LOS SERVICIOS PÚBLICOS DOMICILIARIOS EN COLOMBIA: UNA MIRADA DESDE LA CIENCIA DE LA POLÍTICA PÚBLICA Y LA REGULACIÓN


Raúl Andrés Tabarquino Muñoz

6.2. Análisis de los Datos Estadísticos de los SPD en Colombia

6.2.1. Cobertura y Calidad del Servicio

La medición estadística de la cobertura se realiza bajo el método del porcentaje de hogares que contestaron afirmativamente haber estado conectados al servicio público respectivo, por lo cual, la clasificación rural/urbano cambió un poco en el año 1993 con relación a los otros dos años. En el año 1993, el municipio era rural o urbano; para los otros años, el municipio tenía una parte rural y otra urbana, debido a las políticas de reordenamiento territorial.

Es evidente el impacto positivo que sobre la cobertura han tenido las reformas acaecidas después de la Constitución Política de 1991. El Cuadro 14 muestra la cobertura tanto urbana como rural de los servicios públicos de energía, acueducto, alcantarillado y telefonía para las principales ciudades del país; debe señalarse que los resultados no han sido condensados en un 100% y que se encuentran disparidades y oportunidades en el marco general de los SPD en Colombia.

6.2.1.1. Energía

La forma de calcular el indicador de cobertura en el sector de energía se rige mediante dos formas, la primera es definiéndolo como el número de hogares conectados sobre el número de hogares total (definiendo al número total de hogares como la sumatoria de los hogares conectados y los hogares que potencialmente podrían estarlo) y la segunda es definiéndolo como el número de personas conectado sobre el número total de personas; la información para la variable calidad y cobertura del servicio se obtiene de la Encuesta de Calidad de Vida (ECV), permitiendo calcular más fácilmente el indicador a través de la segunda forma. La evolución del indicador de cobertura se muestra a través del Cuadro 15

6.2.1.2. Gas Natural Domiciliario

La cobertura del servicio público de gas natural puede medirse a través del número de instalaciones domiciliarias, lo cual representa el número de hogares que efectivamente reciben el servicio. Bajo el método del caculo de la cobertura como la proporción de hogares conectados al servicio, se encuentra que para el año 1997 ésta fue de 18.9% y que en el año 2003 llegó al 35.9% del total de hogares, es decir, que la proporción de hogares con conexión al servicio ha aumentado tanto en las cabeceras municipales como en las áreas rurales, consolidándose en las zonas rurales como un sustituto de la leña. El Cuadro 16 muestra las proporciones anteriormente citadas.

De acuerdo con información provista por el Ministerio de Minas y Energía (MME) para el año 2003 y de la Unidad de Planeación Minero Energética (UPME), el gas natural abarca 327 municipios y tiene cerca de 3.1 millones de usuarios residenciales. Además, cuenta con 45.600 usuarios industriales y 2.348 usuarios comerciales para un total de aproximadamente 3.2 millones de usuarios; lo anterior sustenta la Gráfica 43, sobre las proyecciones de cobertura y número de instalaciones para el año 2010, estimado en el rango de más de 4.6 millones de usuarios residenciales aumentando la cobertura al 45% del total de hogares.

Dentro del análisis del servicio de gas, debe de incluirse también el análisis del GLP , el cual, se distribuye y comercializa en cilindros. El Cuadro 17 muestra la participación de la demanda por sectores; en los sectores residencial y comercial, el 99% del GLP se utiliza para los procesos de cocción de alimentos y calentamiento de agua, mientras que la baja participación en el sector industrial, indica la competencia que enfrenta el GLP con otros combustibles de bajo costo como el crudo de Castilla, el carbón y el gas natural en troncal.

6.2.1.3. Telecomunicaciones

Según información provista por la SSPD, la tasa de crecimiento de las líneas de los estratos subsidiados (26,6% para estrato 1 y 13,9% para estrato 2) es muy superior a la tasa de crecimiento promedio del número de líneas de telefonía local (6,8%), las líneas de estratos contribuyentes han crecido a tasas menores que el promedio (2,8% para estrato 5; 2,4% para estrato 6 y 5,4% para estrato no residencial).

Por otro lado, la proporción de usuarios contribuyentes con respecto a la de usuarios subsidiados es cada vez menor. En el periodo comprendido entre los años 1993 y 2002, el porcentaje de líneas subsidiadas aumentó del 68,9% al 82,2% del total de líneas urbanas, mientras que las líneas de estratos contribuyentes se redujeron de 13,5% a 7,4%. El Cuadro 19 muestra esta tendencia.

