LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS EN COLOMBIA: UNA MIRADA DESDE LA CIENCIA DE LA POLÍTICA PÚBLICA Y LA REGULACIÓN


Raúl Andrés Tabarquino Muñoz

CAPÍTULO II

MARCO DE REFERENCIA DE LA INVESTIGACIÓN

2.1 Origen del Concepto de Estado de Bienestar

Una vez los fundamentos liberales del mercado propuestos por la economía política clásica Adam Smith, resultan ineficientes y no responden ante la Gran Depresión ocurrida en los Estados Unidos a comienzos de los años treinta propiciada por la caída de la bolsa en Wall Street, surge la conceptualización del Estado de Bienestar. El desplome de la bolsa tiene su comienzo a partir de 1927, después de un período de grandes inversiones en el extranjero y con una economía creciente, los bancarios estadounidenses que operaban en Wall Street se centraron en el mercado interior:

"A medida que compraban valores nacionales, aumentaban los precios de las acciones y los títulos valores estadounidenses. Cuanto más compraban, mayor era la subida de los precios, lo que atraía a un mayor número de inversores. A mediados de 1929, nueve millones de estadounidenses (de una población de 122 millones) habían invertido sus ahorros en el mercado de valores. Muchos de estos inversionistas habían colocado todos sus ahorros en la Bolsa, animados por asesores económicos incompetentes o malintencionados. Se crearon nuevas empresas con fines especulativos y, debido a la fe ciega que se tenía en la capacidad del mercado para crear rendimientos espectaculares, sus acciones aumentaron de precio con rapidez" (G. Thomas y M. Morgan, 1983).

Para anular los efectos de la gran depresión, se adopta un programa estatal conocido como New Deal ( o "Nuevo Trato"), nombre que recibió la política económica y social aplicada en Estados Unidos a partir de 1933 por el presidente Franklin D. Roosevelt. Dicha política estableció dos grandes leyes, la primera de ellas, la Emergency Banking Act (Ley de Emergencia Bancaria), establecía inspecciones federales en los bancos para contribuir a restablecer la confianza de la población en las instituciones financieras tras la quiebra generalizada de estas entidades a raíz del crack de 1929; y la segunda ley, dictaba normas bancarias mucho más rigurosas y ofrecía un seguro a los depositantes a través de la Sociedad de Seguros de Depósitos Federales.

Hacia 1935 se aplica una nueva legislación, denominada por algunos analistas como el Segundo New Deal en donde se adoptaron medidas tales como el aumento de los impuestos a las clases adineradas, la elaboración y puesta en rigor de una serie de normas estrictas para controlar a las empresas de servicios privados, la creación de subsidios y demás ayudas para el programa de electrificación rural. Se crearon además el equivalente a una declaración de derechos de las fuerzas sindicales la National Labor Relations Act (Ley de Relaciones Laborales) de 1935, la cual otorgaba protección federal al proceso de negociación sindical, junto con el establecimiento de un conjunto de normas laborales justas, la Fair Labor Standards Act (Ley de Normas Laborales Justas) de 1938, fijaba el número máximo de horas de trabajo y el salario mínimo de la mayoría de las categorías profesionales.

Respecto a lo anterior Thomas y Morgan (1983) mencionan:

"Gracias a una enorme asignación de ayuda oficial de casi 5.000 millones de dólares se reforzaron los diversos planes y se inauguró un nuevo programa federal de ayuda al trabajo, dirigido por el Instituto de Desarrollo del Trabajo. En 1935, el Congreso aprobó la Ley de Seguridad Social, que recogía tres proyectos fundamentales: un fondo de pensiones, un seguro de desempleo y subsidios para el bienestar social de distribución local. Estos programas, unidos a un nuevo plan de vivienda pública subvencionada, representaron – para algunos autores – el comienzo, en Estados Unidos, de lo que se dio en llamar el Estado de Bienestar" (G. Thomas y M. Morgan, 1983).

