LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS EN COLOMBIA: UNA MIRADA DESDE LA CIENCIA DE LA POLÍTICA PÚBLICA Y LA REGULACIÓN


Raúl Andrés Tabarquino Muñoz

2.4. Acerca de los Servicios públicos Domiciliarios en Colombia: Una Reseña Histórica

En Colombia, el desarrollo masivo del sector de SPD, en términos de su cobertura y estructura institucional, obedece al crecimiento de la población urbana en el siglo XX. El modelo que dominaba, en primera instancia, se traduce en que la prestación de los servicios estaba a cargo del Estado, el cual respondía al modelo clásico de bienestar de orden keynesiano, en donde se fortalece un monopolio estatal del sector por lo menos hasta el inicio de las reformas institucionales generadas con la nueva Carta Constitucional de 1991 (Varela, 2006).

A continuación, a manera de cuadro resumen, se evidenciarán de manera precisa y cronológica, los diferentes hechos en el desarrollo del sector de SPD, antes y después de la Constitución Nacional de Colombia de 1991.

Cuadro 1 Reseña Histórica del Sector de SPD en Colombia

Antes de La Constitución Política de 1991

• 1886. Se crea la Junta Central de Higiene, encargada del control de las enfermedades epidémicas, saneamiento ambiental y, en particular, del control sanitario de los puertos. Dependiente del Ministerio de Gobierno (CINARA, 1994).

• 1913. El Congreso expide la Ley 13 que autorizó crear las juntas municipales encargadas de controlar y planificar los servicios

• 1928. Se expide la Ley 113 de energía eléctrica, que declaró de utilidad pública del aprovechamiento de la fuerza hidráulica y autorizaba la inclusión de partidas en el Presupuesto Nacional.

• 1930. Se ratifica la responsabilidad de los municipios para la gestión y provisión de los sistemas de acueducto y alcantarillado.

• 1936. El Gobierno Central creó la Sección Especial de Acueductos, dependiente del Ministerio de Obras Públicas, encargada de vigilar la ejecución de las obras de infraestructura sanitaria. Los municipios eran los encargados de administrar y conservar los acueductos y alcantarillados que servían a las poblaciones del país (CINARA, 1994).

• Leyes como la 65 de 1936 y la 126 de 1938 definían cada vez más la intervención nacional en materia de provisión de servicios públicos. Con la primera, se destinó el 1% de los recursos fiscales al sector con el objetivo de expandir la provisión de agua potable (ANDESCO y CEDE, 2004), y con la última, se crea un Departamento de Empresas de Servicio Público y se define con mayor precisión las relaciones fiscales intergubernamentales en relación con la financiación del servicio de energía eléctrica.

• 1940. Se crea el Fondo de Fomento Municipal (FFM) (Decreto 503), adscrito al Ministerio de Hacienda, entidad de carácter financiero, con la misión de distribuir equitativamente los recursos a los departamentos y municipios, previa evaluación demográfica, presupuestal y técnica. Los asuntos técnicos eran atendidos por la Sección de Ingeniería Sanitaria del Ministerio de Trabajo, Higiene y Previsión Social (Cuervo, 1988).

• 1942. Creación del Servicio Cooperativo Interamericano de Salud Pública (SCISP) para atender los problemas de agua y saneamiento en el sector rural (CINARA, 1994).

• 1946. Se crea el Ministerio de Higiene y se le adscribe la Sección de Ingeniería Sanitaria y el SCISP (CINARA, 1994).

• 1946. La Ley 80 crea el Instituto Nacional de Aprovechamiento de Aguas y Fomento Eléctrico, primer instituto descentralizado del sector a nivel nacional.

• 1947. Se crea la Empresa Nacional de Telecomunicaciones (TELECOM) en cumplimiento de la Ley 6 de 1943 con la que se nacionalizó el sector, se autorizó al gobierno para comprar las empresas existentes y crear una que unificara los servicios bajo el control estatal (ANDESCO y CEDE, 2004). De acuerdo con el estudio de ANDESCO y CEDE, la empresa se conformó a partir de la compra de activos de la Compañía Telefónica Central (primera empresa interdepartamental creada en 1929 por inversionistas extranjeros), integrando los servicios de larga distancia y asumiendo con los años la prestación del servicio de telefonía local y rural en algunas regiones del país.