El fenómeno de sustitución, evidente a partir del año 2000, no solamente ha influido en una menor tasa de crecimiento de la cobertura del servicio de telefonía local, y posiblemente en la reducción del tráfico de este servicio, sino que también ha motivado una menor tasa de crecimiento del tráfico en estratos contribuyentes, quienes son los principales usuarios del servicio de telefonía móvil. El fenómeno de sustitución del tráfico de telefonía fija (local, larga distancia) por tráfico de telefonía móvil, es de gran notabilidad; este obrar como sustituto, genera un contrapeso fuerte de competencia en los mercados fijos. La Gráfica 44 muestra como al finalizar el año 2004, el número de abonados móviles incluso supera el número de líneas fijas en el país.

6.2.1.4. Acueducto y Alcantarillado

Una de las notables disparidades, es lo que ocurre con el agua; Gaitán y Martínez (2004) realizan un estudio para la Contraloría General de la República (CGR), mostrando la comparación entre cobertura nominal y cobertura real del servicio de agua y alcantarillado, en donde la primera es el número de hogares con conexión domiciliaria a una red, indicador que no toma en cuenta los parámetros de calidad y continuidad. La segunda muestra el porcentaje de hogares con conexión domiciliaria a la red y que reciben agua apta para el consumo humano las 24 horas al día.

El informe realizado para la CGR señala además que, del agua distribuida para consumo a la población colombiana, el 58,2% es apto para el consumo humano (Gráfica 46); este 58,2% de la población que sí recibe agua potable en sus conexiones domiciliarias, se encuentra ubicada principalmente en 94 Municipios que representan el 8,6% de los Municipios del país; de estos 94 Municipios, siete corresponden a ciudades con una población mayor de 500.000 habitantes. El 100% de los municipios con nivel de población superior al rango mencionado proveen agua potable, en contraste con las poblaciones de menos de 2.500 habitantes, en las cuales apenas el 10% proporciona agua potable

6.2.1.5. Aseo

Respecto a la cobertura, el sector de aseo no excluye del servicio a quien no tiene un contrato de condiciones uniformes, por lo cual no es adecuado hablar de coberturas en la medida en que se trata de un bien de carácter público. De hecho, la última reglamentación sobre multiusuarios no permitiría definir si las coberturas aumentan o no, en la medida en que un solo usuario puede cubrir varios hogares; el contrato de servicios públicos se utiliza, entonces, para efectos de facturación del servicio.

Bajo este contexto, el estudio de Roda (2004) optó por utilizar la información contenida en la ECV del DANE, lo cual permitió analizar la evolución del servicio de aseo en las regiones que comprenden las cinco ciudades objeto de análisis. La encuesta sólo es representativa a nivel de ciudad en el caso de Bogotá, en cambio, para las otras regiones, la encuesta incluye todos los cascos urbanos.

Tradicionalmente, la cobertura del servicio de aseo se analiza a partir de la cantidad de basura recogida en relación con la cantidad de basura producida. Una cobertura del 100% indicaría que todos los residuos sólidos producidos son dispuestos a través de alguna técnica, como por ejemplo botadero, enterramiento o relleno sanitario. Según lo dispuesto en la Gráfica 47, el promedio de producción de residuos de 17 capitales departamentales colombianas se ubica en 0,7 Kg./hab./día; en el caso de las cuatro ciudades principales (Bogotá, Medellín, Barranquilla y Cali), el promedio es 0,775 Kg./hab./día.

6.2.2. Tarifas y Consumo

6.2.2.1. Energía

En energía eléctrica, las tarifas se cobran con base en cargos variables por Kwh. en una estructura de bloques crecientes por niveles de consumo. Para los Estratos 1, 2, 3 y 4 el aumento tarifario corresponde al 34.82%, 33.79%, 36.91% y 31.94%, respectivamente; estos aumentos, en parte, se dieron por el desmonte de los subsidios, lo que no se ve con los Estratos 5 y 6 porque la variación en los costos de distribución fue muy poca.

Como resultado de las alzas en la tarifa, el consumo por usuario en estos estratos ha disminuido; también este aumento en las tarifas contribuyó a la disminución del consumo de energía por parte de los usuarios de estratos más bajos. En promedio, el Estrato 1 disminuyó su consumo en 3.29%, el Estrato 2 disminuyó en promedio un 5.05%; en Cundinamarca y en Cali fue mayor el impacto para este estrato, disminuyendo en 22.83% y 24%, respectivamente, el Estrato 3 disminuyó, en promedio, un 2.92%, mientras que las electrificadoras de Cundinamarca y Quindío fueron las más afectadas con disminuciones de 18.89% y 15.65%, respectivamente, finalmente, el Estrato 4 no ha disminuido su consumo y, por el contrario, aumentó marginalmente en un 0.025%.

6.2.2.2. Gas Natural

Cock (1992) plantea que antes de las reformas, el precio del gas natural se encontraba muy por debajo de su costo económico. Para el año 1991, el precio del gas residencial para el Estrato 2 era de 1.97 US/MBTU, contrastando con un costo económico de 4.97 US/BTU; la política anterior se traducía en subsidios al consumo residencial, industrial y termoeléctrico, cuyo costo era asumido por ECOPETROL.

