LA JUSTICIA AGRARIA Y SUS DESAFÍOS.

Rolando Pavó Acosta.

49. El modelo de justicia agraria actual: retos de hoy y del futuro.

  1. Lentitud, sobrecarga y burocratismo.   

    Los problemas señalados deben ser objeto de análisis, precisamente porque desde los primeros momentos del triunfo de Enero de 1959, el Gobierno Revolucionario mostró una sensibilidad por los problemas del campesinado, no conocida antes en Cuba, ni en ningún país de nuestro continente, lo cual se corrobora no sólo en el cumplimiento de la promesa de entregar la tierra a todo aquel que la trabajara, sino en la clara voluntad política de llevar hasta sus últimas  consecuencias  la Ley de Reforma Agraria dictada el 17 de mayo de 1959, creando un mecanismo ágil y eficaz para la solución de las reclamaciones  y conflictos derivados de la aplicación de dicha  Ley.   


     El INRA, como bien se ha dicho, "se deshizo de las trabas burocráticas que lastraban las instituciones estatales que la Revolución heredaba del viejo sistema, inauguró un nuevo estilo revolucionario de actuación dinámica y operativa"   ; y lo que aquí se ha apreciado pone en cuestión uno de los fundamentos en los que descansa  la atribución al mecanismo administrativo de la solución de reclamaciones y conflictos agrarios, pues como expresara O. Rey Santos: "La vía administrativa por la ausencia de una serie de ataduras procesales, puede dar respuesta en un término menor a la cuestión debatida en materia agraria."  


    Esta situación, lejos de aliviarse, estimo que pudiera más bien ir agravándose de año en año, no siendo previsible que se produzca un desatascamiento espontáneo a corto plazo, pues si los índices de casos pendientes aumentan, la presión sobre la capacidad de resolución pudiera mantenerse o incluso elevarse a costa de los cambios sustanciales en la estructura de tenencia de la tierra que se han estado produciendo y otros.
     Las modificaciones recientes en la legislación agraria -que ya van generando cambios en la estructura de tenencia de tierras existentes, pues suponen la entrega de cientos de miles de hectáreas de tierras estatales ociosas en condición de usufructo a favor de tenedores privados y cooperativas y el consiguiente avance en el desarrollo de sentimientos de dueños- pudieran favorecer el despliegue de una conflictividad hoy latente, así como el aumento de su disposición a  litigar por parte de los sujetos en la  medida en que comiencen a ser mejor asistidos jurídicamente, eso ya se ha ido viendo particularmente en al aumento considerable de la actividad litigiosa de los sujetos agrarios ante las Salas de los Económico de los Tribunales, esto ha estado produciendo un crecimiento y diversificación de la radicación en estas salas en algunas provincias del país .


     Así por ejemplo, se puede inferir que de no introducirse cambios en el mecanismo, que conjuren el burocratismo y de mantenerse esas tendencias al crecimiento en la radicación de asuntos o de mantenerse altas esas cifras, con desbordamientos cíclicos u ocasionales, y de no reducirse el tiempo promedio de tramitación de los expedientes, la presión sobre la capacidad de resolución se mantendría o elevaría, creciendo la cifra de asuntos que quedan pendientes de un año hacia otro, acentuándose progresivamente el distanciamiento temporal entre la entrada y solución de los expedientes.
     Benigno Pablo Castellanos, es del criterio de que el burocratismo no es un mal superado en la sociedad cubana, que es un fenómeno, que tiene como uno de sus rasgos esenciales  el predominio de de la forma sobre el contenido.


     El burocratismo ha sido definido por Darío Machado, como:
El conjunto de factores causales y sus consecuencias, que creen y reproducen en las estructuras de regulación económica, política, social y cultural, mecanismos de freno a la realización eficiente de las soluciones de continuidad de las necesidades sociales y que conforman un fenómeno de naturaleza antidemocrática que puede ser conceptualizado a escala social.


    En cuanto a las soluciones contra este mal, Benigno Pablo Castellanos, estimaba  al derecho de queja como un mecanismo contra las trabas burocráticas. Y por su parte Darío Machado, identificaba al control estatal administrativo y jurídico sobre la observancia de las normas.


    No es posible dejar de apreciar, entre los problemas que han estado aquejando al funcionamiento de la justicia agraria, aquí ya analizados y sus causas, cierta dosis de burocratismo, que en algunos casos tiene una base normativa y en otros reside en la deficiente labor de interpretación y aplicación de las normas, les asiste razón a los autores anteriormente citados en cuanto a las posibles soluciones, pero es indudable que habría que elevar la cultura jurídica de los funcionarios administrativos que intervienen en la tramitación y decisión de los casos.


       A este respecto el 27 de enero de 1988, el Ministro de la Agricultura dictó la Resolución 117, Sobre el Derecho a Reclamaciones, que como su denominación indica, reguló el procedimiento para que las personas que se consideren afectadas por la aplicación de la legislación agraria y otras disposiciones legales que les corresponda resolver a este organismo.


