LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS EN COLOMBIA: UNA MIRADA DESDE LA CIENCIA DE LA POLÍTICA PÚBLICA Y LA REGULACIÓN


Raúl Andrés Tabarquino Muñoz

CAPÍTULO VIII

CONCLUSIONES FINALES

La política pública de regulación de los SPD en Colombia, es un campo de acción de las autoridades públicas o actores institucionales (elites) a fin de transformar una situación concreta que no opera de manera coherente con las necesidades o intencionalidades de ciertos grupos sociales, económicos o políticos, a través de la definición de unos objetivos que conducirán a la realización de unas metas dadas (medios – fines). En su origen e implementación, está relacionada con los términos de regulación política y regulación económica o economía de la regulación, entendiendo la primera como el desarrollo y referencia conceptual de economía política, estado, mercado, institución, mientras que la segunda referencia conceptos como precio o tarifas, modelos, instrumentos de control, consumidores, inversiones, economía de escala.

La política pública de regulación de los diferentes SPD en Colombia, apropia términos de regulación inicialmente basados en los planteamientos originales del régimen regulatorio en el Reino Unido que se fundamentó en principios básicos tales como el rechazo de la regulación basada en el ratio de ganancias, el rechazo del control directo del gobierno y la no aceptación de los monopolios como una figura permanente.

La implementación de la política pública de regulación de los SPD en Colombia, es de enfoque Top – Down, por su naturaleza literalmente de arriba hacia abajo y también por su fuerte contenido técnico, como es la aplicabilidad de la medida económica de la inflación y pequeños rasgos de participación ciudadana. En su contenido filosófico, la política reguladora de los SPD en Colombia, responde al modelo de Estado empresarial, en el manejo de las organizaciones empresariales públicas de forma semejante a las privadas, con base en el criterio racional del costo – beneficio y atendiendo a las señales del mercado; lo anterior se sustenta por concepto de control de gestión y resultados, establecido en la Ley 142 de 1994, en el Artículo 52, respondiendo a la teoría de la Nueva Gerencia Pública (New Public Management – NPM), la cual, pretende corregir los abusos del intervencionismo del Estado, argumentando que las burocracias públicas, son ineficientes y primordialmente cuna del clientelismo, es decir, el objetivo central de la teoría NPM, es extender la ideología managerial del mercado a las organizaciones del Estado.

La política pública de regulación de los SPD en Colombia, tiene su explicación en un alto costo de regulación, porque la racionalidad normativa impone costos directos a las empresas reguladas y el principio de regulación (serie de instrumentos mediante los cuales los gobiernos establecen requerimientos sobre la libre actividad de las empresas y de los ciudadanos) está viciado por elites de poder político y económico, que se ve reflejado en el costo de oportunidad de los recursos públicos y privados destinados al funcionamiento del proceso regulador y al cumplimiento del marco regulatorio. Estos costos directos de la regulación dependen del grado de supervisión reguladora y la complejidad de la tarea del organismo regulador, por lo que unos cambios más rápidos en las condiciones tecnológicas y de mercados adyacentes, una mayor importancia de los costos comunes y una mayor variedad y complejidad de bienes y servicios, contribuyen a un aumento de estos costos, en donde el costo directo de administrar el proceso regulador está comprendido en el presupuesto del organismo regulador y en los gastos con que corre la empresa regulada que, en últimas, se vuelve un juego político perverso del gobernante de turno para poder reducir los costos de la regulación para la empresa a cambio de favores políticos o de movilidad de capital que no respetan el principio de transparencia.

La política pública reguladora de los SPD en Colombia, tiende a ser más de corto plazo, sustentada en que después de varias movidas por parte del gobierno y la empresa, éstas van interrelacionándose de modo estratégico permitiendo que la empresa influya de alguna forma en el diseño de la política reguladora futura, de acuerdo algunas facetas del comportamiento de las empresas.

La política pública de regulación de los SPD, esta viciada por el principio de información asimétrica; las comisiones de regulación de los diferentes servicios públicos adaptan sus lineamientos institucionales a la información no adecuada que tiene una importancia primordial para que la regulación sea eficaz. La comisión observa, en cierta medida, el nivel de los costos contraídos por las compañías, especialmente los costos específicos de productos de empresas que tienen un sólo producto o varios productos, así como el nivel de sus ganancias, pero no pueden observar los esfuerzos de reducción de costos que son la clave de la eficiencia productiva y requisito previo para una regulación eficaz.

El principio de transparencia del régimen tarifario (Ley 142 de 1994 en el Artículo 87) de la política pública de regulación de los SPD, no se cumple debido a las restricciones de información que imponen las empresas cuando se les indaga acerca de la forma como fijan las tarifas y los costos incluidos en ellas, por tanto, el organismo regulador de estas empresas, desconoce información indispensable para establecer los precios que resultarían más eficientes. Este principio debería ser un cambio negativo en la calidad del servicio que se traduzca en una disminución de la tarifa, lo cual no sucede, como se observa en los datos estadísticos y análisis de estos mismos.

Los incrementos tarifarios obedecen a tres causas: el desmonte de subsidios, el ajuste a los costos reales y el ajuste al crecimiento del IPC. El proceso de ajuste a los costos reales, que es el de mayor impacto, está viciado por las ineficiencias empresariales y errores en la regulación, siendo estos factores los verdaderos responsables de las alzas tarifarias sucedidas y previstas.

La revalidación del concepto de monopolio legal en la política pública de regulación de los SPD en Colombia, genera una discrepancia conceptual en el planteamiento de la política, en lo referente a la competencia, la cual, no existe con la iniciativa del monopolio, ya que éste revalida el concepto de las economías a escala que significa que el costo promedio de las empresas más grandes es más bajo y, por ello, no es posible que las nuevas empresas entren en el mercado porque sus costos de producción serían muy altos y no podrían competir con éxito con las empresas existentes. Si las economías de escala abarcan un área muy extensa de una industria, se presenta lo que se conoce como monopolio natural.