Las actividades de transporte y distribución de gas eran rentables para las empresas distribuidoras, excepto para ECOPETROL, quien asumía el costo de los mencionados subsidios. Para el año 1992 se subsidiaba a los usuarios termoeléctricos en el 35.59%, a los industriales el 78.86%, a los petroquímicos el 53.66% y a los residenciales el 71.54%; el Cuadro 20 muestra, para dos ciudades del país, las tarifas residenciales del gas natural como porcentaje del costo de prestación del servicio en el año 1991, para tres niveles de consumo y para los seis estratos.

De acuerdo a la información consignada en el cudro anterior, entre los años 2001 y 2003 se observa un descenso en la tarifa promedio para los Estratos 1, 2, 3 y 4. Sin embargo, para el estrato 1, la tarifa ha aumentado un 24% desde al año 1998 hasta el 2003, implicando un aumento promedio anual del 4.7%.

6.2.2.3. Telecomunicaciones

Las Resoluciones CRT 023 de 1995, 055 de 1996 y 087 de 1997, determinaron las metodologías que debían seguir los operadores regulados de telefonía fija para calcular sus tarifas. A través de estas resoluciones, se fijó el valor del cargo de acceso y uso de las redes locales y el mecanismo de transición del antiguo esquema de participaciones al nuevo de cargos de acceso ordenado por la Ley 142 de 1994; las metodologías tarifarias para el caso de la telefonía local, incluyeron un periodo de ajuste hacia los topes, conocido como costos máximos a ser recuperados, y estipularon la distribución de las tarifas entre los diferentes cargos (fijo, variable y conexión).

Uribe (2005) muestra que las tarifas de larga distancia presentaron una reducción importante desde el momento en que se abrió el mercado a la competencia en el año 1997; lo anterior se muestra en la Gráfica 48 donde se observa que con la entrada de la competencia por la prestación de los servicios, a partir del año 1998 las tarifas de larga distancia internacional se redujeron en un 88%, mientras que las de larga distancia nacional, lo hicieron en un 8%. No obstante, se observa que las tarifas de larga distancia nacional han presentado una senda decreciente aún durante el período comprendido entre los años 1994 y 1998, época en la que TELECOM era el único prestador del servicio.

6.2.2.4. Acueducto y Alcantarillado

En la mayoría de las ciudades se ha incrementado la tarifa media básica para todos los Estratos, aunque existe una tendencia a incrementos cada vez menores hacia el año 2001, posiblemente atribuibles a que la inflación ha disminuido durante el período de análisis, como lo señala el Cuadro 21; así las cosas, se puede pensar o deducir que los mayores ajustes ya se hicieron y las tarifas cobradas están cada vez más cerca de lo que serían las tarifas meta.

Lo anterior podría generar una conclusión coyuntural, sustentada en que el índice de precios del sector es superior al índice de precios general (este comportamiento puede relacionarse con el esfuerzo que se ha hecho durante los últimos años para resolver el rezago tarifario), siendo posible señalar que los ajustes en las tarifas en el sector se deben a dos causas, una la actualización de precios y la otra el desmonte de los rezagos tarifarios, cuyos ajustes están orientados a lograr la suficiencia financiera de las empresas, de acuerdo con lo ordenado por la Ley 142 de 1994.

El tema tarifario en materia de acueducto y alcantarillado ha sido uno de los más controversiales; los aumentos observados han dado lugar a cuestionamientos en el modelo de prestación de servicios públicos introducido en el año 1991 y desarrollado a partir de 1994. Como se observa la Gráfica 49 muestra como en el período comprendido entre los años 1993 y 2004, el cargo fijo de la tarifas del servicio de acueducto, en general, ha crecido de manera sostenida para todos los estratos; se muestra además la evolución del promedio de cargo fijo de acueducto para ocho ciudades. Es notorio como partir del año 1996, se empieza a observar un incremento sostenido en el valor del cargo fijo buscando la recuperación de los costos de administración o de clientela, posteriormente para el período comprendido entre los años 1997 y 2004, el cargo fijo del servicio de alcantarillado aumentó en un 1,8%

6.2.2.5. Aseo

Las tarifas cobradas antes de la aplicación del marco regulatorio, introducido a mediados de los noventa, no permitían la recuperación de los costos de prestación del servicio. El manejo politizado que se dio a las empresas condujo a que las tarifas fueran inferiores a los costos.

El Cuadro 22 muestra como las tarifas del servicio de aseo crecieron de manera sostenida entre los años 1994 y 2003, esta estimación de la variación anual promedio de las tarifas integra las ciudades de Barranquilla, Bogotá, Medellín y Cali. Los principales aumentos se presentan en los Estratos 1 y 2, sustentados por los altos niveles de subsidio otorgados a los usuarios de estos estratos antes de la expedición de la metodología tarifaria que han sido desmontados gradualmente.

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