LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS EN COLOMBIA: UNA MIRADA DESDE LA CIENCIA DE LA POLÍTICA PÚBLICA Y LA REGULACIÓN


Raúl Andrés Tabarquino Muñoz

3.1.2. La Implementación de Políticas Públicas

En lo que respecta a los enfoques de implementación de las políticas públicas, existen cuatro fundamentalmente. Tales enfoques son el enfoque del Top – Down, el enfoque de Implementation Gap, el Enfoque Sistémico y el Enfoque Alternativo de Pressman y Wildavsky.

Para el enfoque Top – Down se presupone que las decisiones en política son tomadas en el centro y la ejecución es de la periferia, evidenciando una implementación que va desde arriba hacia abajo. Es el centro el que toma las decisiones y el cual espera la implementación resignada y eficaz de la periferia; las críticas a este enfoque indican que no en todas las oportunidades, las decisiones tomadas en el centro son ejecutadas fielmente en la periferia, o cuando la política se pone en marcha. Enfoques como este dan lugar a que exista una tergiversación que depende de los contextos de la Policy, los aspectos situacionales, los conflictos de intereses dentro de los ejecutores y los entornos organizacionales.

Respecto al enfoque de Implementation Gap, este nos expone la existencia de unos "vacíos en la implementación", ya que el proceso no se corresponde completamente con las demandas de Policy; se asegura que el Estado no deja de legislar pero, en la práctica, no pasa gran cosa o bien se produce lo contrario de lo esperado.

El Enfoque Sistémico pone de manifiesto los efectos de retroacción que ocasiona el contenido mismo de la Policy y habilita la ejecución como una actividad constitutiva del sistema político. Así, el proceso de ejecución aparece movido por un principio de circularidad, en donde todo participante puede intervenir en cualquier momento del proceso, aunque formalmente su turno haya pasado.

Finalmente, el Enfoque de Razonamiento Alternativo de Pressman y Wildavsky critica la posición que indica que la ejecución sigue una secuencia lineal, unidireccional, en la cual lo de arriba condiciona lo de abajo, sin ningún tipo de retroacción, ya que esta consideración anula toda diferencia entre actores políticos y actores técnicos y, a su vez, anula toda acción (en la línea o no de la Policy) formulada. La implementación se propone, desde este enfoque, como un escenario en el que intervienen actores que no permanecen neutros ni pasivos (voluntad política) y quienes deciden las Policies anticipadamente formulan las condiciones concretas que presidirán la ejecución; sin embargo, la ambigüedad guía su acción.

 

En suma, la ejecución de Policies se caracteriza por un conjunto de actividades individuales o colectivas que transforman conductas en el marco de un contexto prescriptivo establecido por una autoridad pública competente. En este sentido, el marco de acción de las Policies es de carácter prescriptivo; no sólo las metas sino también los procedimientos están prescritos, es decir, hay unas idealidades, unos pasos, unos procedimientos, que no se pueden omitir en la implementación.

De este modo, la implementación entonces puede llegar a ser entendida como control o planeación, como interacción y como evolución. Como control o planeación, se afirma que importan las metas y los planes, se requiere de un proceso unitario de implementación; es decir, para la implementación se necesita de un plan de implementación que aunque se diseñe no garantizará su ejecución de manera absoluta y sin dificultades. De otro lado, como interacción, se reduce al mínimo la importancia de las metas y los planes, los resultados no son predecibles, se mantiene el elemento de sorpresa y es probable que las consecuencias sean distintas de las que pretenda cualquier participante; en este sentido, la implementación configura la Policy, ya que no es el diseño de un plan de acción, sino su rediseño lo que ocurre la mayor parte del tiempo.

Varela (2005) resalta que la implementación se constituye como la fase fundamental del ciclo de Policies, ya que versa con la noción propia del "Estado en Acción", pues tiene relación directa con dicha operacionalización del Estado y busca resolver el interrogante planteado por la disciplina de las Policies de ¿qué hacer con el poder? y ¿cómo funciona el aparato burocrático para ejecutar las tareas? En relación a lo anterior, existen cinco puntos críticos, desde la perspectiva organizacional, abordados por las Ciencias del Management:

