4- REGULACIÓN DEL PRINCIPIO NON BIS IN IDEM EN LA LEGISLACIÓN ADMINISTRATIVA SANCIONADORA CUBANA

En Cuba, a pesar de que la institución de la cosa juzgada siempre se ha recogido en las Leyes procesales, el origen de la aplicación del non bis in ídem en la esfera Judicial se vincula a la litis pendencia por razones de competencia, lo que resulta evidente de la lectura de las legislaciones más antiguas. Estos conflictos se suscitaban fundamentalmente cuando existían dudas sobre la calificación de un hecho que podía constituir al mismo tiempo falta y delito, o contravención y delito, en cuyo caso se solventaba la cuestión dentro de la esfera Jurisdiccional, debido a que tanto las faltas, como las contravenciones estuvieron sujetas a la Jurisdicción Penal hasta el año 1979.

No obstante la ausencia de escriturización del principio non bis in ídem en nuestro ordenamiento jurídico, ello no supone su ignorancia por los operadores de los sistemas sancionadores, pues actúa como principio general de derecho, y su invocación por cualquiera de las partes es tomada en cuenta; el problema radica en la carencia de instrumentación legal para hacerlo efectivo, y dar soluciones de modo uniforme, en especial al caso concreto que nos ocupa (sanciones administrativas y penales).

El recuadro de la justicia legalizada y personalizada que encontramos en el Derecho Penal, no es el mismo que vemos en el Derecho Administrativo Sancionador cubano, donde incluso el principio de culpabilidad no se aplica, pues la responsabilidad se exige de forma objetiva; no obstante, en relación con la prohibición del bis in ídem, encontramos que en el Art. 19 del Decreto Ley No. 99 de 1987 (que establece las reglas para exigir responsabilidad administrativa por contravenciones personales) se regula:

«Cuando la autoridad facultada detecta la comisión de un hecho como contravención, pero que al mismo tiempo reúna los elementos de un tipo delictivo, procederá a imponer la multa y demás medidas que procedan, si a su juicio el hecho carece de peligrosidad social por la escasa entidad de sus consecuencias y las condiciones personales de su autor. En caso contrario, se abstendrá de proceder en la vía administrativa, y denunciará el hecho como posible delito. Si el conocimiento de la infracción llega al Tribunal, y éste aplica la disposición prevista en el artículo 8 del código penal vigente, sobresee libremente, o se dispone el archivo de las actuaciones, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 367 de la Ley de Procedimiento Penal, por considerar que el hecho no es constitutivo de delito, remitirá el asunto a dicha autoridad facultada, la que procederá en la vía administrativa».

La inexistencia de una Ley que reglamente el procedimiento administrativo común provoca que los mecanismos para hacer efectivas en la práctica las regulaciones antes apuntadas no funcionen adecuadamente; por una parte, debido a la carencia de trámites procesales e investigación previa para que los operadores de la Administración Pública actúen de este modo; y por otro lado, los órganos de la Administración de Justicia no tienen la posibilidad de trasladar su decisión a una institución homóloga en la esfera administrativa, que si bien no se considere parte de la esfera jurisdiccional, resulte competente y responsable para canalizar esta decisión, por lo que estas disposiciones se han convertido en letra muerta.

Mención aparte merece en nuestra Legislación cubana la doble incriminación no opcional que en determinadas tipicidades admite el Ordenamiento Jurídico, es decir, la admisión del Bis in ídem, a partir de diversas consideraciones acerca de la doble afectación causada con el mismo hecho; sobre lo cual (salvando las distancias) nos parece acertada la cita de José Sainz Cantero:

“La confusión de límites entre Derecho Penal, y Derecho Administrativo de carácter Penal, por un lado, y la de pena criminal y sanción administrativa, por otro, se agrava por la posibilidad, que algunas leyes prevén expresamente de una doble responsabilidad -criminal y administrativa- con un mismo hecho, con base en que éste pueda lesionar a la vez un doble orden de intereses y deberes (el mismo hecho lesiona un bien jurídico protegido penalmente, y el deber que, como funcionario, por ejemplo, vincula a su autor a la Administración). Esta acumulación de responsabilidades, que origina como es obvio, la acumulación de las correspondientes pena criminal y sanción administrativa, no es objetable en principio, pero se hace intolerable en ocasiones, precisamente a causa del empleo por la Administración de sanciones análogas en naturaleza y gravedad a las penas criminales, ya que llega a infringir el principio Ne bis in ídem”.