La Ley 142 de 1994 LSPD, se muta cuando entra en incompatibilidades conceptuales, como la del monopolio legal y la competencia lo que, en últimas, se soluciona con la apropiación de un método regulatorio más fácil de operar por la comisión y la empresa prestadora del servicio, el cual está basado en el parámetro precio que es el que más interesa a los consumidores, según la teoría del Principal – Agente y que cambia la atención de la empresa regulada de los aspectos contables de la gestión a las actividades tendientes a mejorar la gestión productiva y empresarial, lo cual no es cierto, porque se encuentran deficiencias en la facturación del servicio, la cobertura y la participación ciudadana en el control de la prestación del servicio.

A pesar de que la Ley 142 de 1994 establece sistemas de regulación para los diferentes SPD en Colombia, la metodología reincide en la aplicación del cálculo de los costos en la prestación del servicio, lo que implica el traslado de las pérdidas netas de las empresas a las tarifas del servicio, problema que no se resuelve con la incursión de un control social o una veeduría de los servicios públicos, sino en la aplicación de un control directo por parte del gobierno en cuanto a los niveles de eficiencia en la asignación, en la cual los modelos de regulación remplazan la señal del mercado por una meta en el período de regulación establecido por la Ley.

Los servicios domiciliarios que aplican la regulación basada en los precios máximos son los de Telecomunicaciones, Energía, Aseo, Gas por Red y GLP. Este concepto de precio máximo se traduce como la fijación de un precio en un mercado que no permitirá a una empresa cobrar más que éste y, en consecuencia, la cantidad demandada superará a la ofrecida, por la razón de que los ingresos y utilidades de la empresa están sujetos a un criterio y metodología por parte de las comisiones.

A pesar de que el servicio de telecomunicaciones está bajo un régimen de libertad vigilada, los elementos de las tarifas tales como el Costo Máximo permitido por la CRT para el plan tarifario básico y el acceso a Internet por medio del sistema de TPBC, se rigen por el sistema RPI-X. El servicio público domiciliario de TPBCL y TPBCLD, están vigilados por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (SSPD), en cambio el servicio de telefonía móvil lo regula la Superintendencia de Industria y Comercio; ambos están dentro del marco de las telecomunicaciones, pero se debe entender que el segundo no es tomado como servicio público, sino servicio general.

El servicio público de Agua y Alcantarillado se encuentra bajo el sistema de cost of service, porque la tarifa permite recuperar los costos de administración a partir de un cargo fijo y el costo de capital, incluido el del plan de inversiones y los costos de operación, a través de un cargo variable por metro cúbico. Estos servicios son de competencia municipal, es decir, que el Municipio se constituyó en la célula del esquema de descentralización administrativa del país; los altos costos de transporte del agua, limitan las posibilidades económicas de desarrollar sistemas regionales para la producción y distribución de agua.

De manera general, las privatizaciones usualmente se presentan como la mejor solución para alcanzar la eficiencia operativa de las industrias de agua y saneamiento, pero la predominancia del monopolio natural en este tipo de industrias no elimina el problema. En la mayoría de los casos, al no existir una regulación eficiente, el problema se agrava ya que se proveen pocos incentivos para reducir costos, innovar e invertir a un nivel eficiente y responder a las demandas sociales de las comunidades; las fuerzas de mercado bajo el referente de la competencia perfecta, no operan eficientemente en el sector de los servicios públicos.

El argumento de que las empresas públicas ineficientes e insolventes pueden ser mejoradas mediante su privatización es una gran simplificación del problema. De hecho, se concentran en criterios que apuntan al logro de la eficiencia productiva; la presencia de monopolios naturales obliga a que se establezcan marcos regulatorios tendientes al logro de resultados consistentes con la eficiencia económica propiamente dicha.

La intervención del Estado busca garantizar la calidad, cobertura y disponibilidad de los servicios públicos para asegurar el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población colombiana en un ambiente de libertad de empresa y de iniciativa privada. Sin embargo, las condiciones socioeconómicas de gran parte de la población (bajo nivel de ingreso per cápita), exigen mantener un esquema de subsidios directos y cruzados, de tal manera que los sectores de bajos ingresos no sean excluidos de la prestación del servicio ni sometidos a discriminación dando de esta manera, vigencia a los preceptos de equidad y solidaridad.

Con la Constitución de 1991, Colombia optó por una nueva concepción en relación con la participación del Estado en asuntos económicos. De acuerdo con esa nueva concepción, la intervención del Estado solamente resultaría justificable cuando ella fuese absolutamente necesaria; más concretamente esta intervención se justifica cuando no existiese un mercado para un bien o servicio necesario para el normal desarrollo de la sociedad, o cuando por causa de imperfecciones del mercado, como el monopolio, existiesen distorsiones de los precios.

El óptimo Social vs. Mercado no es un problema de consideraciones morales ni de eficacia, sino de eficiencia que comprende una dinámica en donde la eficiencia se refiere a la capacidad de los mercados libres o de otros arreglos institucionales para promover una nueva tecnología que reduzca los costos, mejore la calidad del producto o cree productos nuevos y comercializables, así como fomentar todo esto a un costo más reducido que el de otras maneras de hacerlo. El Estado regulador surge como alternativa a la tradicional solución del Estado empresario, en donde éste produce directamente; es así como en el campo de los SPD se ha venido generando un aumento de la participación privada en varios países como en el caso de Colombia.

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