2- SINOPSIS DEL TRATAMIENTO JURÍDICO EN CUBA A LA POTESTAD SANCIONADORA DURANTE LOS SIGLOS XIX Y XX

Ya desde el siglo XVIII, con la subida al trono de España de los monarcas de la Casa de Borbón (Felipe V y Carlos III), se inicia un período de reformas en España, que estuvieron inspiradas en el modelo francés, pero con una política centralizadora hacia las colonias, al establecerse el régimen de las Intendencias a partir de 1782, que limitó la competencia de la esfera judicial en cuanto al conocimiento de asuntos administrativos; tomando auge el derecho de policía.

Bajo la influencia de la Revolución francesa, ya en el siglo XIX, en España se entroniza el principio de la división de poderes que deja su huella en la legislación de la época, resultado de lo cual es el código penal de 1870, reformado y extendido a Cuba por Real decreto de 23 de mayo de 1879, que regula en su libro tercero lo concerniente a las “Faltas y sus penas”; en esta parte el legislador establece las faltas contra el orden público, contra los intereses generales y régimen de las poblaciones, contra las personas y contra la propiedad, centralizándose su conocimiento por la esfera judicial.

Las cuestiones técnicas que más nos llamaron la atención en el libro Tercero de este código por su relación con el tema que investigamos son las siguientes:

1- «Contra las sentencias dictadas en juicios por faltas, no se da recurso alguno».

2- «Contiene normas en blanco que remiten a lo dispuesto en reglamentaciones administrativas.

Las regulaciones normativas que recogen la tipicidad de las posibles infracciones que cubren los espacios en blanco del presente código, nos hablan de una considerable discrecionalidad administrativa y policíaca para su elaboración y puesta en vigor, lo cual va sentando un precedente en la concepción del modo de organizar el control social formalizado en nuestro ordenamiento jurídico administrativo.

No menos ilustrativo en el sentido antes apuntado resulta lo dispuesto en el artículo 633 del propio código penal, que reza: «Las disposiciones de este código no excluyen ni limitan las atribuciones que por las leyes municipales o cualesquiera otras especiales competan a los funcionarios de la Administración, para dictar bandos de policía y buen gobierno, y para corregir gubernativamente las faltas, en los casos en que su represión les esté encomendada por las mismas leyes y decretos»; esta potestad administrativa se regulaba por el Real Decreto de 23 de septiembre de 1888 que establecía el Procedimiento Administrativo Común en materia de infracciones, que se hizo extensivo a Cuba por Real Orden de 25 de septiembre de 1888, el que ha sido parcialmente derogado por disímiles leyes especiales, pero que no obstante está vigente como ley supletoria para lo que no estuviere previsto, ya que expresamente no ha sido derogado por una ley similar que regule la materia de modo general.

La Ley Provisional de Enjuiciamiento Criminal para la aplicación del Código español en Cuba, también entró en vigor mediante el referido Real Decreto de 23 de mayo de 1879, pero contenía disposiciones elementales para el procedimiento, omitiendo cuestiones tan importantes como los problemas de contradicciones por razones de jurisdicción y competencia.

La forma prevista para resolver estas posibles discrepancias aparece luego regulada en la Ley de Enjuiciamiento Criminal de 1882 (que se extendió a Cuba por Real Decreto de 19 de octubre de 1888, y comenzó a regir el 1º de enero de 1889), fecha en que comenzaron a funcionar también las Audiencias de lo Criminal, que marcaron un hito importante en la institucionalización de la Justicia cubana. En su artículo 51 esta ley establece: «Respecto de las competencias que la Administración suscite contra los Jueces o Tribunales de la Jurisdicción Ordinaria, y de los recursos de queja que éstos puedan promover contra las Autoridades Administrativas, se estará a lo que dispone la sección cuarta, del Titulo Segundo, Libro primero de la Ley de Enjuiciamiento Civil.»

En los artículos 116 al 124 (ambos incluidos) de la Ley de Enjuiciamiento Civil antes mencionada, en efecto se establece cómo deben dirimirse los problemas de competencia entre lo jurisdiccional y lo administrativo, pero lo más interesante a nuestros fines es la prioridad que se da a la competencia jurisdiccional en relación con la administrativa y que se deduce de la lectura del artículo 118: «Los jueces y Tribunales no podrán suscitar cuestiones de competencia a las autoridades del orden administrativo sin embargo, podrán sostener la Jurisdicción y atribuciones que la Constitución y las leyes les confieren, reclamando contra las invasiones de dichas autoridades por medio del recurso de queja que elevarán al Gobierno.»

