LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS EN COLOMBIA: UNA MIRADA DESDE LA CIENCIA DE LA POLÍTICA PÚBLICA Y LA REGULACIÓN


Raúl Andrés Tabarquino Muñoz

5.1.3.1. Energía Eléctrica

Las tarifas de energía eléctrica se cobran con base en cargos variables por Kw/h, considerando una estructura de bloques crecientes por niveles de consumo. Buscando facilitar el análisis, la Gráfica 23 presenta la evolución de las tarifas en el Estrato 4, teniendo como insumo base la información recolectada por la CREG y la SSPD.

Las tarifas medidas en Pesos constantes del 2003, pasaron de niveles de alrededor de 140 $/Kwh. en el año 1990, a valores de alrededor de 200 $/Kwh. en el año 2002. La tendencia creciente muestra el esfuerzo regulatorio por eliminar los rezagos tarifarios y acercar las tarifas a los costos de prestación del servicio; dicho comportamiento cíclico puede explicarse por las variaciones del cargo de generación que, a su vez, es explicado por los ciclos hidrológicos.

Es notorio que Medellín soporta sistemáticamente las tarifas más bajas, atribuido esto a la integración de las etapas de generación y distribución y por las economías de aglomeración que captura por manejar, sobre una base administrativa única, cuatro servicios. Caso contrario es el de Bucaramanga y en las otras tres ciudades, las curvas de tarifas se interceptan, presumiblemente en función de la eficiencia de las compras en el mercado mayorista en distintos momentos del tiempo.

La Gráfica 24 muestra el ritmo del ajuste tarifario en las cinco ciudades comparando, la factura media con base en el consumo medio para el estrato 4 y las tarifas ponderadas por usuarios de todos los estratos. Para las ciudades de Barranquilla, Medellín y Bucaramanga los ajustes se concentraron en el último quinquenio, mientras que para Bogotá el crecimiento ha estado mejor distribuido en el período y en Cali se observa una reducción de la factura en los últimos años, que captura la caída en el precio del mercado mayorista.

Para el análisis regional , en cuanto a la tarifa promedio o la dispersión tarifaría entre regiones, se toma como base que el promedio nacional del costo unitario es de 190 $Col/Kwh, observandose que, a nivel regional, la tarifa promedio más alta a pesos constantes de 2003 es la región Nororiental (Santander y Norte de Santander), esto se origina porque el costo unitario es uno de los más altos (243 $Col/Kwh.) y la tarifa promedio más baja está en la región Noroccidental (Antioquia, Choco, Risaralda, Caldas y Quindío), porque allí el costo unitario es de 178 $Col/Kwh.

La región que más subsidios otorgó fue la Región Centro; durante el período post reforma se subsidió el 63%, 50% y 32% de las tarifas de los estratos 1, 2 y 3, respectivamente mientras que la región menos subsidiada fue la Nororiental con subsidios del 56%, 37% y 19% para los estratos 1, 2, y 3, respectivamente. Con respecto a los estratos contribuyentes, el 5 y el 6, en promedio durante el período comprendido entre los años 1995 y 2003, y a nivel Nacional, pagaron un sobrecargo del 25% y del 32% sobre la tarifa de referencia, contrastando con la Región Nororiental que fue la que menos contribuciones pagó.

Sin embargo, la evolución a nivel Nacional que presentan estas contribuciones describe un rasgo interesante. Mientras que, en 1991, en promedio, a los usuarios de estos dos estratos (Estratos 5 y 6) se les subsidiaba aproximadamente el 10%, en 1994, se les cobraba un 10% adicional al costo y ya en 1995, llegaron a pagar un 90% más sobre el costo de referencia; no obstante, en virtud la ley de desmonte de los subsidios, los estratos 5 y 6 solamente pagaron en el 2002, un excedente del 15% y el 16%, respectivamente.

La Gráfica 25 muestra un considerable aumento de tarifas en el periodo comprendido entre los años 200 y 2003; aún cuando este aumento en tarifas se podría considerar como un efecto nocivo del nuevo marco y de la liberación del mercado de generación, es importante resaltar los efectos positivos sobre el desarrollo del mercado. Por un lado, los usuarios perciben en el precio el costo marginal de largo plazo, lo que en principio, viabilizaría la financiación de los planes de expansión con base en la iniciativa privada, mientras que por el otro, se fortalecen las finanzas de estas empresas que han demandado un volumen considerable de recursos públicos.

