UN ENFOQUE JURÍDICO DEL TRANSPORTE AÉREO DE PASAJEROS EN CUBA

Yomisel Galindo Rodríguez

1.2.2 Régimen jurídico y formas de gestión de la actividad del transporte aéreo de pasajeros

Anteriormente quedaron sentadas las características que debe tener el régimen jurídico de los servicios públicos, el cual debe estar erigido sobre las potestades y poder de la Administración Pública, como lo es el de policía, antes reseñado; igualmente debe garantizar la obligatoriedad de la prestación, con unidad de trato para todos los ciudadanos, salvo la existencia de categorías especiales y no puede haber más dependencia del dominio público que se utilice al prestar el servicio público, que de la razón estatal de satisfacción de la necesidad social. La modificabilidad en la ejecución del servicio por razones de oportunidad y conveniencia en cuanto a la satisfacción del interés público, es otra de las exigencias del citado régimen.

A la hora de analizar estas características se considera preciso, tener en cuenta la situación actual, apuntando a los servicios públicos que se realizan directamente por la Administración o los que se realizan a través de particulares (de gestión directa e indirecta) finalmente son controlados por el Estado, que como se planteó en algún momento es el que mantiene el control sobre los particulares que ejercen la actividad administrativa, es decir solo cede la gestión del servicio, pues la titularidad la mantiene en su poder.

En este aspecto haremos referencia a algunas normas foránea como la ley de aviación civil de Guatemala quien reconoce para la gestión del servicio de transporte aéreo "el arrendamiento, fletamento e intercambio de aeronaves ". España en su Ley de Navegación Aérea establece que "las concesiones de servicios regulares por líneas determinadas o por redes de rutas se otorgarán a empresas de nacionalidad española y mediante concurso público, salvo por razones de interés nacional o de la propia explotación del transporte, apreciadas en Consejo de Ministros, que aconsejen otra cosa, la tramitación de las concesiones corresponde al Ministerio del Aire y su aprobación al Consejo de Ministros, aclarando además que las autorizaciones tendrán un plazo de vigencia no inferior a un año ni mayor de diez, pudiendo ser prorrogadas ". Por su parte la legislación de Venezuela indica que "las habilitaciones administrativas y las concesiones para la prestación de servicios públicos de transporte aéreo internacional, deberán ajustarse a los términos contenidos en los tratados y convenios Internacionales aplicables, a lo dispuesto en este Decreto-Ley, sus reglamentos y la normativa técnica dictada por el Instituto Nacional de Aviación Civil, quedando sujetos los servicios prestados por transportistas extranjeros, al ejercicio del principio de la reciprocidad y al interés nacional "; el caso de México la legislación aérea civil Mexicana reconoce el otorgamiento de concesiones y permisos para el desempeño de este tipo de actividad administrativa por parte de particulares, dejando claro que la Secretaría (ente administrativo) será la encargada de otorga, controlar y regular las concesiones otorgadas, además de reconocer también los servicios de fletamento y de taxis aéreos .

Colombia en transporte aéreo civil, dispone que "Ley ha dispuesto la facultad de intervención del Estado en las actividades del transporte", por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte; formuló los principios rectores del mismo, señalando como un principio fundamental la intervención del Estado, indicando que corresponde al Estado la planeación, el control, la regulación y la vigilancia del transporte y de las actividades a él vinculadas.
Es conveniente además hacer alusión que en este país se define que "el ámbito de aplicación indica que todas las actividades de aeronáutica civil quedan sometidas a la inspección, vigilancia y reglamentación del Gobierno" .

De esta forma queda demostrada otra de las características fundamentales que poseen los servicios públicos en la que el régimen jurídico permite que la Administración reglamente, dirija y gestione de forma directa o indirecta el servicio.

En cuanto a poderes y prerrogativas, la imposición de tarifas la legislación venezolana es el órgano encargado de la promoción y protección de la libre competencia, podrá ratificar, modificar o levantar la regulación tarifaria provisional, así como determinar la duración de ésta en el tiempo, además los precios o tarifas se describirán clara y explícitamente las restricciones a que estén sujetos y permanecerán vigentes por el tiempo y en las condiciones ofrecidas además de ser de su atribución regular y sancionar todas las actividades aeronáuticas civiles. En lo que respecta a España, "el Ministerio del Aire es el encargado anualmente de fijar las tarifas máximas que podrán aplicarse al tráfico no regular interior, que no podrán ser inferiores a las autorizadas para el servicio regular" . Hondura no es menos, su legislación establece "las empresas aéreas que obtengan Certificados o Permisos de Explotación se limitarán únicamente a las rutas, tarifas, itinerarios y horarios autorizados por el Poder Ejecutivo y la Direcci6n General de Aeronáutica Civil, según sea el caso, debiendo abstenerse de usar términos que no reflejan la realidad del servicio ofrecido o autorizado ". Guatemala no es excepción pues la Dirección de Aeronáutica Civil de este país es la encargada de sancionar las infracciones o violaciones cometidas .

