LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS EN COLOMBIA: UNA MIRADA DESDE LA CIENCIA DE LA POLÍTICA PÚBLICA Y LA REGULACIÓN


Raúl Andrés Tabarquino Muñoz

5.1.2. La Cobertura y Calidad del Servicio

5.1.2.1. Energía Eléctrica

Según el estudio de Económica Consultores – SSPDD, el indicador de cobertura en Bogotá y Medellín arrojó que las empresas de energía alcanzaron una cobertura global (100%). En Barranquilla, Cali y Bucaramanga, las coberturas reportadas por la UPME, para el año 2002, son del 86%, 92% y 96%, respectivamente.

Según dicho estudio, en el período comprendido entre los años 1990 y 2003 se conectaron 2.7 millones de usuarios en las cinco ciudades. Bogotá expandió sus coberturas a tasas anuales del 6.3%, con casi 90.000 nuevas conexiones por año, mientras que en Medellín, se incorporaron 376.000 usuarios al servicio, con un crecimiento de 3.7% en las coberturas.

Respecto a la empresa que presta el servicio en Barranquilla, cuando ésta era pública, el ritmo anual de conexiones era de apenas 1.635, después de 1998 (cuando la empresa pasó a manos privadas) el ritmo anual de nuevos suscriptores ascendió a 96.682 en promedio, producto de la expansión de coberturas y de la legalización de usuarios.

Finalmente, Bucaramanga y Cali muestran tasas de crecimiento de sus coberturas de alrededor del 3.6% anual. No debe sorprender que la tasa de crecimiento del número de usuarios descienda al final del período puesto que, una vez alcanzada la cobertura universal, el número de nuevas conexiones se explica por el crecimiento demográfico vegetativo.

Gráfica 10 Evolución del Número de Usuarios Según Ciudad y Número de Conexiones (Periodo 1990 – 2003) Fuente: DANE. Bases SSPDD.

Respecto al consumo por año dentro del período 1990 – 2003, los promedios por usuario han descendido de cerca de 300 a 200 Kwh/mes. Este fenómeno está asociado al crecimiento de las tarifas y a un comportamiento típico de los servicios públicos según el cual, a medida que se expanden coberturas, cada vez se integran hogares de menores ingresos y consumos, lo que presiona los promedios a la baja, el global crece pero cae el medio; es decir, hay más uso global.

5.1.2.2. Gas Natural

A partir del año 1991 y según lo que se observa en la Gráfica 11, se pone de manifiesto cómo a partir de este año ocurre un crecimiento sostenido de las conexiones domiciliarias, las cuales eran de aproximadamente 500.000 y, para el año 2003, este número ascendería a más de 3.200.000 conexiones; dicho incremento representa una tasa de crecimiento promedio anual del 42% para el período de análisis comprendido entre los años 1991 y 2003.

Sin duda, la cobertura no sólo ha crecido en términos del número de hogares servidos, sino que también ha ocurrido un sostenido aumento en la cobertura geográfica del servicio, como lo señala el Cuadro 4.

El estudio llevado a cabo por el CEDE muestra la evolución del consumo de gas natural del sector residencial, evidenciándose claramente tres fases en el comportamiento del consumo de gas residencial, claramente visibles en la Gráfica 12. La primera, corresponde al período comprendido entre los años 1984 y 1990 durante el cual el consumo de gas se mantuvo en niveles por debajo de 20.000 MBTU/día; la segunda fase, corresponde al período entre los años 1991 y 1996 puede definirse como de transición, puesto que es en esta fase que se lanza el Plan de Masificación del Gas y se dan las reformas regulatorias relativas a la Constitución de 1991 y la Ley 142 de 1994 en la que el crecimiento fue moderado probablemente debido al proceso de adaptación del mercado al nuevo marco institucional y legislativo; finalmente, la tercera fase corresponde al período de 1997 en adelante, durante esta última fase, la tasa de crecimiento del consumo se acelera dando muestras de la consolidación del gas como SPD.

Respecto de los usuarios del servicio por estrato, el porcentaje de estos para cada uno de los estratos se ha mantenido constante. Entre los años 1998 y 2003, en los Estratos 2 y 3 se concentra la mayor cantidad de usuarios (cerca del 70%) y la participación del Estrato 1 ha aumentado gradual pero muy lentamente.

