores debían tener carácter Regional o Municipal, gozar de autonomía administrativa y capital independiente, y organizarse bajo la forma de Empresas de Obras Sanitarias (EMPOS) o Sociedades de Acueductos y Alcantarillados (ACUAS).

Para el año 1987, el mercado de agua estaba conformado por empresas especializadas de carácter Municipal y por cerca de 40 empresas de carácter Nacional, pero con gestión descentralizada; para este momento, el Instituto Nacional de Salud (INS) atendía cerca de 2.500 comunidades y 250 cabeceras Municipales. Según los datos ofrecidos por la SSPD y de acuerdo con el informe realizado por Económica Consultores, se evidencia que para el año 2004, existían más de 2.000 prestadores, de los cuales 830 se encuentran registrados ante la SSPDD, de esta muestra, sólo el 12% asumió la forma de empresa de servicios públicos, el 22% se constituyeron como empresa industrial y comercial del Estado, 23% se declaro como Municipio prestador directo, mientras que 41% se encontraba bajo la categoría de organización autorizada; de estas sociedades, el 61% son privadas, 28% mixtas y el resto oficiales.

 

5.1.1.5. Aseo

En el ejercicio, la prestación de los servicios fue generalmente asumida por la Nación a través de diferentes formas legales e instituciones, entre las cuales estaba, el INSFOPAL creado en 1950, cuyas funciones eran financiar, planificar, diseñar, construir, operar, mantener y administrar los servicios en los Municipios. Una vez realizada la reforma constitucional de 1968, el INSFOPAL dejó de depender del Ministerio de Fomento Económico para depender del Ministerio de Salud y sus funciones se limitaron a los asentamientos, poblaciones y ciudades con más de 2.500 habitantes; respecto de los municipios con menos de 2.500 habitantes en un área urbana, se creó el Instituto Nacional de Programas Especiales de Salud (INPES), que más tarde asumió el nombre de Instituto Nacional de Salud (INS).

 

A mediados de la década de los ochenta, se comienza a concebir la reforma administrativa del Estado, centrándose en la transferencia de responsabilidades a las entidades territoriales. A comienzo de la década de los noventas, la prestación del servicio de aseo se encontraba esencialmente en cabeza de empresas públicas y de las secretarías de obras o aseo de los respectivos municipios; ya en 1992, el FFDU fue liquidado y remplazado por la FINDETER, la cual se adscribe al Ministerio de Hacienda.

Fue la Junta Nacional de Tarifas la que se encargó de fijar las tarifas de 125 empresas de acueducto y alcantarillado Municipales y de 28 empresas de aseo que servían a 507 y 46 Municipios respectivamente. En los demás casos, la Junta estableció el régimen de libertad regulada para la fijación de las tarifas del servicio de aseo las cuales eran definidas por las Juntas Directivas de las entidades descentralizadas que prestaran los servicios.

El estudio llevado a cabo por Económica Consultores indica que la recolección de basuras es un negocio semiprivado; se puede desarrollar la competencia en el mercado, lo cual se facilita por la tecnología y la ausencia de subaditividad de costos, es decir, no depende de un gran capital fijo instalado como en el caso del alcantarillado o el agua. En la base de la SSPDD existen registrados más de 500 prestadores del servicio de aseo en el país, la mitad de los prestadores son EICE del orden municipal y una cuarta parte son empresas de servicios públicas; de éstas últimas, el 80% son sociedades privadas y el porcentaje restante está conformado por los Municipios, quienes actúan como prestadores directos y por otro tipo de organizaciones autorizadas por la ley para prestar servicios, como casos de excepción.

En Bogotá se llevó a cabo en el año1994, poco antes de la expedición de la Ley de SPD, un proceso licitatorio para la concesión del servicio de aseo, para lo cual se dividió la ciudad en siete zonas para el componente de recolección y una concesión para la administración del relleno sanitario. En desarrollo del proceso, se adjudicaron las zonas a cuatro concesionarios, quienes conformaron una empresa para el desarrollo de la gestión financiera y comercial del servicio.

Respecto a Barranquilla, la prestación del servicio está a cargo de la TRIPLE A y ante la entrada de nuevos operadores por iniciativa privada, se expidió un Decreto Municipal declarando la exclusividad del servicio a cargo de esta empresa. Por otra parte, en Bucaramanga, el servicio era prestado por la Empresa de Aseo de Bucaramanga S.A. E.S.P. (EMAB) empresa de constitución mixta del orden Municipal; hace menos de dos años, entró una nueva empresa a atender el componente de recolección, Ciudad Capital.

 

En Medellín, el servicio de aseo en sus componentes de recolección, barrido y limpieza de calles y disposición final es operado por EMVARIAS, la cual es una EICE del orden Municipal. Finalmente, EMSIRVA atiende los servicios de aseo en Cali. Es una EICE del orden municipal y se encarga, además, de las plazas de mercado y los mataderos.

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