Por ultimo nos quedaría como característica que suponga una actividad técnica prestada de forma regular y continua y que la misma sea adecuada, y sea predeterminada por una igualdad en relación con aquellos usuarios del servicio. Para ello la actividad realizada tanto por la Administración en su gestión directa, o bien por los particulares en cualquiera de las manifestaciones de gestión indirecta (concesión, arrendamiento o concierto), deberá tener un carácter sistemático, uniforme, ajustada y con equivalencia en relación con los usuarios del servicio que se presta. En tal dirección la legislación mexicana también se muestra cuando expresa que "Los servicios deberán prestarse de manera permanente y uniforme, en condiciones equitativas y no discriminatorias en cuanto a calidad, oportunidad y precio ".
Venezuela establece el acceso "en condiciones de igualdad para todos los ciudadanos en todos los servicios aeronáuticos y a recibir un servicio eficiente, de calidad e ininterrumpido, salvo las limitaciones derivadas de la capacidad de dichos servicios, además de recibir el trato y la información adecuada ".

En el presente Capítulo no solo hemos ido desarrollando las características de los servicios públicos que anteriormente abordamos, sino que al unísono han quedado sentadas las características que debe tener el régimen jurídico de tales servicios, los que deben estar fundados sobre las potestades y poder de la Administración Pública, estamos hablando del deber de garantizar la obligatoriedad del servio con la unidad e igualdad para los que reciben el servicio, de la necesidad social por la cual el Estado de manera directa o indirecta presta el servicio y la posibilidad de modificar a conveniencia la ejecución del servicio teniendo en cuenta que los intereses público puede cambiar indudablemente como cambian las sociedades sin poder negar el principio filosófico de desarrollo.

Es importante dejar marcado la existencia de normas a nivel mundial que regulan la actividad de transporte aéreo civil, las que se presentan con un marcado carácter general, que son de obligatorio cumplimiento parar todos, sin perder de vista a aquellas normas que tienen un carácter más regional, que también forman parte del antes mencionado régimen jurídico; si tenemos en cuenta de que este es un medio en el cual la Administración puede establecer un conjunto de normas especificas para todos los administrados, ya sean los prestadores específicos del servicio o los usuarios que lo reciben.

De esta forma podemos comprobar la existencia de normas en sus diferentes niveles jerárquicos, las cuales, como manifestábamos anteriormente van desde la generalidad para regir toda la nación, como las que en un momento dado se dictan (Ley, Decretos/ Ley, Reglamentos) para regular una actividad administrativa determinada con un fin específico.

Es valido destacar que este conjunto de leyes certeramente, regulan, administran, controlan, abordan sobre la competencia de los órganos encargados de dirigir y coordinar estos servicios públicos de transporte aéreo, además de la intervención estatal en los supuestos de necesidad teniendo en cuenta que por las características de los servicios públicos estos pueden ser realizados por particulares, bajo a titularidad del Estado, por lo que también muestran el establecimiento de los procedimientos administrativos a que deberán ajustarse todos los que intervengan en la prestación del servicio público del transporte aéreo, desde los usuarios hasta las autoridades, incluyendo los recursos administrativos a utilizar para la realización efectiva de tal prestación.

No pasar por alto la obligación de los intervinientes, así como los derechos que poseen las partes, pues el servicio se hace efectivo mediante un "Contrato de transporte aéreo, siendo aquel en virtud del cual una persona denominada transportador se obliga, por cierto precio, a conducir de un lugar a otro, por vía aérea, pasajeros o cosas ajenas y a entregar éstas a quienes vayan consignadas" .

En tal sentido la palabras de Agustín Rodríguez Jurado quien identifica al transporte aéreo como un contrato, en virtud del cual una parte se compromete a llevar de un lugar a otro por vía aérea, personas, sus equipajes o mercaderías ".

Con la caracterización que antecede, culmina esta primera parte del trabajo, en la que a partir de la concepción de la actividad administrativa y su clasificación fueron sentadas las características del servicio público con énfasis en el régimen jurídico, como imprescindible pilar para verificar si la actividad de transporte aérea de pasajeros califica como tal, amén de la presencia de otras variantes de la Administración. Con la confirmación de tal clasificación quedan sentadas las bases para el análisis de esta actividad en Cuba, lo que acontece en la segunda parte.