5.1.3.2. Gas Natural

Para la descripción de la tarifas del servicio público de gas domiciliario en Colombia, se mostrará el estudio realizado por Tabarquino (2004), en el que consigna la deflactación de las tarifas de gas domiciliario en el período del marco regulatorio comprendido entre los años 1998 y 2002, con un índice base de diciembre de 1998, en donde su población son las empresas prestadoras del servicio en las principales ciudades del país, tales como Gases de Occidente (Cali), Empresas Públicas de Medellín (Medellín), Gas Natural E.S.P (Bogotá) y otras empresas como Alcanos de Colombia (Centro y Tolima), Gases del Caribe (Atlántico y Magdalena) y Gas de Risaralda (Risaralda).

La Gráfica 26 y la información contenida en ella acerca de la tarifa media de la Empresa Gas Natural, área de servicio exclusivo la ciudad de Bogotá D.C, muestra que la tarifa media para el Estrato 1 crece desde Enero de 1998 a Julio de 1999, para en el mes de Agosto del mismo año mostrar una tendencia hacia la estabilización respecto al precio inicial observado para el mes de Enero. No obstante, a partir de la fecha aumenta considerablemente, y a partir de cada año se incrementa; para los Estratos 2, 3 y 4 la tarifa media decrece considerablemente desde Enero de 1998 hasta Diciembre del mismo año, exhibiendo un crecimiento constante hasta el final del periodo, sin importar las variaciones mensuales correspondientes a cada año.

Respecto a la tarifa media para el Estrato 5, se observa un comportamiento decreciente desde Enero de 1998 hasta Diciembre del mismo año, para luego emprender su ascenso hasta Diciembre de 2002, presentando variaciones considerables (hacia el alza) desde Febrero de 1999 hasta Mayo del mismo año. Un comportamiento similar sigue la tarifa media para el Estrato 6, presentando disminuciones desde Enero de 1998 hasta Diciembre del mismo año, para luego aumentar considerablemente los años subsiguientes y seguir en ascenso año por año; es de mencionar la variación considerable al alza que se evidencia desde Febrero de 1999 hasta Abril del mismo año.

La Gráfica 27 y los datos contenidos en ella acerca de la tarifa media de las Empresas Publicas de Medellín, área de servicio exclusivo para la ciudad de Medellín, evidencian que la tarifa media para los Estratos 2, 4, 5 y 6 presenta un crecimiento constante a partir de Enero de 1999 hasta Enero del 2001, para luego presentar una reducción constante de la misma hasta Julio de 2002; posteriormente se nota un incremento desde el mes de Julio hasta Diciembre del año 2002. Respecto de la tarifa para el Estrato 1, debe mencionarse que la empresa mencionada presta su servicio a partir de Noviembre de 1999; la tarifa media del Estrato 1 muestra altibajos considerables en los periodos que van desde Noviembre de 1999 hasta Junio de 2000 (presentándose una reducción), desde Julio de 2000 hasta Marzo de 2001 (se observa un crecimiento, aunque no es muy marcado) y de Marzo de 2001 hasta Abril de 2002 (en el que es evidente un marcado crecimiento de la tarifa), aunque a pesar de estos altibajos, puede decirse que la tarifa media tiene un crecimiento constante por año.

Respecto a Cali, la Gráfica 28 y los datos contenidos en ella acerca de la tarifa media de la empresa Gases de Occidente, área de servicio exclusivo para la ciudad, los cuales muestran que la tarifa media disminuye en el periodo que va desde Enero de 1998 hasta Mayo de 1999, para posteriormente notarse un crecimiento en la misma para los diferentes Estratos hasta el final del periodo del Marco Regulatorio. Observando la tarifa media por Estrato, puede notarse que esta disminuye en todos estos desde Enero de 1998 hasta Mayo de 1999; al tomar cada año se encuentran algunas variaciones mensuales con tendencia a la baja, pero pese a estas variaciones el agregado anual muestra un crecimiento de la tarifa media en el tiempo para cada Estrato.

La Gráfica 29 y los datos contenidos en ella acerca de la tarifa media de la empresa Alcanos de Colombia, área de servicio exclusivo para la Región Centro y el departamento de Tolima, evidencian un comportamiento similar en la tarifa media del servicio de gas domiciliario para todos los Estratos socioeconómicos en el periodo correspondiente al Marco regulatorio. Cabe anotar que para el Estrato 1 se observa una tarifa media muy superior respecto de los demás estratos (a excepción del Estrato 5, que inicia el año con una tarifa similar) al comienzo del año 1998 y que para Enero del año siguiente alcanzaría su valor mínimo, para luego continuar en una serie de fluctuaciones mensuales muy similares a las que presentó el Estrato 2, que a Noviembre de 2002 terminaría por situar la tarifa media de dichos Estratos en un valor considerablemente más elevado.