1. El problema de la compresión – apropiación de la Policiy por parte de las burocracias. La implementación de la Policy depende de la maquinaria burocrática, pues las burocracias (bien sean públicas, privadas o del tercer sector) son las que implementan las Polcies. 2. El Problema de la Comunicación con relación a los sistemas de información. Este problema se encuentra directamente relacionado con el primero, ya que su potencialización puede llegar a solucionar la problemática de la comprensión – apropiación de la política pública. 3. El Problema de Poder Organizar, ya que una vez las personas compartan los objetivos de la organización y se socialicen las metodologías para alcanzarlos, emergen – por una parte – los conflictos de jerarquía con las asimetrías de poder inherentes a toda organización y, por otra parte, habrá que considerar que los corporativos organizacionales crean sus propios intereses, los cuales pueden llegar a ser diferentes a los intereses de la organización en sí misma. 4. El Problema de la Capacidad de Gestión del Recurso Humano. Pueden existir organizaciones estructural y funcionalmente coherentes que carecen del recurso humano y por lo cual se desvirtúan en el mundo organizacional. El aparato organizacional debe poseer capacidades que le permitan implementar las metas y objetivos trazados; dichas capacidades o el desarrollo de las mismas, van de la mano de la experiencia y la experticia que el aparato acumula con el transcurrir de los años (saberes acumulados).

5. El Problema del Diseño Organizacional, el cual intenta resolver los interrogantes de ¿qué tipo de aparato ejecuta qué Policy? y ¿qué estructura implementa qué estrategia? Con respecto a estos interrogantes, emergen desde el Management las relaciones Estructura – Proceso y Estructura – Estrategia; la primera se encuentra orientada hacia los medios y la segunda hacia los fines. Ambas versan con la implementación en la medida en que, de la armonización de estas dos relaciones, va a depender en buena parte el éxito de la implementación de políticas públicas.

Una vez planteadas las problemáticas, habría que resolver unos últimos interrogantes con relación a la implementación de Policies, ¿Por qué un Policy no se ejecuta? ¿Cuáles son los problemas que aparecen en términos de implementación de la misma? Para resolver estos interrogantes cabría señalar que existe una capacidad de resistencia burocrática que pretende mantener el statu quo y resiste los posibles cambios o transformaciones organizacionales. Empero, las burocracias resisten hasta donde ello les es posible, ya que ante el dilema de resistir o morir, las burocracias pasan a la etapa de adaptación, dejando a un lado la resistencia; estas poseen la capacidad de adaptabilidad al cambio organizacional, entendida ésta como la adecuación al entorno organizacional. En este sentido, existen dos tipos de adaptación dependiendo del campo de acción de la organización y de la adecuación de las políticas: la adaptación impuesta desde afuera y la adaptación negociada; en el caso de las Policies, las burocracias estatales tienden a negociar el cambio en las reglas a partir del cabildeo, de la presión burocrática, la visibilidad politics electoral y la visibilidad politics regional, con lo cual las burocracias pretenden preservar los beneficios previos y el statu quo.

3.1.3. Los Principales Obstáculos que Enfrentan los Procesos de Implementación de Políticas Públicas

La implementación es una fase de la política pública en donde se genera la actuación de agentes ejecutores a partir de un marco normativo de intenciones (objetivos/metas). Por esta razón, se considera que en dicho proceso se presentan diferentes obstáculos que recaen en los distintos actores que intervienen (Decidores – Ejecutores), y que algunos de estos obstáculos, hacen parte de las creencias de la planeación tradicional en donde se diseñan las políticas públicas de arriba hacia abajo (top – down).

A continuación se enumeran los factores que pueden influir en el desarrollo de la ejecución de la política pública:

1. Voluntad política de los Ejecutores: la implementación como escenario en el que intervienen actores que no permanecen neutros ni pasivos.

2. La Ambigüedad de los Textos de las Políticas Públicas asociada a la interpretación de la misma por parte de quienes la desarrollan.

3. Flexibilidad de las Disposiciones: en cada contexto, la implementación se "adapta" a la capacidad de respuesta de las instituciones y a los intereses de las mismas.

4. Ambigüedad y Simbolismo: "La ambigüedad guía su acción" y está fundamentada en los dos anteriores factores (ambigüedad de textos y flexibilización de disposición).

5. Creencia de que "Quienes Deciden Controlan o Pueden Controlar a los Ejecutores": debe de abandonarse 'la noble mentira de la ciencia administrativa', la idea de que quienes deciden controlan o pueden controlar a los ejecutores.