Los supuestos a que hace referencia Sainz Cantero, generalmente involucran, de una parte la esfera Judicial, y de la otra, la esfera Administrativa, pero con especial referencia a la competencia de la disciplina de los funcionarios, que hemos querido mencionar, por resultar una de las áreas más expuestas a la tolerancia del bis in ídem, pero a la que por razones de concreción del presente trabajo, no extendimos este estudio, que como expresé en la parte introductoria está referido especialmente a aquellas infracciones administrativas cuyo campo represivo tiene fronteras con el Derecho Penal y que pudieran provocar colisiones o quebrantamiento del non bis in ídem.

El sistema contravencional cubano está compuesto por cinco Decretos Leyes y treinta y siete Decretos, en los que se regulan materias de: Orden Interior, Salud Pública, Urbanismo, Arquitectura, Viales, Transporte, Comercio, Laboral, Actividad por cuenta propia, Sistema impositivo Prevención de incendios, Agricultura, Medio Ambiente, etc. (ver acápite No. 1).

Todas estas disposiciones debían corresponderse con las reglas establecidas en el Decreto Ley 99/87 para la exigencia de responsabilidad por contravenciones personales, sin embargo la urgencia de la práctica legislativa con que estas normas se elaboran y aprueban en las instancias ejecutivas del Estado fueron flexibilizando esas reglas de tal forma, que muchos de los Decretos y Decretos Leyes que tipifican y sancionan contravenciones tienen sus propias regulaciones, que difieren de las del mencionado proceso rector.

La hipertrofia del sistema contravencional y sus irregularidades se pusieron de manifiesto en una investigación que tuve oportunidad de dirigir recientemente, cuyos resultados han servido al Ministerio de Justicia, y también a la Comisión Nacional de Asuntos Constitucionales y Jurídicos de la Asamblea Nacional del Poder Popular, para trabajar en los proyectos de Leyes de Procedimiento Contravencional, y Código de Contravenciones.

Las múltiples tipicidades que tienen un tratamiento penal y administrativo a la vez, están sujetas en cuanto a su aplicación, al criterio del operador (agente de la autoridad policial o inspector administrativo), que al conocer del hecho deben decidir qué disposición aplican; en este sentido, nos encontramos con el dilema de que la autoridad policial no tiene que consultar a nadie en materia de competencia penal para tomar su decisión; y el inspector administrativo, de acuerdo con lo regulado en el Art. 19 del Decreto Ley 99/87 (que antes transcribimos), tampoco tiene que consultar a nadie para decidir: por lo tanto, queda expedita la vía para infringir el principio non bis in ídem.

Otra de las reglas que pudiera infringir el veto de la doble incriminación, y que también aparece en el citado Art. 19 del Decreto Ley 99/87, es la que está referida a la posibilidad de proceder por la vía administrativa, una vez que el Tribunal haya decidido aplicar lo dispuesto en el artículo 8.2 del Código Penal, (que equivale a una sentencia absolutoria), pues en el mismo se dispone: «No se considera delito la acción u omisión que, aún reuniendo los elementos que lo constituyen, carece de peligrosidad social, por la escasa entidad de sus resultados y las condiciones personales de su autor». En estas figuras que tienen un tratamiento paralelo (penal y administrativo), pareciera que el legislador las diferencia precisamente a partir de la gravedad o levedad de sus consecuencias, y evidentemente prevé respuestas distintas y en ramas diferentes del ordenamiento jurídico, desplegando una Política Criminal en la que trasluce el principio de mínima intervención penal. Hasta aquí todo parece muy coherente, el problema se suscita al analizar el tema de la antijuricidad, pues no es lo mismo castigar de una u otra forma a partir de determinados criterios objetivos, que enjuiciar en la esfera Judicial y absolver por “no trascender los hechos en el plano social y de su autor”, y trasladar las actuaciones a la Administración para que proceda a enjuiciar la misma conducta y sancione si lo estima procedente. A mi juicio, este asunto ha sido técnicamente manejado con ignorancia del imperio del principio Non bis in ídem.