Respecto a la tarifa media para los demás Estratos, puede decirse que presenta un comportamiento bastante similar respecto a sus fluctuaciones mensuales. Se evidencia sin embargo que las tarifas para los Estratos 4, 5 y 6 son bastante inferiores a las tarifas para los otros tres Estratos, no cumpliéndose el precepto de Solidaridad y Redistribución inscrito en la Ley de Servicios Públicos Domiciliarios, que establece el deber de subsidiar a los usuarios de menores ingresos para que puedan atender sus necesidades básicas. Gráfica 29 Tarifa Media Empresa Alcanos De Colombia (Región Centro y Tolima) Fuente: Comisión de Regulación de Energía y Gas (CREG).

La Gráfica 30 y los datos contenidos en ella acerca de la tarifa media de la empresa Gas del Risaralda, área de servicio exclusivo para Risaralda, muestran un comportamiento similar para los Estratos 3, 4 5 y 6. Las fluctuaciones evidenciadas para el Estrato 1 en el periodo que va desde Enero de 1998 hasta el mes de Enero del año siguiente muestran fuertes variaciones, incluso alcanzando un máximo que supera la tarifa media de los demás Estratos que reciben el servicio; para el periodo comprendido entre Julio de 1999 hasta Diciembre del 2002 el crecimiento de la tarifa media del Estrato 1 crece paralelamente y casi en la misma proporción que el presentado en el Estrato 2. En cuanto a los Estratos 3, 4, 5 y 6, el comportamiento es bastante similar mes a mes y el crecimiento de la tarifa en su conjunto converge casi al mismo precio para estos Estratos al final del periodo del Marco Regulatorio. Aun así, cabe mencionar las fuertes fluctuaciones a la baja (desde Noviembre de 1999 hasta Diciembre del mismo año de Marzo de 2002 hasta Junio del mismo año) y al alza (desde Enero de 2002 hasta Marzo del mismo año) que presentó la tarifa media para el Estrato 4.

La Gráfica 31 y los datos contenidos en ella acerca de la tarifa media de la empresa Gases del Caribe, área de servicio exclusivo para la región del Atlántico y Magdalena, evidencian un comportamiento casi que igual para la tarifa media en el conjunto de los Estratos socioeconómicos. Sin embargo, es notorio como la tarifa media para el Estrato 1 se encuentra por encima de la vigente para los demás Estratos, señalando una posible falla en el precepto de Solidaridad y Redistribución consignado en la Ley de Servicios Públicos Domiciliarios.

En cuanto a tarifas se refiere, la Gráfica 32 muestra que, a través de la cuantificación del comportamiento de la factura promedio para el Estrato 4, para un consumo mensual de 20m3calculado con base en las tarifas reportadas por las empresas que atienden el servicio de distribución de gas en las cinco ciudades, se observa que las tarifas presentan una tendencia creciente en el período comprendido entre los años 1995 y 2003. En el periodo en mención, la empresa Gases de Occidente ostenta las tarifas más altas, explicadas por el mayor costo del transporte, el cual se calcula en función de la distancia; este patrón se observa para todas las tarifas que utilizan el sistema de transporte del interior que representa tarifas mayores que el de transporte de la Costa Atlántica.

La Gráfica 33 expone el comportamiento de la factura promedio ponderada para las cinco ciudades por Estrato, con el propósito de comparar el nivel de subsidios y contribuciones en el sector. En la medida en que el servicio de distribución de gas es relativamente reciente y se ha consolidado con posterioridad a la expedición de la Ley de Servicios Públicos, se observa que el nivel de subsidios y contribuciones se ha mantenido dentro de los límites de la Ley; en el Estrato 3, se desmontó el subsidio, lo cual hizo que la factura promedio sea idéntica a la expedida para el Estrato 4.

El Cuadro 12 exhibe el comportamiento de los consumos. A excepción de Cali, los consumos promedio del sector residencial son similares; cada usuario consume en promedio 22m3/mes y se mantiene estable durante el período de análisis, la diferencia del consumo observado en Cali posiblemente está asociada al uso del gas que, presumiblemente, se utiliza únicamente para cocción.