2.2. Origen del Concepto de Estado Regulador

El origen del concepto de Estado Regulador se encuentra sujeto a razones o causas ideológicas, económicas, académicas y políticas. En lo que respecta a la razón ideológica de su existencia, los defensores del liberalismo económico argumentan que los gobiernos deberían estimular la competencia para favorecer el mejor funcionamiento de los mercados; el capitalismo ofreció sustento a la razón de ser del concepto, asegurando que el capital se hizo mucho más móvil y la estructura de las empresas comenzó a cambiar en sus formas de comercialización, provisión de recursos, producción y desarrollo de nuevos productos.

En cuanto a lo académico, el análisis económico de las regulaciones ganó legitimidad académica y considerable influencia política, por los trabajos como los de Stigler (1971) y Peltzman (1976) y otros de la denominada Escuela de Economía Política de Chicago, por lo cual la acción reguladora de los gobiernos comienza a ser considerada como un problema económico pertinente, desarrollando la teoría de los "Fallos del Estado" que no excluía sino que, combinada con la de los "Fallos del Mercado", constituían el fundamento racional de las intervenciones reguladoras (Winston, 1993). Respecto a lo político, hacia la década de los setentas, los sistemas reguladores centralizados y burocráticos comienzan a cuartearse en la medida en que surgen más actores que ya no encajan en la representación corporativa, y también en razón de que más intereses o bienes públicos han de ser considerados en la decisión reguladora; también se toma en consideración que los ciudadanos y sus grupos de interés demandan más libertad, más responsabilidad y mayor información y participación (Prats y Comany, 1998).

Prats y Comany (1998) resumen las diferentes etapas de maduración y desarrollo del Estado Regulador en tres periodos:

1. La primera etapa surge hacia finales del decenio de 1970 y final de la década de 1980. En este período se perseguían tres objetivos básicamente: eliminar todas las barreras a la libre competencia impuesta por el Estado de Bienestar, eliminar costes y cargas impositivas innecesarias, y combatir la inflación y confusión normativas, mediante la simplificación y transparencia de las regulaciones vigentes.

2. La segunda etapa ocurre al final del decenio de 1980 y principios de la década de los 90. El objetivo principal era el de mejorar la calidad de cada una de las nuevas regulaciones mediante la introducción de toda una serie de arreglos institucionales e instrumentos técnicos, tales como la información, la consulta y participación pública, la incorporación de listas de control (Checklists) y el análisis del impacto de las regulaciones.

3. La tercera fase es el establecimiento de políticas o programas de calidad reguladora, que tenían como objetivo fomentar capacidades institucionales necesarias para generar y mantener debidamente el sistema. Los objetivos de las políticas regulatorias establecidas eran el gestionar los efectos agregados del conjunto de regulaciones, mejorar la efectividad de los regímenes de prestación de servicios públicos, mejorar la capacidad o flexibilidad de adaptación al cambio, implementar reformas estructurales de largo plazo, gestionar el fenómeno de la Globalización, promover y utilizar alternativas de intervención mediante regulaciones y asegurar la transparencia, rendición de cuentas y responsabilidades del conjunto del sistema regulador.

Puede asegurarse entonces que el Estado regulador dirige su intervención a colocar barreras de entrada a la competencia (monopolios legales), exigir licencias y registros a empresas, restringir precios a ciertos bienes y servicios, autorizar lugares para localización, cobertura obligada para atender, concesiones de territorios exclusivos y trazar restricciones sobre la calidad y la estandarización. Se argumenta que debe existir una sabia combinación entre participación del Estado y participación del mercado, como es el caso de la regulación estatal de los mercados de servicios públicos; en él, el Estado busca corregir las fallas del mercado por vía indirecta, a través de la expedición de normas y la implementación de medidas regulatorias, y no por vía de la asignación de recursos o prestación de servicios.