    De acuerdo con esta resolución los reclamantes, promoverán el procedimiento ante los Delegados Territoriales de la Agricultura, quienes dispondrán de hasta 60 días para emitir mediante Resolución, la decisión pertinente, a esos efectos los Departamentos Jurídicos se encargarán de formas un expediente de cada reclamación y de dictaminar conforme a las pruebes que se aporten y las investigaciones que se realicen, los inconformes con lo resuelto tendrán un término de hasta 30 días para establecer recurso de apelación ante el Ministro de la Agricultura. Contra las resoluciones firmes se podrá promover a instancia de parte o de oficio procedimiento de revisión ante el Ministro de la Agricultura.


    La propia resolución exceptuó el poder acudir a este procedimiento en los asuntos que versen sobre la aplicación de las resoluciones 324/83, 283/86 y 598/87 dictadas por el Ministro de la Agricultura, es decir, herencia de tierra, registro de tenencia de tierra, confiscaciones y expropiaciones por deficiente aprovechamiento, abandono negligente y transmisiones ilegales.


    Como puede apreciarse, los asuntos de mayor relevancia y de frecuente insatisfacción, quedan excluidos de poder reclamarse por esta vía, bajo la concepción de que ya el quejoso dispuso de una vía legal específica para hacerlo, lo cual pudiera ser polémico, pues la práctica ha mostrado reiteradas veces como se presentan casos en los que habiéndose agotados los procedimientos legales o habiéndose vencido los términos para hacerlo, se ha comprobado que lo resuelto fue notoriamente injusto y desajustado completamente a Derecho, y no existe entonces ningún procedimiento jurídico para enmendarlo, creándose ante este posible cierre burocrático del asunto situaciones de indefensión.


    Ante estas situaciones, las personas inconformes con las decisiones que atañen al Ministerio de la Agricultura, y estándole vedado en muchos casos acudir al procedimiento referido, han estado utilizando varias vías para impugnar o intentar que se revisen las decisiones de este organismo, como son las cartas a diferentes instancias del Partido Comunista, del Estado  y del Gobierno, tales instancias lo que hacen es reconducir las reclamaciones a las Delegaciones territoriales, indicándole la necesidad de ofrecer una respuesta,. Véase por ejemplo los datos de un estudio realizado en la Provincia de Granma en el año 2005 en la Tabla 17.

    En el aludido estudio resaltó la significativa cifra de 566 reclamaciones, las que deben entenderse en paralelo con los asuntos que se tramitaron mediante los procedimientos establecidos –de herencia, usufructo, compraventas, permutas y otros-, de ellas 501, para un 88,5 ya tenían una respuesta al cierre del año, lo cual es significativo pues se supone que este tipo de mecanismo debe ser supletorio o subsidiario del mecanismo administrativo legalmente establecido. No deja de llamar la atención que 54 de los asuntos tramitados, para un 9,5% correspondieron a reclamaciones sobre herencia de tierra, siendo el segundo tipo de asuntos en provocar las reclamaciones, solamente superados por las quejas sobre viviendas que fueron 143, para un 25,2%. Aquí como puede verse, resalta que 334, de los 566 procedimientos, para un 59%, tuvieron decisión favorable o parcialmente favorable al reclamante, lo que por una parte, conduce a una valoración favorable a la intervención del Partido Comunista y el Gobierno en la eliminación de las trabas burocráticas y por tanto en la solución de los procedimientos que deben resolverse por las instancias del Ministerio de la Agricultura; pero al mismo tiempo delata la limitada eficacia del mecanismo legal establecido para impartir la justicia en materia agraria y la insuficiente exigencia existente en las instancias administrativas.

b) La Inseguridad Jurídica   
Otro de los desafíos que deben enfrentar las autoridades del MINAGRI es la de superar los problemas de inseguridad jurídica. Resulta forzoso coincidir con Sergia Lemes Morales, cuando demuestra que la situación de inseguridad jurídica que deriva de la falta de completamiento normativo en torno al ejercicio de la función de atender a reclamaciones y conflictos agrarios y sobre los diferentes procedimientos agrarios, lo cual es causa de incertidumbre respecto a los trámites  que habrían de realizarse en cada caso, generando reenvíos y tortuosas tramitaciones, e insatisfacciones en los justiciables,  en ese mismo sentido se ha puesto en evidencia la necesidad de lograr unidad sistemática en todo el ordenamiento jurídico agrario y muy particularmente en lo que concierne a la impartición de la justicia en este ámbito.   

c) El riesgo de la  corrupción
    Otro desafío, directamente deducible del anterior, consiste en que las numerosas lagunas normativas del Decreto ley 125, su reglamento y demás normas complementarias, al no regular de manera completa y adecuada los procedimientos de traspaso de la tierra y demás bienes agropecuarios, al tiempo de favorecer un justo arbitrio y flexibilidad en las decisiones, unido a la insuficiente exigencia, son la base para que se generen hechos de corrupción e ilegalidades este ámbito, ante el exceso de potestades discrecionales en manos de los funcionarios del MINAGRI, en lo cual coincido con la valoración que hiciera Mayda Pérez Garrido, a lo que  también hay que añadir el hecho de que se trata de un mecanismo en el cual las decisiones no son adoptadas colegiadamente sino que son el producto unilateral de un funcionario, que además no tiene ningún contacto con las partes, ni con la tierra o demás bienes agropecuarios en conflicto, sino los especialistas jurídicos.