Los expedientes que se incoaban por razones de competencia, a su vez, eran sometidos a dictamen del fiscal. (Art. 122 Ley de Enjuiciamiento Civil)

La Ley de Enjuiciamiento Criminal de 1888 resistió la prueba del tiempo y de la evolución social e institucional del país hasta 1973 (aunque cargada de modificaciones introducidas en su texto por el gobierno español, por el gobierno creado durante la intervención norte-americana, por la Legislatura de la República hasta 1959, y por el gobierno revolucionario); puede decirse que los aspectos que más incidieron en sus modificaciones estuvieron relacionados con las variaciones introducidas en la organización del poder judicial durante los diversos períodos constitucionales.

También el código penal español rigió con sus modificaciones durante más de medio siglo, hasta la promulgación del código de defensa social aprobado mediante el Decreto Ley No. 802 de 4 de abril de 1936, en el que se adoptó el sistema binarista al incluir en su sistemática las sanciones y las medidas de seguridad, con un criterio positivista de peligrosidad y de defensa social. El libro tercero de este código se destinó a los tipos contravencionales, en sustitución del término de “faltas” usado por el que le precedió.

En las contravenciones se hace uso de la misma técnica que comentamos al analizar el Código Penal español, ya que la mayoría de los artículos constituyen normas penales en blanco que remiten a reglamentaciones; pero con el tiempo muchas de estas normas se fueron desjudicializando, al asignarse la competencia para el conocimiento de estas tipicidades exclusivamente a la Administración.

El Código de Defensa Social perdió su coherencia y sistematicidad producto de las múltiples modificaciones introducidas en su parte especial, muy en particular durante el período de gobierno revolucionario, por lo que como parte del proceso de institucionalización del Estado Socialista que se registra en la década de los años 70, se promulga un nuevo Código Penal mediante la ley 21 de 15 de febrero de 1979, que mantiene el sistema binarista del que le precedió, pero elimina el libro tercero, extrayendo las contravenciones del sistema judicial que pasan a la exclusiva competencia administrativa mediante el Decreto Ley No. 27 del propio año 1979, que establece un procedimiento directo y sin formalidades.

Posteriormente, en 1984 se promulga el Decreto Ley No. 80, que recoge un subsistema más adecuado de las infracciones y simplifica el procedimiento para su aplicación.

Los efectos de la corriente minimalista del Derecho Penal, se hicieron sentir con fuerza en el sector jurídico nuestro a través de los congresos internacionales convocados por la ONU sobre Prevención del Delito y Tratamiento al Delincuente, y de otros cónclaves igualmente trascendentes, por lo que comienza a aplicarse una política de despenalización, que tiene su colofón en la promulgación de la Ley No. 62 de 30 de abril de 1987, que reduce considerablemente el articulado del Código Penal, restringe los marcos sancionadores, destipifica conductas leves que pasan a engrosar las regulaciones contravencionales, y amplia las alternativas de sanciones, incluyendo en su artículo 342 apartado 2 la posibilidad de exigir responsabilidad administrativa en determinadas circunstancias por los delitos de hurto, robo y daños.

Simultáneamente se promulga el Decreto Ley 99 de 1987, que establece las regulaciones para exigir responsabilidad administrativa por contravenciones personales; y el Decreto 141 de 1988 que recoge tipos contravencionales contra el orden interior, muchos de los cuales proceden de la destipificación llevada a cabo por la Ley 62 antes mencionada, con el inconveniente de que se crean figuras con tratamiento paralelo (administrativo y penal).

Con el advenimiento de la etapa de período especial en la década del 90, se transformó nuestra realidad en lo económico y lo social, haciéndose necesario nuevas regulaciones que con urgencia, dieran protección a intereses de la Administración (sociales, institucionales, urbanos, económicos, ecológicos, etc), generándose en las instancias ejecutivas gran cantidad de Decretos y Decretos Leyes que recogen contravenciones y medidas administrativas para corregirlas; lo que trajo como consecuencia una ruptura entre la Legislación contravencional y las reglas que para su concepción sistémica pretendió establecer el Decreto Ley 99 de 1987. (Ver acápite 1).

Por otra parte, razones de Política Criminal, condujeron a la Comisión de Asuntos Jurídicos y Constitucionales a elaborar una propuesta de modificación del código penal vigente, la que fue aprobada mediante el Decreto Ley 175 de 17 de junio de 1997, que entre otras cuestiones dispone en su artículo 8 aptdo. 3 lo siguiente: «En aquellos delitos en que el limite máximo de la sanción aplicable no exceda de un año de privación de libertad, o de multa no superior a 300 cuotas o ambas, la autoridad actuante está facultada para, en lugar de remitir el conocimiento del hecho al tribunal, imponer al infractor una multa administrativa, siempre que en la comisión del hecho se evidencie escasa peligrosidad social, tanto por las condiciones personales del infractor, como por las características y consecuencias del hecho.»

Es de apreciar, que en su génesis el poder punitivo del Estado y la Potestad Sancionadora de la Administración, estuvieron muy vinculadas en nuestro país, cuestión ésta que ha marcado quizá la concepción político criminal de los legisladores hasta la etapa actual.