Algo similar ocurre con la otra variante que posibilita el mencionado artículo, al disponer que: «de sobreseer libremente o disponer el archivo de las actuaciones de conformidad con lo dispuesto en el artículo 367 de la Ley de Procedimiento Penal», el Tribunal podrá remitir el asunto a la vía administrativa para que ésta proceda. El Art. 367 por su parte establece lo siguiente: «El Tribunal dispondrá el archivo de las actuaciones cuando los hechos denunciados, no sean constitutivos de delito o contravención, o resulten manifiestamente falsos», por lo que volvemos al mismo hilo conductor del doble enjuiciamiento por un mismo hecho, a partir de la valoración y subjetividad de los operadores de cada sistema.

También en la propia esfera administrativa encontramos duplicidad de tipificaciones, cuestión ésta muy vinculada a la modalidad de reglamentar en materia de contravenciones a partir de leyes en blanco procedentes de cada rama ministerial o de la Administración del Estado sin previa coordinación; práctica ésta que se intenta corregir en nuestro país en estos momentos, pero que ha generado muchas normas con tratamiento administrativo paralelo a los mismos supuestos de infracciones. Esta situación puede provocar, como es lógico, la doble incriminación por un mismo hecho y la duplicidad de sanciones, lo que no puede detectarse de oficio por los operadores administrativos, dado el carácter sectorial de estas normas y de los funcionarios que las aplican.

Otra cuestión que llama la atención en este Decreto Ley 99/87, es la forma en que regula el concurso material de infracciones administrativas, que aparece recogida en su Art. 10 y que transcribo a continuación: «Por cada contravención se impondrá al infractor o a la persona que responda por él, la multa y demás medidas que se determinen en el correspondiente decreto del Consejo de Ministros. No obstante lo dispuesto en el párrafo anterior, si mediante una inspección o comprobación, quedare establecido, que una misma persona cometió varias contravenciones de carácter semejante, y subsisten sus efectos, se le impondrá una multa única por todas esas contravenciones, cuya cuantía será igual al doble de la multa correspondiente a la contravención más fuertemente sancionada de entre las cometidas». El asunto queda resuelto, a partir de la exasperación de la sanción; aunque desde luego, el término «contravenciones de carácter semejante» puede ser tan ambiguo como adecuado, en dependencia del uso que se desee darle.

Toda esta cobertura administrativa para proceder contra los infractores por contravenciones personales, sólo deja para los sancionados una instancia de apelación ante el superior jerárquico de la autoridad que le impuso la medida, dentro de los tres días hábiles siguientes a su notificación, el cual no tiene efectos suspensivos para «el pago de la multa», y si tiene dichos efectos en cuanto a la «obligación de hacer» (si se le hubiere impuesto). De ser declarado con lugar el recurso, se procederá a reintegrar la multa pagada; y de ser declarado sin lugar, el asunto habrá terminado ahí para el infractor, que deberá cumplir todas las medidas que le fueron impuestas.

De hecho, la vía más usada por la población cuando se siente perjudicada en alguno de sus derechos o considera injusto el proceder de algún órgano del Estado, es acudir ante la dirección de Derechos Ciudadanos que funciona en la Fiscalía General de la República, desde sus instancias de base, donde por cada queja ciudadana se abre un expediente de investigación y se pronuncia un dictamen que puede ser «no violatorio» o «violatorio», y que tiene fuerza vinculante para el órgano de la Administración al que se dirige, de acuerdo con lo establecido en el Art. 21.1 de la Ley 83 de 11 de julio de 1997 de la Fiscalía General de la República, que expresa: «La Resolución que emite el fiscal para que se restituya la legalidad no puede interferir en la esfera de atribución exclusiva de los Órganos y Organismos del Estado, siendo de obligatorio cumplimiento por parte del organismo, autoridad o funcionario al cual se dirige, quien dispone de un plazo de veinte días para informar al fiscal sobre las medidas adoptadas».

