3- REGULACIONES SOBRE EL NON BIS IN IDEM EN LA LEGISLACIÓN ADMINISTRATIVA SANCIONADORA ESPAÑOLA

Garberí Llobregat al fundamentar el carácter constitucional del non bis in idem expresa:

“[...] la ubicación constitucional del principio Non bis in ídem no es indiferente, pues su inclusión en el Art. 25.1 de la CE lo configura como un derecho público subjetivo de los catalogados como fundamentales que implica, como de todos es sabido, que su desconocimiento o transgresión por parte de los poderes públicos, es susceptible de poner en funcionamiento una tutela judicial reforzada: la contencioso-administrativa ordinaria o la especial establecida en la Ley 62/1978, de 26 de diciembre, vía esta última «sumaria» y «preferente», y la constitucional, materializada en el recurso de amparo, tutela dual de la que carecería si se entendiera alojado en los reseñados arts.. 9.3 y 10.2 CE.”

En España, hasta 1992, el desconcierto de la Doctrina en la materia era confeso, pues los vaivenes de la Legislación y la Jurisprudencia en cuanto a la autorización del bis in ídem en ocasiones, y su prohibición en otras, no permitían una línea de definición que inspirara seguridad jurídica sobre el tema de la posibilidad de duplicidad de sanciones (penal y administrativa).

Con la entrada en vigor de la Ley 30/92 de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC) la situación cambia, pues en la parte dedicada a la potestad sancionadora, en especial su capítulo primero, que contiene los principios que deben regirla, en su Art. 133 establece: «No podrán sancionarse los hechos que hayan sido sancionados penal o administrativamente, en los casos en que se aprecie identidad de sujeto, hecho y fundamento».

Posteriormente, mediante Real Decreto 1398 de 1993, de 4 de agosto, se aprueba el Reglamento para el ejercicio de la Potestad Sancionadora (REPEPOS), que en su Art. 5º apartado 1 dispone: «El órgano competente resolverá la no exigibilidad de responsabilidad administrativa en cualquier momento de la instrucción de los procedimientos sancionadores en que quede acreditado que ha recaído sanción penal o administrativa sobre los mismos hechos, siempre que concurra además, identidad de sujeto y fundamento»; cuestión que en el ulterior apartado extiende a la posibilidad de supuestos similares, cuando estén involucrados los Órganos Comunitarios Europeos.

A pesar de la parquedad de estas regulaciones, que no cubren la gama de variantes posibles «ex-ante», «ex-post», resultaron un límite importante al ejercicio de la potestad administrativa sancionadora ante el fenómeno de la pluralidad de tipificaciones de un mismo supuesto de hecho y la vía legal para hacer efectivo el mandato de prohibición del Bis in ídem; al menos así se reconoce por la Ciencia del Derecho en ese país.

Como aprecia Garberí: “Nada impide, sin embargo, que la prohibición del «bis in ídem» pueda ser apreciada en el momento de emitir la resolución definitiva del procedimiento si, por cualquier circunstancia, la identidad de hecho, sujeto y fundamento, no ha sido evidenciada con anterioridad a la propuesta de resolución (Art. 18 RP), o al trámite de audiencia (Art. 19 RP). Más improbable sin embargo, resulta la posibilidad de que tales identidades sean apreciadas de oficio, en la fase de «actuaciones previas» (Art. 12 RP), pues al exigir el Art. 5.1 RP que las mismas «queden acreditadas», entrará dentro de lo normal, que dicha acreditación, generalmente previa la alegación del interesado, tenga lugar durante el período probatorio (Art. 17 RP)”.

Un aspecto que queda definido en este reglamento es la supeditación del procedimiento administrativo a lo resuelto mediante el procedimiento penal, cuando se produzca la triple identidad que exige el principio «Non bis in ídem» respecto de un hecho que es, o ha sido objeto de conocimiento por la Jurisdicción Penal antes, o simultáneamente. En el Art. 7 RP que regula las «Vinculaciones con el orden Jurisdiccional Penal», en su apartado 1 establece: «En cualquier momento del procedimiento sancionador en que los órganos estimen que los hechos también pudieran ser constitutivos de ilícito penal, lo comunicarán al Ministerio Fiscal, solicitándole testimonio sobre las actuaciones practicadas respecto de la comunicación».