En lo referente a la cobertura, el desarrollo de las coberturas del servicio de distribución domiciliaria de gas natural tuvo una evolución diferente en las ciudades objeto del estudio. Cuando se expidió la Ley de SPD, en Barranquilla y Bucaramanga ya se había iniciado la distribución, con unas coberturas superiores al 50 y 60%, respectivamente; este servicio se ha expandido en Barranquilla hasta lograr coberturas del 80% en 2002, mientras que en Bucaramanga, en contraste, la cobertura se estabilizó en niveles cercanos al 70%.

En Cali, se observa una rápida expansión del servicio, con una penetración del 30% en el período comprendido entre los años 1997 y 2002, mientras que en Bogotá la cobertura se duplicó en cinco años, del 30 al 60%. Finalmente, la penetración del gas en Medellín ha sido lenta, presumiblemente porque la energía – que es el sustituto directo – es prestada por la misma empresa y, en este sentido, no se ha realizado una campaña agresiva de expansión del servicio.

En el estudio La Evolución del Servicio de Gas Domiciliario Durante la Última Década, realizado por Coronado y Botero (2005), se describe de manera clara la evolución por ASE en cuanto a la cobertura; entre 1997 y 1998, adjudicó seis contratos de concesión para la prestación del SPD de distribución de gas natural por red. Mediante las concesiones de las ASE se otorga exclusividad para la prestación del servicio a un concesionario durante un período de 17 años, el concesionario debe cumplir con determinadas metas de cobertura, inversiones, entre otras. Las ASE que fueron adjudicadas corresponden principalmente a las siguientes regiones: Valle del Cauca, 23 municipios; Quindío, 8 municipios; Risaralda, 7 municipios; Caldas, 5 municipios; Centro – Tolima, 26 municipios; y, Altiplano Cundiboyacense, 57 municipios; la meta principal de estas áreas es llevar el servicio de gas por red a alrededor de 926.000 usuarios residenciales de 126 municipios ubicados en estas zonas del país y con amplio cubrimiento en estratos 1, 2 y 3, como se expone a continuación en el Cuadro 6. Cuadro 6 Avance de las ASE a Diciembre 31 de 2002 Fuente: Direccion de Gas – Minminas Notas: Catastro: Usuarios en los respectivos Mpios. Mpios. Anillados: Mpios. Con redes de gas Usuarios Anillados: Usuarios con potencial de conectarse al servicio de gas por red Usuarios Conectados: Usuarios conectados a las redes de gas Cobertura Potencial: Numero de usuarios anillados/Usuarios según catastro Cobertura Efectiva: Numero de Usuarios conectados/Usuarios según catastro

Una vez cumplido el quinto año de la iniciación de los contratos de prestación del servicio a través de las ASE en las zonas del Occidente (Caldas, Quindío, Risaralda y Valle) y el cuarto año en las ASE en Centro Oriente (Tolima y Altiplano Cundiboyacense), se puede apreciar que de los 126 Municipios que se deben atender contractualmente, ya se han atendido a 101 de ellos, representando un cumplimiento del 80% con referencia a los Municipios conectados. La cobertura meta, según los contratos en ASE, para los cinco primeros años es del 30% de la cobertura potencial; al quinto año, que corresponde a 2002, ya se han conectado efectivamente 329.428 usuarios (lo que representa una cobertura efectiva del 35.6%) y 239.170 usuarios son potencialmente conectables (usuarios anillados) para un total de 568.598 usuarios (lo que correspondería a una cobertura potencial del 61.4%).

En cuanto a las redes de distribución de gas en las ASE, es evidente que la expansión para el año 1999, en kilómetros de redes, fue de alrededor de 1050 Km, los cuales aumentan significativamente para el año 2003 a 4375 Km; puede notarse que existe un aumento de la expansión de la infraestructura de distribución de gas en estas áreas de más del 300% durante los cinco años de su implementación, lo cual es claramente visible en el Cuadro 7. Cuadro 7 Redes de Distribución en ASE (Km.) Fuente: Interventoría de los contratos de Concesión de las áreas de servicio exclusivo de gas de la zona occidente. Miniminas (2003)

Acudiendo a lo anterior y en vista de los resultados positivos exhibidos en lo que respecta al consumo, la distribución y la conexión de usuarios, puede establecerse que las figuras de concesión para la distribución de gas por red ASE han demostrado ser un mecanismo eficaz para masificar este combustible. Evidencia de ello ha sido el cumplimiento con anterioridad de los compromisos pactados con las empresas distribuidoras en dichos contratos (cobertura, conexiones, expansión de redes y usuarios conectados de estratos 1, 2 y 3).