• 1950. Se suprime el FFM y se funda el Instituto de Fomento Municipal (INSFOPAL) (Decreto 289), adscrito al Ministerio de Hacienda, como un organismo ejecutor y financiero del orden nacional, con fisonomía de establecimiento público descentralizado que, más adelante (Decreto 225 de 1.951), fue también administrador de los servicios públicos; se le encargó resolver los problemas de acueducto y alcantarillado de todas las poblaciones y zonas rurales del país y se le autorizó para realizar operaciones de crédito interno y externo (CINARA, 1994).

• 1953. Se transforma el Ministerio de Higiene en el Ministerio de Salud Pública (CINARA, 1994).

• 1954. Se inicia en todo el país la organización de los entes encargados de la gestión y prestación de los servicios públicos en todos los órdenes y clases, por la autorización conferida mediante el Acto Legislativo No 5, para la creación, por parte del legislativo de los departamentos y los municipios, de establecimientos públicos dentro de sus respectivos territorios (CINARA, 1994).

• 1955. Se agrupan los diversos institutos (el INSFOPAL, el Instituto de Crédito Territorial y el Instituto de Aguas y Fomento Eléctrico) en la Corporación Nacional de Servicios Públicos, con el fin de manejar integralmente los servicios públicos. Entidad de muy corta duración, disuelta a los dos años, por dificultades operativas, recuperando los institutos que lo integraron su independencia jurídica, económica y administrativa. En 1957, se liquidó esta corporación y nuevamente se reorganizó el INSFOPAL (Cuervo, 1988).

• 1955. Se crean las Empresas Públicas de Medellín (EPM); en 1960, las Empresas Públicas de Barranquilla (EPB); y, en 1961, las Empresas Públicas de Cali (EMCALI). Estas empresas eran de carácter autónomo tanto administrativa como financieramente, atribuyéndoles la prestación de la totalidad de los servicios de acueducto, alcantarillado, energía y teléfonos.

• 1957. Se reorganiza el INSFOPAL, dedicándose a la construcción, operación y mantenimiento de los acueductos y alcantarillados del país, se adscribe al Ministerio de Fomento (Desarrollo) y se le asignan facultades para fijar tarifas en los servicios públicos. Nacen las Sociedades de Acueductos y Alcantarillados (ACUAS), entidades conformadas con participación del Departamento, los Municipios y el INSFOPAL, con el fin de administrar y conservar las obras que éste último hacía en las poblaciones afiliadas, como respuesta a los deficientes servicios que prestaban los municipios, por su carencia de recursos financieros, de asistencia técnica y administrativa (CINARA, 1994).

• 1964. Desaparece el SCISP y se crea la unidad de Programas Especiales de Salud (PES) con inversiones en saneamiento básico rural (CINARA, 1994).

• 1967 – 1968. En lo concerniente a la regulación, podemos decir que con la expedición del De¬creto Ley 3069 de ese mismo año, se dio el primer intento de ordenar, de manera general, las tarifas de servicios públicos, creándose para ello la Junta Nacional de Tarifas de Servicios Públicos, adscrita al DNP con el fin de regular, vigilar y controlar la prestación y cobro de los servicios públicos por parte de las empresas municipales, regionales y departamentales; la fijación de las tarifas se ordenó de acuerdo a las capacidades económicas de los diferentes sectores sociales, en donde el método elegido para señalar esas diferentes capacidades económicas fue el avalúo catas¬tral, que se regía por el valor de las viviendas asumiendo que éste reflejaba de forma ade¬cuada el nivel de ingreso de las familias. Este método no tardó en acarrear problemas, especialmente ligados a los procesos de comercialización de las viviendas como única mente de actualización del sistema. Es decir, mientras más reciente se hubiese realizado una tran¬sacción del inmueble, más se actualizaba y se incrementaba su valor, lo que llevó a profundas desigualdades ligadas a la presencia de tarifas bajas en viviendas de familias con alta capacidad de pago, pero sin transacción reciente; y tarifas altas en viviendas de familias pobres transadas recientemente (CINARA, 1994). El avalúo catastral, no obstante, se mantuvo en la estructura tarifaría durante 15 años, pues fue sólo hasta 1983 cuando la Ley 14 de ese año (Artículo 24) prohibió fijar las tarifas con base en éste. Se adoptó entonces un método diferente para señalar las distintas capaci¬dades de ingreso, al cual se ligarían las tarifas: la Estratificación Socioeconómica de las viviendas . Sin embargo, en un principio, sólo el servicio de energía eléctrica fijó sus tarifas bajo este criterio.