Se observa además una caída en los consumos promedio de los usuarios del sector no residencial en el período comprendido entre los años 1998 y 2002, atribuible a la recesión económica o a un uso más eficiente del combustible a medida que se renueva el acervo de artefactos.

5.1.3.3. Telecomunicaciones

A continuación se presenta la estrategia tarifaria de los distintos operadores, en donde Bogotá optó por aumentar el cargo variable y reducir al mínimo el cargo fijo mientras que en Medellín, se aplicó la estrategia opuesta con los efectos en los patrones de consumo que ya se comentaron. Previo a la expedición de la regulación tarifaria, las tarifas se mantienen relativamente constantes, puesto que el principal criterio de ajuste era la indexación con el índice de precios; la entrada en vigencia de la regulación de la CRT, basada en un modelo de costos, representó un aumento en los niveles y la recomposición entre cargos fijos y variables, estructurados de acuerdo con el criterio comercial de cada empresa.

Aún cuando las tarifas han aumentado, éstas son bajas si se comparan con niveles internacionales. Una factura promedio mensual en Colombia alcanza los 9 Dólares, frente a los 28 Dólares del promedio mundial y 20 dólares en los países Latinoamericanos.

Los incrementos en los cargos fijos y variables en términos reales, a pesar del creciente nivel de competencia en los mercados, pueden ser explicados por la existencia de una política de rebalanceo tarifario cuyas señales al mercado han sido generadas por la regulación. Es así como los cargos fijos, en promedio, aumentaron en un 7% durante el período comprendido entre los años 1997 y 2003, tal como se indica en las Gráficas 33 y 34; en cuanto a la distribución de los cargos por tamaño de empresas, se observa que las empresas pequeñas fueron las que presentaron los mayores aumentos, mostrando en promedio los cargos fijos más altos del mercado.

Las tarifas de telefonía local han aumentado considerablemente en la última década como resultado del rebalanceo. Con anterioridad al ingreso de competencia en larga distancia, se presentaban subsidios cruzados desde este servicio, considerado suntuario comparado con la telefonía local que se veía como un servicio básico.; en consecuencia, las tarifas de larga distancia se han reducido, con lo cual se ha aumentado considerablemente el consumo, siendo favorable en términos de eficiencia económica en la medida en que el costo marginal de este servicio es cercano a cero.

El estudio de Roda (2004) se muestra que la introducción del factor Q en la regulación tarifaria de las telecomunicaciones, ha generado un aumento en la calidad de prestación del servicio de TPBCL. Este factor se mide como un descuento en la tarifa que puede variar entre 0 y 16%, lo que implica que el factor puede tomar valores entre 0.84 y 1. Este indicador se soporta en la medición de cuatro variables: el tiempo de reparación de daños, el tiempo medio de instalación de líneas, las líneas dañadas por cada 100 en funcionamiento y el nivel de satisfacción de los usuarios; la Gráfica 35 muestra la evolución de este indicador para las ciudades que reportaron información a la CRT, donde se observa que, con excepción de Bucaramanga, las otras empresas han mejorado la calidad, medida con base en este factor.

En cuanto al indicador de calidad, Roda (2004) en su análisis se queda corto, por eso es bueno citar y esbozar el estudio titulado "La Evolución del Servicio de Telecomunicaciones Durante la Última Década" realizado por el CEDE (2005), el cual muestra la evolución del promedio del número de daños por cada cien líneas en servicio al año. Para el caso de la telefonía local, se observa que dicho número se redujo en un 58% entre los años 1994 y 2003, pasando de 90 a 32 daños anuales por cada cien líneas; igualmente el tiempo medio de instalación de líneas presentó una reducción del 60%, al pasar de un promedio de 100 a 40 días, durante el período comprendido entre los años 1999 y 2003, además de presentar una reducción en el tiempo medio de reparación de daños al pasar de 2,5 a 2 días en el mismo periodo (Gráficas 36, 37 y 38).

5.1.3.4. Acueducto y Alcantarillado

Para efectos del análisis, el estudio de Económica Consultores construye la factura promedio que tendría una familia de estrato 4 en las distintas ciudades con un consumo promedio de 20m3/mes. La construcción de los datos muestra que, con la implementación del nuevo marco, en todas las ciudades la factura promedio ha aumentado; la ciudad en donde se presentan aumentos más pronunciados es Bogotá, que duplicó la tarifa entre los años 1995 y 2003. En el resto de ciudades, se observa una estabilización de la tarifa a partir del año 2000; igualmente, en alcantarillado los aumentos tarifarios han sido más pronunciados que los observados en acueducto evidenciando que en las cinco ciudades, las tarifas prácticamente se han duplicado durante el período 1996 – 2003.

