LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS EN COLOMBIA: UNA MIRADA DESDE LA CIENCIA DE LA POLÍTICA PÚBLICA Y LA REGULACIÓN


Raúl Andrés Tabarquino Muñoz

CAPÍTULO VI

EVIDENCIA EMPÍRICA ACERCA DE LA REGULACIÓN DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS EN COLOMBIA

6.1. Análisis del Marco Regulatorio o Régimen de Regulación de los SPD en Colombia

 

Al Clasificar, organizar y estudiar las diferentes resoluciones emitidas por las comisiones de regulación de cada SPD en Colombia, se observa lo siguiente: 1. Tácitamente, la revalidación conceptual de monopolio legal en la política pública de regulación a través de la contratación de zonas o ASE, la cual se halla estipulada en las resoluciones CRA – 151 de 2001 (Título I, Capítulo 3, Sección 1.3.7) y CREG – 014 de 1995, en la cual la CREG fija los criterios generales para la contratación de ASE en distribución de gas. Estas ASE corresponden a una modalidad de concesión que estableció la Ley de SPD que se otorga por vía licitatoria. El Cuadro 14 muestra las ASE existentes actualmente en Colombia.

La justificación de los monopolios legales surge a través de la concepción de los mismos como barreras a la entrada; la autorización de estos por ley conlleva a que determinados servicios se concedan por parte de las autoridades gubernamentales o locales, con carácter exclusivo a ciertas empresas. Respecto a lo anterior, Mochon (1995) afirma que

"Los monopolios legales pueden ser estatales o regulados. Suelen ser monopolios estatales: el servicio de correos y telégrafos, los ferrocarriles, la venta de gasolina y carburantes. Dentro de los monopolios regulados es frecuente encontrar el servicio de teléfonos, el abastecimiento de agua y de gas, la recolección de basuras y los transportes urbanos. Estos servicios se suelen cubrir mediante empresas mixtas".

2. En cuanto a los servicios de telecomunicaciones (CRT, Resolución 087 de 1997, Título V, Capítulo II, Artículo 5.2.1 y Resolución 575 de 2002, Título V, Capítulo II, Artículo 5.2.1) y aseo en suelo rural y de expansión urbana (CRA, Resolución 351 de 2005, Título I, Artículo 2), prevalece el régimen de libertad vigilada, el cual se define en el Artículo 14, numeral 11 de la Ley 142 de SPD, como un régimen de tarifas mediante el cual las empresas de servicios públicos domiciliarios pueden determinar libremente las tarifas de venta a medianos y pequeños consumidores, con la obligación de informar por escrito a las comisiones de regulación, sobre las decisiones tomadas sobre esta materia. El modelo de libertad vigilada, se establece cuando existe un clima de competencia adecuada, en donde los usuarios gozan de una amplia oferta del servicio.

En el sector de las telecomunicaciones, la Resolución 087 de 1997 y la Resolución 575 de 2002, en el Título V, Capítulo II, Artículo 5.22, plantea que los operadores que tengan una participación igual o superior al 60% en el respectivo mercado relevante o cuando, a juicio de la CRT, no exista suficiente competencia en dicho mercado, deberán ofrecer un plan tarifario básico que estará sometido al régimen regulado de tarifas; además, los operadores de los servicios de TPBCL que tengan una participación igual o superior al 60% del respectivo servicio en el mercado relevante, podrán demostrar que existe suficiente competencia en dicho mercado, caso en el cual la CRT, luego del análisis respectivo, podrá excluir su plan tarifario básico del régimen de libertad regulada de tarifas

La modificación del régimen regulado de tarifas al régimen vigilado de tarifas a la que se refiere el presente artículo, sólo procederá en aquellos casos en los cuales los operadores antes mencionados hayan incorporado y ofrecido de manera efectiva los siguientes planes tarifarios (Resolución 087 de 1997, Título V, Capítulo II, Artículo 5.2.3):

a) Un plan con cargo básico igual a cero para los usuarios de los estratos socioeconómicos I y II. b) Un plan tarifario que contemple un cargo básico con minutos incluidos para todos los estratos socioeconómicos. c) Otros planes adicionales.

3. Finalmente, con relación a los SPD de agua y alcantarillado (CRA, Resolución 151 del 2001, Título I, Capítulo III, Artículo 1.3.9.1), aseo (CRA, Resolución 151 del 2001, Título IV, Capítulo II, Artículo 4.2.2.1 y la Resolución 351 de 2005, Título I, Artículo 2), energía (CREG, Resolución 031 de 1997, Artículo 3), gas licuado de petróleo (CREG, Resolución 083 de 1997, Artículo 3) y gas por red (CREG, Título, Capítulo VI, Artículo 109 y 110), prevalece el régimen de libertad regulada, el cual se define, según el Artículo 14 numeral 10 de la Ley de SPD, como el régimen de tarifas mediante el cual la comisión de regulación respectiva fijará los criterios y la metodología con arreglo a los cuales las empresas de servicios públicos domiciliarios pueden determinar o modificar los precios máximos para los servicios ofrecidos al usuario o consumidor.