2.3. Del Estado Proteccionista al Estado Regulador en América Latina

La noción de Estado proteccionista para América Latina se fundamenta en el modelo de crecimiento endógeno formulado por la CEPAL, el cual plantea un modelo económico de sustitución de importaciones que busca el desarrollo industrial interno con el objetivo de fortalecer el crecimiento económico y la acumulación de capital. Este modelo económico prevalece en Colombia hasta mediados de la década de los 80, en donde la función principal del Estado es la de proveer bienes y servicios, la cual se rompe con la implementación e intensificación de los procesos de descentralización político-administrativos fijados en las reformas económicas, políticas y sociales, de corte neoliberal que se materializan finalmente en la Constitución de 1991, en donde el Estado deja de ser hacedor y proveedor para convertirse en un ente de control, regulación y demandante de bienes y servicios (Varela, 2005).

El Estado Regulador surge como alternativa a la tradicional solución del Estado Empresario, en donde éste produce directamente; es así como en el campo de los servicios públicos se ha venido generando un aumento de la participación privada en varios países. En este aspecto cabe destacar que la motivación para la iniciación de tales reformas, surge a partir de las medidas de política orientadas a resolver la llamada "crisis de la deuda externa" de la década de los 80; a partir del estallido de la crisis en 1982, los países latinoamericanos han alternado entre el pago de la deuda y las moratorias, debido a los fuertes ajustes que el cumplimiento de los compromisos externos impone a las economías de la región, siendo este el marco en el que ha sido redefinido el papel de algunos organismos económicos internacionales tales como el FMI y el BM, convirtiéndose el primero en un agente reestructurador de deudas públicas, mientras que el segundo, acompaña estos objetivos financiando programas de ajuste estructural de las economías nacionales.

Como respuesta a estos hechos ocurridos en la América Latina de los ochentas, surge también el Plan Baker, basando su existencia en su teoría de salir del endeudamiento a través del crecimiento. Sin embargo, este Plan fracasa y posteriormente surge el Plan Brady en 1989, el cual propuso una renegociación de la deuda a cambio de programas de ajuste para liberalizar las economías; se facilitaba la adquisición por parte de los deudores de Bonos del Tesoro de los Estados Unidos, que servirían de garantía para los bancos acreedores. Al transformar la deuda en bonos, el Plan Brady diluía la deuda en multitud de acreedores, con lo que alejaba la posibilidad de que los países deudores ejercieran su poder de negociación frente a unos pocos acreedores o pudieran adoptar posiciones comunes; en este se aceptan por primera vez, con condicionantes, reducciones de los montos adeudados.

Los años 80 se caracterizan por ser la época de las consecuencias de la crisis de la deuda externa, con la aplicación de las políticas derivadas del Consenso de Washington en la región y el consiguiente predominio del enfoque Neoliberal, como se define acertadamente en una columna de opinión escrita en el diario Nicaragüense "El Nuevo Diario":

"Se entiende por Consenso de Washington un listado de políticas económicas consideradas durante los años 1990 por los organismos financieros internacionales (FMI, BM), centros económicos con sede en Washington D.C. (think tanks), el Congreso de los Estados Unidos y la Reserva Federal, como el mejor programa económico que los países debían aplicar para impulsar el crecimiento". (Óscar René Vargas en "El Nuevo Diario". Nicaragua, 13 de Noviembre de 2002)

Realmente el Consenso de Washington fue elaborado inicialmente por John Williamson en un documento de Noviembre de 1989 titulado "What Washington Means by Policy Reform", el cual fue elaborado como documento de trabajo y que incluyó una lista de diez políticas que originalmente eran medidas económicas pensadas para los países de América Latina pero que, con los años, se convirtió en un programa general . En América Latina, el símbolo más destacado de las nuevas medidas fue la aceleración de las privatizaciones; el gobierno norteamericano y el BM presionaron fuertemente para que las empresas que estaban bajo el control del Estado se transfirieran a la sociedad civil, así, muchas de las empresas que estaban bajo el control del Estado fueron vendidas con la idea de que los ingresos percibidos por este hecho ayudarían a disminuir la deuda. Igualmente, se pensó que las empresas privadas tendrían un manejo más eficiente y el Estado ya no tendría que invertir de manera directa en ellas, ni subsidiarlas, ni asumir sus déficits, con lo cual también se podría dar un alivio a la deuda.

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