En estos supuestos, así como cuando los órganos competentes tengan conocimiento de que se está desarrollando un proceso penal sobre los mismos hechos, solicitarán del órgano judicial comunicación sobre las actuaciones adoptadas». En su apartado 2 dispone: «Recibida la comunicación, y si se estima que existe identidad de sujeto, hecho y fundamento entre la infracción administrativa y la infracción penal que pudiera corresponder, el órgano competente para la resolución del procedimiento acordará su suspensión hasta que recaiga resolución judicial»; y en su apartado 3 establece: «En todo caso, los hechos declarados probados por resolución judicial penal firme, vinculan a los órganos administrativos respecto de los procedimientos administrativos que substancien».

No toda la doctrina acepta con agrado la forma en que se resuelve esta relación entre los sistemas punitivos del Estado: así vemos que Nieto considera que el contenido de estos preceptos apuntan hacia una dirección distinta a la pretendida «subordinación de los actos de la Administración en materia sancionadora a la jurisdicción penal», ya que, desde su punto de vista, lo que ocurre es que han acudido al mecanismo procesal para evitar que se produzca una sanción administrativa antes de una penal; en este sentido, por resultar muy elocuente, hacemos una cita suya:

“[...] si el efecto material del principio no implica asignación de prevalencias, el efecto procesal aludido, provoca una prioridad cronológica de la sentencia penal. (...) De hecho, la única posibilidad de imponer la prevalencia de la sentencia penal es asegurar su prioridad cronológica, ya que, una vez producida la resolución administrativa sancionadora, sería muy difícil hacer viable «hacia atrás» la influencia de una sentencia penal posterior. Tal ha sido la solución de la LRJPAC (y su reglamento), de cuya atenta lectura se desprende un dato que puede aparecer sorprendente desde la inercia del dogma, a saber: no se establece prevalencia alguna de la sentencia penal, salvo en el limitado aspecto de la declaración de los hechos probados. Lo que bloquea la resolución sancionadora, es tanto una sentencia penal, como una sanción administrativa anterior, dando la sensación de que la prevalencia es de orden cronológico, no de naturaleza. Y lo que en cambio, queda muy claro, es la prioridad del proceso penal como medio de evitar la superposición de castigos” .

De cualquier modo, si todo se proporcionara conforme a Ley, y se diera prioridad «ex-ante» a la Jurisdicción Penal para conocer de los hechos, ello no significaría que todos los problemas quedarían resueltos ni mucho menos, (y así lo evidencia la abundante y contradictoria Jurisprudencia española); pues de producirse un fallo sancionatorio, todo habría terminado para el Derecho Administrativo Sancionador; más las dificultades comienzan cuando el Tribunal decide sancionar, pero se considera que la tipicidad penal protege un interés jurídico distinto al de la presunta infracción administrativa por la cual pretende sancionar la Administración, en cuyo caso podrá ésta hacer uso de su facultad, con independencia del juicio penal; las cosas se complican, cuando se produce el sobreseimiento de las actuaciones o una sentencia absolutoria, ya que de existir la triple identidad de tipicidades que supone el Non bis in ídem, la Administración de todas formas quedará vinculada por los hechos que se declaran probados en la vía Judicial (Art. 137.2 de la LRJPAC Y ART. 7.3 RP).

Pero otra cosa sucede con la «previa sanción administrativa», pues la ley no obliga a suspender el proceso cuando se tenga conocimiento que se ha iniciado otro semejante (en la misma esfera), y si a ello se añade el hecho de que la Administración tutela sectorialmente sus intereses, resultará muy difícil establecer la identidad de fundamentos, en cuyo caso, como apunta Garberí:

“[...] Con todo, el silencio de la norma autoriza a pensar que en estos supuestos deberá el interesado solicitar la suspensión del procedimiento incoado en segundo lugar, y si le es denegada, deberá entonces evidenciar la prohibición del «Bis in ídem» en el procedimiento pendiente, si es que se le impone una sanción en el expediente terminado en primer lugar” .