6.1.1 La Fijación de Tarifas Mediante la Regulación de Precios

6.1.1.1 Precios Máximos – Price Cap – ó Regulación por Índice de Precios

Los servicios públicos domiciliarios de Telecomunicaciones, Energía, Aseo, Gas por Red y GLP, aplican la regulación basada en los precios máximos. Este concepto de precio máximo se traduce como la fijación de un precio en un mercado que no permitirá a una empresa cobrar más que éste y, en consecuencia, la cantidad demandada superará a la ofrecida, por la razón de que los ingresos y utilidades de la empresa están sujetos a un criterio y metodología por parte de las comisiones.

Este sistema de regulación se encuentra dentro de la modalidad de la regulación de la conducta y el comportamiento, la cual tiene como objetivo primordial regular simultáneamente todos los aspectos pertinentes de la conducta de una empresa, tales como los precios de los productos, el precio de acceso, el comportamiento anticompetitivo, la caída de los servicios y los productos, la inversión y el entorno ambiental.

Dicho sistema de regulación se puso en práctica en el Reino Unido a mediados de 1980, con el fin de evitar los problemas que se generaron por la regulación por tasa de rentabilidad, en lo concerniente a la presión alcista en los costos del servicio. Dentro de los sistemas de regulación que establecen topes al precio o precios máximos, se destaca el conocido como RPI-X, que impone límites a los precios en términos dinámicos. Este sistema consiste en una regla para controlar el crecimiento del precio de un bien, por lo cual la inflación no se traduce completamente en los niveles futuros de ese precio, pues éstos deben incorporar el efecto de mejoras productivas que el regulador exige.

Dicha regla puede expresarse como:

El método tuvo su origen a través de la concepción de S. C. Littlechild para regular las actividades de British Telecom en el Reino Unido; posteriormente se extendió esta aplicación a otras actividades dentro del mismo país y en los Estados Unidos. RPI es la sigla que identifica el Retail Price Index o índice de precios al consumidor; X es el factor de ajuste o quita que se le realiza al índice de inflación.

La esencia del método radica en las particularidades que se señalan a continuación:

a) Inicialmente puede cobrar la firma regulada.

b) Si la firma es multiproducto (como en el caso de EMCALI), el techo puede establecerse para una canasta o promedio ponderado de precios.

c) Los precios se ajustan periódicamente en función de parámetros prefijados, cuya variación es exógena al comportamiento de la firma regulada.

d) Periódicamente se revisan y recalculan los parámetros pertinentes.

e) Según la literatura sobre métodos regulatorios, se reconoce que la regulación, basándose en precios (del tipo RPI-X), reúne propiedades que la hacen superior a la regulación sobre la base de costos. Ventajas tales como la perdida de incentivos para el derroche o uso ineficiente de los recursos, la generación tanto de incentivos para realizar innovaciones que conlleven reducción de costos, como de otros incentivos para proveer los bienes y expandir sus servicios, sólo si está económicamente justificado (es decir, si el precio cubre los costos).

6.1.1.2 La Modalidad de Regulación Basada en el Sistema de Cost Of Service

El servicio público de Agua y Alcantarillado se encuentra bajo el sistema de cost of service, dado que, la tarifa permite recuperar los costos de administración a partir de un cargo fijo y el costo de capital, incluido el del plan de inversiones y los costos de operación, a través de un cargo variable por metro cúbico. Especialmente en el sector de agua y alcantarillado, los costos no están sujetos a un IPC, sino a una definición o concepto del Costo Medio de Largo Plazo (CMLP), donde éste corresponde a la suma del Costo Medio Operacional, el Costo Medio de Inversión a Largo Plazo y el Costo medio por tasas ambientales.

La apropiación del concepto del CMLP en las tarifas del servicio público de agua y alcantarillado, demuestran que la modalidad de regulación para dicho servicio público no es el Price Cap o Precios máximos; sino que, por el contrario, es la modalidad de regulación por tasa de retorno, ya que los precios sirven para recuperar el costo y generar un beneficio, sustentado en que la normatividad impuesta por la Comisión, se orienta hacia el control de los factores que se incorporan al proceso. Es decir, inversiones en maquinaria y equipos, representado por el costo medio operacional y de mantenimiento, y el ciclo de amortización de los activos, representado en el costo medio de inversión.

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