• 1968. ELECTROAGUAS se transforma en el Instituto Colombiano de Energía Eléctrica (ICEL), al que se le atribuyó la labor de coordinación de todas las empresas de energía eléctrica del país, pero cuyas funciones también asumía la Empresa de Interconexión Eléctrica S.A. (ISA) (Rojas y González, 1988). ISA fue creada en 1967 como sociedad anónima con aportes de los grandes generadores de energía eléctrica (CVC, EPM, EEEB) para ofrecer la capacidad sobrante y llevarla a los territorios deficitarios.

• 1968. Se convierte al INSFOPAL en un instituto descentralizado con autonomía administrativa, adscrito al Ministerio de Salud, con responsabilidades de planificación, dotación y ejecución de obras en zonas de más de 2.500 habitantes. Se traslada la responsabilidad del saneamiento básico en municipios y localidades con poblaciones menores a los 2.500 habitantes al nuevo Instituto Nacional de Salud (INS), se crea el Programa Nacional de Saneamiento Básico Rural para la ejecución de obras en pequeñas poblaciones, el PES se convierte en el Instituto Nacional para Programas Especiales de Salud (INPES), con una División de Saneamiento Básico Rural.

• 1975. El INSFOPAL deja sus funciones de eran financiar, planificar, diseñar, construir, operar, mantener y administrar los servicios públicos en los municipios y se encarga de fijar las políticas del gobierno referentes a los acueductos, alcantarillados, mataderos, aseo público y plazas de mercado (Decreto 2804). Se convierte en una entidad asesora, financiera, coordinadora y vigilante de los organismos encargados de la ejecución de los programas de acueducto y alcantarillado (CINARA, 1994). Se obliga al INSFOPAL a la constitución de organismos operativos de carácter regional y local, los cuales debían ser los ejecutores de la prestación del servicio y organizarse bajo la forma de Empresas de Obras Sanitarias (EMPOS) o ACUAS, de tal manera que se reducen las funciones del instituto a intermediario financiero y asesor técnico (Cuervo, 1988). • 1975. En el sector eléctrico se crea CORELCA, encargada de la generación e interconexión de las térmicas en la Costa Caribe.

• 1976. Se transforman las ACUAS en organismos ejecutores EMPOS (Decreto 1157), por el desorden administrativo, el alto nivel de burocratización institucional y la atomización de recursos financieros que presentaban. Las EMPOS fueron de carácter regional o municipal, ejecutoras y administradoras de los servicios de acueducto, alcantarillado, aseo público, mataderos y plazas de mercado, bajo la dirección del INSFOPAL. Sin embargo, dicha transformación dio paso al centralismo de estos organismos, influyendo negativamente en el desarrollo y ejecución de los programas propuestos para la dotación de agua potable a los municipios que los conformaban. La forma de EMPOS no fue obligatoria, solamente los Departamentos del Valle del Cauca y Antioquia, decidieron no transformar sus ACUAS (ACUAVALLE y ACUANTIOQUIA, respectivamente), continuando con su modelo original de sociedades anónimas (CINARA, 1994).

• 1982. Se crea la Financiera Eléctrica Nacional (FEN), "para que permitiera captar el ahorro interno en el mercado abierto a través de la emisión de títulos y suscripción de otros documentos y mediante el crédito externo".

• 1986. El Gobierno Nacional, como respuesta a la necesidad de autonomía de los municipios, dicta las normas de descentralización administrativa (Ley 11 de 1986) y de fortalecimiento financiero (Ley 12 de 1.986), con el fin de que puedan cumplir con la atención de las funciones administrativas, la prestación de los servicios y la ejecución de las obras a su cargo, promover el desarrollo de sus territorios y el mejoramiento sociocultural de sus habitantes, asegurar la participación efectiva de la comunidad en el manejo de los asuntos públicos de carácter local y propiciar la integración regional (CINARA, 1994).