Ahora, si se comparan entre ciudades las facturas promedio, se observa que los mayores aumentos tarifarios se dieron entre 1999 y 2003, especialmente en el caso de alcantarillado. Bogotá presenta las tarifas más altas entre las cinco ciudades, casi el doble de las ofrecidas en Bucaramanga.

Para los últimos cinco años, de 1997 a 2002, los incrementos se situaron entre -8% y 232% para las cuatro grandes ciudades del país, presentándose los mayores incrementos en la ciudad de Bogotá. Los incrementos tarifarios obedecen a tres causas: el desmonte de subsidios, el ajuste a los costos reales y el ajuste al crecimiento del IPC; el proceso de ajuste a los costos reales que es el de mayor impacto, está viciado por las ineficiencias empresariales y errores en la regulación, siendo estos factores los verdaderos responsables de las alzas tarifarias sucedidas y previstas.

El Cuadro 12 presenta la evolución del consumo promedio por usuario para el período comprendido entre los años 1989 y 2003. Sin excepción, en todas las ciudades se redujo el consumo promedio desde niveles superiores a los 30m3/mes hasta alcanzar niveles promedio de 20m3/mes, dicha disminución en el consumo se explica por las señales de precio que se han hecho efectivas con la implementación del nuevo marco; así, la disminución en los consumos retrasa las inversiones y reducen todo el componente variable de costos, como energía y gasto en químicos. Cali, no obstante haber reducido el consumo promedio, aún mantiene niveles superiores a 20m3/mes; es destacable el caso de Bogotá, en el que el consumo promedio se ubica en 15m3/usuario/ mes, como resultado, además de la señal de precios, de las campañas de racionalización del consumo

5.1.3.5. Aseo

Para el periodo comprendido entre los años 1994 y 2003, las tarifas del servicio de aseo crecieron de manera sostenida. Existió una variación anual promedio de las tarifas para Barranquilla, Bogotá, Medellín y Cali entre los años 1997 y 2004, evidenciando los principales aumentos en los Estratos 1 y 2; lo anterior es atribuible a los altos niveles de subsidio otorgados a los usuarios de estos estratos antes de la expedición de la metodología tarifaria, que fueron posteriormente desmontados de manera gradual.

Según el Cuadro 13, los incrementos más altos se presentan en los Estratos 1 (31%) y 2 (32%), suscitado por los altos subsidios que los usuarios de estos dos estratos percibían antes de la puesta en marcha de los planes de desmonte de subsidios; entre los meses de Diciembre de 1997 y Diciembre de 2000, los incrementos más altos se dieron en Medellín, Bucaramanga, Manizales y Cúcuta. Lo anterior puede ser explicado debido a que los prestadores ajustaron sus tarifas para llegar a los límites máximos de subsidios permitidos por la Ley 142 de 1994 antes del 31 de Diciembre de 2001, que era el primer plazo otorgado por la Ley para alcanzar los mencionados límites. Dado lo anterior, es posible prever que si los ajustes más altos se dieron en este período, en los años subsiguientes los ajustes de estas ciudades debieron haber estado por debajo de los ajustes de las ciudades que antes del 31 de Diciembre de 2001 no hicieron grandes ajustes para el desmonte de subsidios

En lo que respecta a las tarifas, la Gráfica 41 presenta las tarifas en pesos constantes de 2003 por usuario/mes, en donde la entrada de competencia en la recolección de basuras ha presionado las tarifas a la baja en Bogotá, sumado a la regulación de multiusuarios, lo cual también incide en la disminución del costo del servicio para los usuarios. En contraste, para Bucaramanga no se evidencia decrecimiento en las tarifas, pero hay que tener presente que el nivel es bajo; Medellín, Cali y Barranquilla revelan una tendencia a la baja.

No obstante, la regulación expedida sobre multiusuarios ha tenido un efecto positivo en las tarifas que perciben los usuarios finales, en la medida en que se cobra sobre la basura efectivamente producida. Sin embargo, un estudio reciente elaborado por la SSPD muestra que el cobro para los usuarios individuales se realiza sobre una base de producción de basura mucho mayor que la que efectivamente se recoge.

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