6. Preferencias Gubernamentales: se fundamentan en el conflicto de intereses y favoritismos políticos.

7. Mediatización por un Número de Actores Diversos: diferentes actores y en diferentes niveles de decisión y ejecución, es decir, en este factor no sólo influye el número de actores, sino también el "control jerárquico".

Es por lo anterior que, se sugiere que cuando se trata de analizar la implementación de políticas públicas, debe de observarse tanto el proceso como la estructura, es decir, lo prescriptivo y lo efectivo (Meny y Thoenig, 1992).

3.1.4. La Evaluación de las Políticas Públicas

La evaluación es un proceso que procura determinar de manera sistemática y objetiva la pertinencia, eficacia, eficiencia y los efectos de las actividades en relación con unos objetivos específicos de una política pública, sus programas o proyectos. Es en virtud de lo anterior que los tipos de evaluación ex ante – del proceso – y ex post, no deben ser considerados como excluyentes entre ellos, dado que en el ciclo de la política pública, los tres contribuyen de manera diferenciada a la contextualización y aplicabilidad de la misma. A continuación se procederá a explicar de una manera más precisa cada uno de estos tipos. a) Evaluación Ex - Ante También es llamada evaluación a priori, de factibilidad o prospectiva, que consiste en realizar un análisis de una propuesta de ley, programa o proyecto, para determinar los efectos que provocaría su implementación (Roth, 2002: Pp. 143). Por tanto, se constituye en un instrumento prospectivo y de ayuda a la decisión, y consiste en pronosticar cuáles serán los impactos futu¬ros causados por una política pública, al analizar las diversas opciones diseñadas, generalmente en función de tres criterios: su eficacia, su impacto previsible y su impacto en otras políticas públicas (Ibíd., 143).

Por esta razón, la evaluación ex ante debe ser considerada como la base de la planificación de toda política pública como punto de referencia para la comparación posterior; esta debe realizarse desde la formulación de la política pública para pensar en objetivos supuestos y procesos de implementación, lo que también implica presupuestar recursos necesarios para hacer seguimientos y evaluación ex post, incluyendo estudios de factibilidad y todas aquellas otras funciones realizadas antes de comenzar el proyecto.

b) Evaluación Concomitante También llamada evaluación de proceso (o de impacto temprano). Es otro momento posible de la evaluación que acompaña la puesta en marcha del proyecto o programa. El objetivo es, por una parte, controlar el buen desarrollo de los procedimientos pre¬vistos y, por otra, permitir la detección de problemas para poder realizar los ajustes necesarios a tiempo. Se trata de realizar un segui¬miento o monitoreo a las actividades de implementación de un programa – insumos, cronograma, realizaciones, resultados, etc. –. Este tipo de evaluación puede ser de carácter continuo o periódi¬co (semestral o anual) y puede ser realizado por personal de la misma administración – control interno – o por grupos externos como en los casos de la interventoría o de la veeduría (Ibíd., 149).

Por tanto, la evaluación concomitante se realiza mientras la política pública está en ejecución y puede referirse tanto a la gestión como a las actividades o productos del mismo. Esta permite comprobar la efectividad y eficiencia del proceso de ejecución mediante la identificación de los aspectos limitantes y/o favorables, recomendando medidas correctivas para optimizar los resultados esperados.

c) Evaluación Ex - Post También llamada de retrospectiva o a posteriori, es la que se realiza con más frecuencia. En este caso se trata de analizar los efectos de un programa o de una política pública luego de efec¬tuada su implementación; la finalidad de una evaluación ex post es generalmente la obtención de conocimientos y enseñanzas para decisiones futuras.

La realización de una evaluación ex post de una política pública, requiere de un cierto rigor y descansa en el uso apropiado de he¬rramientas metodológicas tanto cualitativas y cuantitativas, desa¬rrolladas por las Ciencias Sociales tales como la estadística, las entrevistas, los sondeos, los análisis de informes y de textos, etc. (Ibíd., 150). Esta es la evaluación que se realiza pasados tres o cinco años después de haber terminado la implementación de la política pública, se concentra en las áreas de eficiencia, efectividad, efectos y propósito.

Si se tratase de dar prioridad a uno de los tres tipos de evaluación propuestos con anterioridad, debe decirse que se le daría a la Evaluación Concomitante (o Evaluación de Proceso) dado que, por su carácter de seguimiento y control, brinda mayores posibilidades para generar cambios o direccionamientos de acciones que aumenten las posibilidades de alcanzar las metas y objetivos de alguna política pública en especifico.

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