El transporte aéreo de pasajeros en Cuba. Una mirada desde el régimen jurídico del servicio público

Anteriormente se dejaron sentados elementos que, partiendo de las generalidades del servicio público, permitieron caracterizar la actividad de transporte de aéreo de pasajeros, por lo que corresponde en este espacio, analizar algunas de sus particularidades en Cuba, con especial atención al régimen jurídico.

De ahí, que constituye nuestro objetivo, caracterizar la actividad cubana de transporte aéreo de pasajeros, y en especial, el sistema de normas que regulan la regulan. Es importante aclarar, que se trata de una caracterización general, radicada básicamente en las normas que indican las características del servicio público antes explicadas, sin pretender abordar las numerosas regulaciones que pormenorizan la actividad de la aviación en general.


2.1.1 El transporte aéreo de pasajeros en Cuba. Necesidad general. Titularidad Estatal

Tomaremos como eje central los ya mencionado rasgos del servicio público. Recuérdese que se tata de:
a) Satisfacción de una necesidad o interés general o colectivo
b) Que la actividad encaminada a satisfacer dicha necesidad se realice por el Estado a partir de las funciones y las competencias de los agentes administrativos, o por particulares a través de formas que garanticen la defensa del interés público.
c) Que su régimen jurídico permita que la administración reglamente, dirija y gestione de forma directa o indirecta el Servicio.
d) Que suponga una actividad técnica prestada de forma regular y continua y que la misma sea adecuada, y sea predeterminada por una igualdad en relación con aquellos usuarios del servicio.

Como se ha podido apreciar el transporte de aéreo de pasajeros constituye una necesidad colectiva, este es considerado como el más seguro de todos los tipos de transporte, pues los adelantos de la navegación aérea, de las telecomunicaciones y de las facilidades electrónicas han permitido que la aviación haya progresado maravillosamente. Al desarrollar este medio de transporte, los Estados gozan de una gran ventaja, ya que su continuidad, al extenderse sobre tierra y mar, representa la posibilidad de conexión con los demás territorios cuyas fronteras no es terrestre. Se habla de la posibilidad de transportar una determinada cantidad de personas, por las más variadas razones: laborales, turísticas (visitas, paseos), asuntos personales de cada individuo, etc.

Nadie puede desconocer el efecto multiplicador del transporte aéreo en el desarrollo económico, político y social de los pueblos, así como tampoco se puede desconocer que desde que se inventó el avión el sistema económico mundial creció sustancial y rápidamente; el intercambio del comercio y la industria aumentó y otros sectores conexos mantuvieron un proceso de expansión paralela, como es el caso del turismo y la gestión empresarial, los mismos que no hubieran podido manejarse tan dinámicamente como lo han hecho, sino tuvieran a su disposición el modo aéreo.

Pero hay que destacar que también se ve limitado por la necesidad de contar con costosas infraestructuras y el mayor coste económico que otros transportes.

Cuba no escapa a tales necesidades y condiciones, con la particularidad de que la actividad se vio afectada por la crisis económica experimentada, tras el derrumbe del campo socialista; de esa manera, al finalizar el año 1994 las transportaciones de cargas y pasajeros mantuvieron la tendencia decreciente que desde el año 1990 se venía produciendo, y se agravaron con el recrudecimiento del bloqueo económico de EE.UU. contra la Isla.

El transporte aéreo de pasajeros en Cuba se afectó severamente por la pérdida de la principal fuente de intercambio, derivada de la crisis Soviética, que en gran medida, influyó desafortunadamente sobre el desarrollo de la modalidad de transporte objeto de este estudio, afrontándose problemas con la importación de combustible y piezas de repuesto.

La necesidad de acudir al Mercado Internacional y la limitación en la disponibilidad de moneda libremente convertible y se hizo difícil reemplazar los equipos, importar sus piezas y partes que antes procedían de la URSS, pues no se contaba con la materia prima necesaria para producirlas en Cuba.

En lo general el transporte en Cuba atravesaba por una muy difícil situación, las transportaciones de pasajeros disminuyeron considerablemente lo que determinó la aplicación de medidas, por ejemplo, el autofinanciamiento en moneda libremente convertible en la Aéreo Náutica Civil y en la actividad Marítimo-Portuaria ".

Sentado lo anterior, en pos de resaltar como se cumple en Cuba la primera de las características generales del servicio público, claro está vinculada a la situación de crisis a la que alude, resulta pertinente proseguir con los siguientes requisitos de aquella forma de actividad administrativa.


2.1.1 El Estado cubano como eje central de la actividad de transporte aéreo de pasajeros

La regulación jurídica medular de la estructura central de la Administración Pública cubana, lo constituye el Decreto Ley 67 de 1983, modificado posteriormente por el Decreto Ley 147 de 21 de Abril de 1994.