El hecho de que muchas de las disposiciones contravencionales no van dirigidas hacia la totalidad de la población (sino a determinados sectores), propicia una divulgación parcializada de las mismas, que no siempre cubre la totalidad de los grupos de riesgo, quedando espacios en los que el desconocimiento de estas normas puede provocar no sólo su infracción, sino también la indefensión de los ciudadanos ante la reacción de la Administración.

Desde el campo del Derecho Penal, también encontramos interrogantes relacionadas con el tema objeto de nuestro estudio, así vemos, que el Código Penal tal y como quedó redactado a partir de las últimas modificaciones que se introdujeron a su articulado , en su art. 8, apartado Nº. 3 ha administrativizado el tratamiento a todas las figuras penales «que tengan previstas sanciones de hasta un año de privación de libertad, o de multa no superior a trescientas cuotas o ambas», permitiendo a la autoridad actuante (policía) que en lugar de remitir las actuaciones al Tribunal, le «imponga una multa administrativa», siempre que en la comisión del hecho «se evidencie escasa peligrosidad social, tanto por las condiciones personales del infractor, como por las características y consecuencias del hecho».

Aunque esta variante que analizamos fue concebida en virtud del principio de mínima intervención penal, para beneficiar al autor de un hecho que merezca un trato diferenciado; no hay que esforzarse mucho para fundamentar lo arbitrario que puede resultar el uso de esta alternativa, si se tiene en cuenta que la autoridad actuante no siempre tiene los conocimientos suficientes para una determinación de esta naturaleza, y que además no existe norma adjetiva que obligue a dicha autoridad a conducirse cumpliendo determinadas formalidades procesales que garanticen un mínimo de seguridad jurídica. Tampoco está prevista ante esta decisión instancia de apelación, por lo que, una vez aceptada la multa administrativa, el asunto concluye con el pago de la misma, y de no cumplirse, se remiten las actuaciones al Tribunal competente para que se efectúe el juicio correspondiente.

El modo en que se concibió por el Legislador, que podía darse curso a estos asuntos, aparece regulado de forma precaria en una «Disposición Especial» del propio Decreto Ley que modificó el Código Penal (citado anteriormente), donde se establecen los límites de la multa administrativa aplicable, «que no podrá ser inferior a doscientos pesos, ni superior a mil pesos», con posibilidades de ser extendida «hasta dos mil pesos cuando las circunstancias concurrentes en el hecho, o en el infractor, así lo aconsejen».

Además dispone que se exigirá «responsabilidad civil cuando proceda», de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 70 y 71 del Código Penal (cuestión ésta que resulta incongruente, ya que la multa en este caso es una sanción administrativa, distinta por tanto a la naturaleza de la pena que entraña la responsabilidad penal), aspecto éste que la disposición que analizamos se encarga de precisar cuando expresa: «Si el culpable satisface el pago de la multa y cumple los términos de la responsabilidad civil, dentro de los tres días hábiles siguientes al de su imposición, se tendrán por concluidas las actuaciones, y el hecho, a los efectos penales, no será considerado delito. No obstante, el actuante remitirá las actuaciones a la autoridad correspondiente, cuando el infractor así lo solicite o no abone la multa o no cumpla lo dispuesto en cuanto a la responsabilidad civil».

En relación con la problemática que abordamos, considero que el impago de la multa administrativa debiera dar lugar a la búsqueda de resortes dentro de su propia esfera para lograrlo, pues remitir las actuaciones al Tribunal significaría en un sentido lato sancionar al infractor dos veces por el mismo hecho, ya que no se le acusaría por el incumplimiento de la medida administrativa, sino por los hechos que la originaron.

A pesar de tantas incongruencias, no encontramos en la Ley de Procedimiento Penal ninguna regla que exprese cómo proceder cuando un hecho que está siendo conocido en vía Judicial, ya ha sido sancionado administrativamente; ni tampoco el Decreto Ley 99/87 contiene regulación alguna para el caso inverso, por lo que es evidente que la única forma de reclamación posible ante la violación del principio Non bis in ídem, de producirse, es la reclamación que el propio autor del hecho pueda hacer ante la segunda instancia que lo enjuicia, y de no obtener una respuesta satisfactoria, utilizar el recurso de la queja ante otras instancias jurídicas o políticas.