5.1.2.3. Telecomunicaciones

En Colombia la cobertura de la telefonía local presentó, a partir de la segunda mitad de la década de los noventas, un crecimiento considerable, pasando de una teledensidad de ocho líneas por cada cien habitantes en 1990, a casi 18 líneas por cada cien habitantes en 2003. De hecho, la teledensidad aumentó durante el período comprendido entre los años 1994 y 2000 en la misma proporción en que había aumentado durante los 24 años anteriores .

Durante el período comprendido entre los años 1994 y 2002, la cobertura de la telefonía local creció a una tasa equivalente al 10% anual, pasando de 3,5 millones de abonados a 7,5 millones de estos durante el año2002. En este año, las cinco mayores empresas tenían el 75% de las líneas del país, mientras que las empresas "medianas" y las empresas "pequeñas" contaban con el 14% y el 11% de las líneas, respectivamente; evidenciando que el mercado de telefonía local aún presenta una alta concentración en un grupo reducido de empresas.

En lo que respecta a la cobertura, en las cinco ciudades de la muestra, el número de líneas de telefonía fija se ha duplicado en los últimos 10 años; en Bogotá, presumiblemente la competencia entre tres operadores incidió en un repunte en el número de líneas en los últimos años, alcanzando coberturas superiores al 100%. Todo parece indicar que, en varios estratos, se está instalando una segunda línea dedicada en muchas ocasiones, al acceso a la Internet.

El comportamiento de la oferta parece indicar que en la ciudad de Medellín las líneas crecen al 7.3% promedio anual durante la década, superando también el número de hogares. Bucaramanga y Barranquilla también presentan crecimientos muy elevados del 7 y el 9.7%, respectivamente, no obstante, en estas ciudades se parte de un número de líneas instaladas mucho menor, mientras que Cali es la ciudad que presenta un crecimiento menor en el período.

El crecimiento de la cobertura del mercado de TPBC local ha estado acompañado de un aumento en la demanda satisfecha, la cual puede ser definida como la proporción del número de líneas telefónicas instaladas con respecto al número de líneas demandadas en el mercado. La demanda satisfecha pasó del 87% en año 1999, al 91% durante el año 2001, lo cual indica que ha aumentado en los mercados correspondientes a las empresas grandes y medianas, pero ha disminuido en aquellos concurridos por empresas pequeñas; lo anterior puede ser explicado por la entrada selectiva de los nuevos competidores en los mercados de telefonía local, quienes han buscado principalmente ofrecer sus servicios a los segmentos de demanda insatisfecha de las mayores ciudades del país.

Respecto a los tráficos cursados, se asegura que existe un marcado incremento respecto a los niveles presentados antes de la Ley 142 de 1994. El tráfico saliente pasó de 104 millones de minutos en el año 1994, a 354 millones de minutos durante el año 2002, no obstante, el tráfico de larga distancia Nacional se vio considerablemente afectado por la recesión de 1999 y por la sustitución de tráfico de larga distancia por tráfico de telefonía móvil, alcanzando en el año 2002 un tráfico similar al presentado en 1994 de 3.400 millones de minutos.

Cabe mencionar que, como resultado de la creciente competencia entre los tres operadores licenciados oficialmente (Colombia Telecomunicaciones, ORBITEL, ETB), desde hace varios años, se está produciendo un desplazamiento de TELECOM en términos del tráfico total cursado, tanto Nacional como Internacional. Las Gráficas 17 Y 18 presentan la evolución de los tráficos de larga distancia Internacional y Nacional, en ellas se puede observar la disminución en los tráficos totales a partir de 2001 (Larga Distancia Internacional) y 2000 (Larga Distancia Nacional), y el comportamiento en los tráficos de los operadores.