      El diagnóstico sobre el estado actual del funcionamiento del mecanismo y los procedimientos establecidos en Cuba para la solución de las reclamaciones y conflictos agrarios, revela como corolario que no basta la existencia de una voluntad política para realizar la justicia agraria, ni la honestidad de los especialistas y funcionarios que se desempeñan en el MINAGRI, si falta el desarrollo jurídico e institucional suficiente.

d) El nihilismo jurídico.
    El nihilismo jurídico se refiere a un estado particular de la cultura jurídica a nivel del ciudadano, que representa una determinada orientación axiológica del individuo con respecto a lo jurídico, determinando su conducta cotidiana, la motivación de sus actos y su modo de vida.


    Se caracteriza por un déficit en la conciencia jurídica y la cultura jurídica, que se expresa en que el individuo se muestra indiferente, escéptico, carente de fe,  o con una actitud de rechazo, respecto a las normas de Derecho, es decir, no conoce el Derecho, no lo quiere conocer, no lo reconoce, no lo usa y no lo respeta.


   Los datos aportados por el estudio sobre la queja en materia agraria en la provincia de Granma, además de lo ya analizado, pudieran estar indicando -dado que existe una cantidad considerable de quejas formuladas a la Dirección del Partido y del Gobierno, que logran que expedientes demorados o paralizados por largo tiempo en su tramitación se resuelvan de pronto en breve tiempo debido a la intervención de tales instituciones, más la cifra de  casos que se deciden entonces por la Delegación del MINAGRI de forma favorable al reclamante-, que existe en el ámbito de los funcionarios que tienen por resolver las reclamaciones, un determinado nivel de presencia de este fenómeno de la conducta nihilista. Los remedios contra el nihilismo no pueden ser otros que la elevación de la conciencia y la cultura jurídica, y de los niveles de exigencia por el cumplimiento de la legalidad.


FERNANDEZ RIOS, Olga: Formación y Desarrollo del Estado Socialista en Cuba, p. 215.

REY SANTOS, Orlando: La Jurisdicción del Derecho Agrario,  p.58.

Ver DECRETO LEY 259, Sobre la entrega de tierras ociosas en usufructo, de  10 de julio de 2008 del Consejo de Estado y DECRETO 282, Reglamento del Decreto Ley 259, del Comité Ejecutivo del Consejo de Ministros. 

Ver CASTELLANOS, Benigno Pablo: Quejas contra el burocratismo , p.. 82.

  MACHADO, Darío L.: Burocracia y Burocratismo, p.82

  Ver CASTELLANOS, Benigno Pablo: Op cit.  86.

  Ver MACHADO, Darío L : op cit p. 82.

Ver RESOLUCION 117, MINAGRI, Sobre el Derecho de Reclamaciones, de 27 de enero de 1988,  en: LA O SOSA, Mario: Compendio de Legislación Agraria Cubana, pp. 278-279.

Ver LEMES MORALES, Sergia: Jurisdicción Agraria y Seguridad Jurídica en el Contexto Cubano Actual, pp. 54 y 55.

Ver PAVÓ ACOSTA, Rolando: El Derecho Agrario Cubano: proposiciones para una reconstrucción sistemática.

PEREZ GARRIDO, Mayda: Los actos de traspaso de la tierra y la prevención de corrupción e ilegalidades.

TUMANOV, V: Nihilismo Jurídico,  p.131.

El problema de la insuficiente nivel de conciencia jurídica y cultura jurídica de los dirigentes estatales, ha sido demostrado a través de varios estudios en las últimas décadas, ver Sobre la Cultura de Respeto a la Ley, Comisión de Asuntos Constitucionales y jurídicos de la Asamblea Nacional del Poder Popular, La Habana, 1987, ver MARIÑO, Ángel; PAVÓ, Rolando y FRANCO, Antonio: La Conciencia Jurídica de la Juventud en la etapa actual de la Construcción del socialismo y  ver PALACIOS, Humberto ; MARIÑO, Ángel; PAVÓ, Rolando y FRANCO, Antonio: Factores fundamentales que inciden en la cultura de respeto a la Ley de la juventud cubana en la etapa actual.”

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