• 1987. Se decreta la liquidación del INSFOPAL en un plazo de tres años y se crea la Dirección de Agua Potable y Saneamiento Básico en el Ministerio de Obras Públicas y Transporte, con el fin de investigar y promover planes y programas dentro del área (Decreto 77) y se le transfieren las funciones que venía desempeñando el INPES, promoviendo el programa de agua potable y saneamiento básico en los municipios menores y en las áreas rurales. Se devuelve a los municipios la responsabilidad de administrar sus sistemas. Se establece una estructura nacional de tarifas para el cobro de los servicios de acueducto y alcantarillado (Decreto 394).

• 1989. Se trasladan a los Departamentos las oficinas seccionales del INS, la División de Saneamiento Básico Rural pasa a la Dirección de Agua Potable y Saneamiento Básico del Ministerio de Obras Públicas, con las funciones de normalización técnica y manejo del sistema de información del sector. La planeación queda a cargo del DNP y la financiación de los programas queda en cabeza de la Financiera de Desarrollo Territorial (FINDETER). El Ministerio de Salud queda como responsable del control de la calidad del agua para consumo humano. Nace el Plan de Ajuste Sectorial (PAS) y se crea el AT-PAS como programa asesor nacional. Se establece el reglamento general para la prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado en todo el territorio nacional (Decreto 951) (CINARA, 1994).

 

Después de La Constitución Política de 1991

• 1991. La nueva Constitución Política de Colombia consolida el proceso de descentralización y otorga mayores responsabilidades a los municipios, sus aspectos relevantes se exponen en el Capítulo 1. En desarrollo de los Artículos 334 y 189, Ordinal 11 de la Constitución Política, se expide el Estatuto Nacional de Usuarios de los SPD (Decreto 1842), que define los derechos y deberes de los usuarios y de las empresas frente a la prestación de los servicios públicos (CINARA, 1994).

• 1992. Se decreta la liquidación de la Junta Nacional de Tarifas (Decreto 2167) y, en su reemplazo, se crea la Comisión Reguladora de Agua Potable y Saneamiento Básico (CRA), adscrita al Ministerio de Desarrollo Económico, encargada de la regulación para la prestación de los servicios públicos de acueducto, alcantarillado y aseo, es decir, de elaborar la normatividad, regular los monopolios, fomentar la competencia, fijar las normas de calidad, diseñar planes de expansión, identificar fuentes de financiamiento y de subsidios y en fin, de orientar la gestión de los servicios. En este Ministerio, se crea también el Viceministerio de Vivienda, Desarrollo Urbano y Agua Potable y la Dirección Técnica de Agua Potable y Saneamiento Básico , encargado de dictar las normas y reglas de comportamiento a las entidades que presten los servicios, de tal forma que se creen y preserven las condiciones para la eficiencia y se prevengan los abusos con los usuarios, quedando de esta forma todo el sector de agua potable y saneamiento básico, bajo la tutela del Ministerio de Desarrollo Económico. Se promulga la Ley 80 – Estatuto de Contratación, para simplificar y agilizar los procedimientos de contratación y dar lugar a una mayor transparencia a los procesos respectivos, dado que los sistemas y reglamentos de contratación para el sector público eran causales de la ineficiencia estatal. Se expide la Ley 87 de Control Interno para aplicarse a todas las entidades públicas como sistema de control de actividades, operaciones, actuaciones, administración de información y recursos, con miras al logro de objetivos y metas definidos por cada entidad (CINARA, 1994).

• 1994. Se expide la Ley 142 que establece el régimen de prestación de los SPD, atendiendo el mandato constitucional, Artículos 334, 336 y 365 al 370 (CINARA, 1994).

• 1995. Entra en funcionamiento la SSPDD. Por delegación del Presidente de la República, este organismo ejercerá el supremo control, inspección y vigilancia sobre las empresas de servicios públicos, con relación al cumplimiento de las leyes, decretos, resoluciones, contratos, sistemas de información y contabilidad, sistema tarifario, aplicación de subsidios; además evaluará la gestión financiera, técnica y administrativa de los servicios en cada empresa (CINARA, 1994).