Estos cuerpos legales refrendan como organismo rector de la actividad transportista en Cuba al Ministerio de Transporte al señalar que: es "el organismo encargado de dirigir, ejecutar y controlar la aplicación de la política del Estado y el Gobierno en cuanto a transporte terrestre, marítimo, fluvial y aéreo, sus servicios auxiliares o conexos y la navegación civil marítima y aérea" .

Como se advierte el transporte aéreo se encuentra incluido, sin embargo, posteriormente, mediante el Decreto Ley 85 de 12 de junio de 1985, por consiguiente modificativo de las anteriores normativas, se crea el Instituto de Aeronáutica Civil de Cuba (IACC) como "Órgano de la Administración Central de Estado, encargado de dirigir, ejecutar y controlar la política del Estado y el Gobierno relativa al transporte aéreo civil, sus servicios auxiliares y conexos ". Así le fueron transferidas las atribuciones, funciones, obligaciones y derechos que sobre la rama aérea civil poseía el Ministerio de Transporte, pues se considera al instituto como su continuador, subrogado en lugar y grado a los efectos legales, tanto en las relaciones nacionales como internacionales, incluyendo los tratados y convenios internacionales .

Esta función del (IACC) se ratifica y amplia en el Decreto Ley 255 de 5 de Octubre del 2007, cuando en su artículo 4 expresa: La Autoridad aeronáutica la ostenta y ejerce el Instituto de Aeronáutica Civil de Cuba ante la comunidad aeronáutica internacional y sobre terceros públicos o privados, como organismo encargado de dirigir, ejecutar y controlar la política del Estado y el Gobierno en cuanto al transporte aéreo, la navegación aérea civil y sus servicios auxiliares y conexos.

Igualmente en el artículo 5 refrenda que el Instituto de Aeronáutica Civil de Cuba tiene también las atribuciones y funciones específicas de normar, regular, certificar y fiscalizar la actividad de aeronáutica civil de todo el sistema que la integra y cualquier otra que se derive del cumplimiento de lo dispuesto en este Decreto-Ley.

Por su parte en los artículos del 7 al 11 se hace también referencia a atribuciones del (IACC), básicamente las siguientes:
b) La organización y control de la eficiencia de los servicios de control de Tránsito Aéreo, Meteorología y telecomunicaciones Aeronáuticas, Ayuda a la Navegación Aérea, Información y Cartografía Aeronáutica.
c) Designa las dependencias o entidades técnicas que prestan dichos servicios, los cuales se consideran de interés público, atendiendo a su naturaleza.
d) Dicta las regulaciones que sean necesarias para la mayor seguridad y eficiencia de la navegación aérea.
e) Dicta las medidas pertinentes para ampliar y modernizar los sistemas y las ayudas a la navegación aéreas.
f) Exige a operadores el cumplimiento de los requisitos de seguridad y seguridad operacional, reglamentos y disposiciones sobre la materia.
g) Aprueban los itinerarios, frecuencias, capacidades y horarios correspondientes a los servicios de transportes aéreos, nacionales o extranjeros, cuyo origen o destino, o ambos, sea en el territorio nacional.
h) Realiza las inspecciones establecidos a las aeronaves civiles que aterricen en el territorio nacional.
i) La autoridad aeronáutica implementa, dirige y controla, con la participación de los diferentes organismos e instituciones, el Programa Nacional de Seguridad de la Aviación Civil de Cuba.

El artículo 6 regula los órganos con que cuenta la autoridad aeronáutica para cumplir sus funciones y atribuciones:
a) El Consejo Aeronáutico Nacional
b) El Consejo de Seguridad Aeronáutico
c) El Comité Nacional de Facilitación del Transporte Aéreo
d) El Comité Nacional de Seguridad de la Aviación Civil
e) La Comisión Médica Aeronáutica

El Instituto de Aeronáutica Civil de Cuba cuenta con sus líneas aéreas propias encabezadas por Cubana de Aviación, con 32 representaciones en el exterior y 13 oficinas dentro del territorio nacional. Existen además otras empresas vinculadas al transporte aéreo nacional como por ejemplo, Aerogaviota, Aerocaribbean, Cubana de Aviación y el servicio de Aerotaxi y Aeropostal. Estas aerolíneas a través del Instituto de Aeronáutica Civil de Cuba, se integran en la Corporación de la Aviación Cubana S.A. (CACSA).
Ha quedado claro que en las cuestiones referentes al transporte aéreo de pasajeros, la Administración cubana se instituye como la titular del servicio, con eje central en el Instituto de Aeronáutica Civil de Cuba.

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