CEDE (2005) señala cómo entre los años 1938 y 1993 se generó un incremento de la cobertura del servicio de acueducto en un 68.51%, reflejado en el paso de un 11.19% de cobertura a un 79.6% en dicho período. En los mismos años, la cobertura del servicio de alcantarillado se elevó en un 56.3%. Acudiendo al Cuadro 8, es notorio que existen diferencias significativas entre las coberturas de las cabeceras Municipales y del resto del país; antes de las reformas, los Municipios con menos habitantes fueron descuidados en materia de programas de financiación, capacitación y apoyo técnico, así pues, los recursos fueron destinados a los centros urbanos más poblados y como consecuencia de esto, en el año de 1993, se presentaban diferencias considerables de cobertura entre las cabeceras y el resto de municipios. Aun así, la tendencia de las brechas de coberturas entre ciudades grandes y menores se conservaron durante los años noventa para los dos servicios.

Entre los años 1997 y 2000, la cobertura urbana de acueducto aumentó en 2% y la de alcantarillado en 3%. Debe destacarse que, en el año 2000, la cobertura de acueducto de las cuatro grandes ciudades (Bogotá, Medellín, Barranquilla y Cali) que concentran el 70.2% del mercado, era de 98.2%; en lo que respecta a la cobertura de alcantarillado, para estas mismas ciudades que concentran el 68.2% del mercado, era de 93.4% .

Como se muestra en las Gráficas 19 y 20, según las coberturas promedio de acueducto para las cinco ciudades objeto de análisis, estas pasaron de 89.2% a 96.3% en la década comprendida entre los años 1991 y 2001; en alcantarillado, el aumento fue de casi 20 puntos porcentuales, pasando de 73.6% a 93% en dicho período. Resultan de especial atención los casos de Barranquilla en acueducto, con un aumento de 14 puntos en la década y de Bogotá en alcantarillado que aumentó la cobertura desde el 60% a principios de los 90 hasta 95% en el 2001; en Barranquilla, no obstante los esfuerzos realizados por parte de la TRIPLE A, aún se presenta un retraso importante en la cobertura de alcantarillado, que apenas llega al 80%, frente a los promedios de las restantes ciudades que se ubican en niveles por encima del 90%.

Otro instrumento para hacer inferencias acerca de la extensión de la cobertura de acueducto y alcantarillado cobertura lo representa la densidad de conexiones por cada 100 habitantes, exhibiendo los mejores resultados la ciudad de Barranquilla, que pasó de un indicador de ocho conexiones por cada cien habitantes en el año 1990, a 17 en el año 2003; en alcantarillado, que partió del mismo nivel, alcanzó en el año 2003 un indicador de 13. Se destaca Medellín, que tiene en los dos casos un indicador muy superior a la muestra de ciudades, mientras que en Bucaramanga se observa a partir del año 2000 un estancamiento en la penetración del servicio de alcantarillado.

5.1.2.5. Aseo

El estudio realizado por el CEDE (2005) toma inicialmente un conjunto de ciudades intermedias, para las cuales encuentra una notoria mejoría de la cobertura de recolección de residuos pasando, en promedio, del 86,7% en el año 1996, al 97,7% en el 2001.

Otro indicador para medir la cobertura del servicio de aseo tiene que ver con las formas de eliminación de basuras utilizadas por los hogares. Lo anterior es observable en el Cuadro 11, el cual evidencia cómo ha evolucionado la participación de la recolección de residuos sólidos por parte de los prestadores del servicio, pues esta pasó de ser el 60,88% en el año 1993, a ser el 75,90% en el 2003, a nivel Nacional; en los mismos años, esta participación en las cabeceras pasó de ser del 82,72% al 94,80%, significando que la participación de otras formas de eliminación de basuras ha disminuido, fiel ejemplo de lo anterior lo constituye la disminución a nivel nacional de la disposición de basuras en patio, zanja o baldío que en 1993 era del 18,12%, y en el 2003 era del 5,5%.

Respecto a la participación del servicio de recolección formal de basuras, en todas las regiones (a excepción del Valle del Cauca) la participación del servicio formal de recolección de basuras ha mostrado un aumento. En Cali, el descenso originado en la prestación del servicio de aseo podría estar atribuido a la crisis de los servicios públicos que ha enfrentado la ciudad en los últimos años (Gráfica 22); en relación a la calidad, alrededor del 80% de los hogares encuestados tanto en el año 1997, como en el año 2003, consideran que el servicio es bueno.

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