• 1995. la CRA expide la Resolución 08 de las cuales las entidades prestadoras del servicio público de acueducto con más de ocho mil usuarios "Por la cual se establecen los criterios y se adopta la metodología con arreglo a los cuales las empresas de SPD de acueducto deben determinar las tarifas de prestación del servicio".

• 1995. La CRA expide la Resolución 09 por la cual las entidades prestadoras del servicio público de alcantarillado con más de ocho mil usuarios "Por la cual se establecen los criterios y se adopta la metodología con arreglo a los cuales las empresas de SPD de alcantarillado deben determinar las tarifas de prestación del servicio".

• 1996. La CRA expide la Resolución 15 de menos de ocho mil usuarios "Por la cual se establecen los criterios y se adopta la metodología con arreglo a los cuales las empresas de SPD de acueducto y alcantarillado con menos de ocho mil usuarios deben determinar las tarifas de prestación del servicio".

• 1996. La CRA expide la Resolución 19 de menos de ocho mil usuarios "Por la cual se establecen los criterios y se adopta la metodología con arreglo a los cuales las entidades prestadoras del SPD de aseo con menos de ocho mil usuarios deben determinar las tarifas de prestación del servicio ordinario".

• 1996. La CREG expide la Resolución 057 "Por la cual se establece el marco regulatorio para el servicio público de gas combustible por red y para sus actividades complementarias".

• 1997. La CRA expide la Resolución 15 de más de ocho mil usuarios "Por la cual se establecen las metodologías de cálculo de las tarifas máximas con arreglo a las cuales las entidades tarifarias locales deben determinar las tarifas de prestación del servicio ordinario de aseo y se dictan otras disposiciones".

• 1997. La CREG expide la Resolución 079 "Por la cual se adecua la Resolución CREG – 113 de 1996 a las decisiones en materia tarifaria".

• 1997. La CREG expide la Resolución 031 "Por la cual se aprueban las fórmulas generales que permiten a los comercializadores de electricidad establecer los costos de prestación del servicio a usuarios regulados en el Sistema Interconectado Nacional".

• 1997. La CREG expide la Resolución 083 "Por la cual se establece la fórmula general de costos y las fórmulas tarifarias de las actividades de los comercializadores mayoristas y distribuidores de los gases licuados de petróleo (GLP), y se dictan otras disposiciones".

• 1997. La CREG expide la Resolución 084 "Por la cual se establecen las fórmulas tarifarias por producto y transporte aplicables a los grandes comercializadores de los GLP, y se dictan otras disposiciones".

• 1997. La CRT expide la Resolución 087 "Por medio de la cual se regula en forma integral los servicios de Telefonía Pública Básica Conmutada (TPBC) en Colombia".

• 1998. La CRA expide la Resolución 069 "Por la cual se establece la metodología que deben aplicar las entidades tarifarias locales y entidades prestadoras de servicios públicos para determinar el costo del componente y el servicio de tratamiento y disposición final de residuos sólidos (CDT)".

• 2001. La CRA expide la Resolución 151 de 2001 "Regulación integral de los servicios públicos de Acueducto, Alcantarillado y Aseo".

• 2002. La CRT expide la Resolución 575 "Por la cual se modifica la numeración de la Resolución CRT 087 de 1997 y se actualizan sus modificaciones en un solo cuerpo resolutivo".

• 2004. La CRA expide la Resolución 287 "Por la cual se establece la metodología tarifaría para regular el cálculo de los costos de prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado".

• 2005. La CRA expide las Resoluciones 351 y 352 "Por las cuales se establecen los regímenes de regulación tarifaria a los que deben someterse las personas prestadoras del servicio público de aseo y la metodología que deben utilizar para el cálculo de las tarifas del servicio de aseo de residuos ordinarios y se dictan otras disposiciones".

Fuente: Construcción del autor en base a estudios de los profesores Edgar Varela Barrios y Luis Mauricio Cuervo, como también el realizado por las instituciones CINARA y ACODAL.

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