3- MARCO JURÍDICO DE LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN EN ESPAÑA

En este país, la aplicación del principio de tripartición de poderes, no impidió a la Administración Pública ser titular de una potestad sancionadora propia, circunscrita a la función ejecutiva, fuera del marco judicial, lo que al parecer ha trascendido al problema de la aparente distinción ontológica entre ilícitos administrativos e ilícitos penales, que tanta jurisprudencia y doctrina ha generado en este país.

1.1- Comentarios referidos al período decimonónico

Después de la Revolución francesa, afirma Nieto A, “(...) los Tribunales abandonan sus antiguas funciones acumuladas de administración para concentrarse exclusivamente en las jurisdiccionales (...) Entre nosotros, en efecto, no se entiende este principio como una prohibición a las autoridades administrativas para que intervengan en los asuntos judiciales sino también -y con más énfasis todavía- como una prohibición a los jueces de que intervengan en los asuntos administrativos. Con la consecuencia (...) de que, una vez declarada una cuestión como administrativa, se crea un círculo de inmunidad inasequible a la intervención de los Tribunales.”

Por otra parte, como apunta este autor, en el Derecho Administrativo Sancionador decimonónico, el principio de legalidad “(...) tiene un significado y contenido completamente distintos a los de hoy, dado que no implica la exigencia de una tipificación legal de infracciones y sanciones sino, mucho más sencillamente, el reconocimiento legal de la potestad sancionadora en favor de las Corporaciones locales. En su consecuencia, el sistema legal es, desde esta perspectiva, muy simple, ya que se limita a ese reconocimiento legal de la potestad sancionadora -recogido en las leyes locales- así como al establecimiento complementario de unos topes sancionadores que se gradúan en razón al tamaño de las poblaciones.” A partir de estos presupuestos correspondía luego a cada Ayuntamiento, tipificar las infracciones en sus Ordenanzas.

Y añade: “Este sistema (...) aparece en los mismos orígenes del régimen constitucional, puesto que se establece en la Ley de cortes de 3 de febrero de 1823, (...) es derogada por la restauración fernandina, y se restableció por los progresistas en 15 de octubre de 1836”. Y a continuación nos reproduce el contenido de dos preceptos de esta Ley:

Art. 80. «Los Ayuntamientos tienen la facultad de imponer multas proporcionadas que no pasen de quinientos reales en los asuntos correspondientes a sus atribuciones, no siendo por culpas y delitos por los cuales se deba formar causa por tener una pena señalada terminantemente en el Código penal».

Art. 207. «Los Alcaldes están autorizados para ejecutar gubernativamente las penas impuestas por las leyes de policía y bandos de buen gobierno y para imponer y exigir multas que no pasen de quinientos reales a los que los desobedezcan o les falten el respeto y a los que turben el orden y el sosiego público».

Ya en el art. 138 del Código Penal de 1822, se había establecido a su vez lo siguiente:

«Las culpas y los delitos, no comprendidos en este código que se cometan contra los reglamentos u ordenanzas particulares que rigen en algunos ramos de la Administración Pública serán juzgados y castigados respectivamente con arreglo a las mismas ordenanzas y reglamentos».

Como se aprecia, en la complejidad del asunto también incide el precedente histórico legislativo que durante una buena parte de esta centuria provocó una superposición o entrecruzamiento entre la materia administrativa sancionadora y la penal, así como en cuanto a los órganos facultados para conocer de uno u otro ilícito. Un ejemplo de como esta situación se reitera, lo cita Nieto mediante “(...) el artículo 75 de la Ley de 8 de enero de 1845, de Organización y Atribuciones de los Ayuntamientos”, mediante el cual «se faculta a los alcaldes para aplicar sanciones con límites máximos del importe de las multas, (graduados según el volumen de la población de cada territorio), y da competencia al juez para los casos que excedan los marcos previstos para las multas en cada disposición»; y añade como posteriormente “(...) el artículo 4 de la Ley de 2 de abril de 1845” , «atribuye al gobernador civil competencia para reprimir y castigar cualquier desacato a la religión, la moral, la decencia, y cualquier falta de respeto a su autoridad, imponiendo penas de hasta mil reales, pasando a los tribunales la competencia de las conductas que merecieren mayor castigo».

Como forma de complemento a las regulaciones administrativas para el ejercicio de la “Facultad sancionadora del Estado”, se establece en el artículo 505 del código penal de 1850:

«En las ordenanzas municipales y demás reglamentos generales y particulares de la administración que se publicaren en lo sucesivo, y en los bandos de policía y buen gobierno que dicten las autoridades, no se establecerán mayores penas que las que se señalan en este libro, aún cuando hayan de imponerse en virtud de atribuciones gubernativas, a no ser que se señale otra cosa por leyes especiales».

Esta disposición establece una limitación relativa a las facultades de la Administración.

La dualidad de tipificaciones y órganos fue generando los conflictos propios del concurso aparente de leyes, y por lo tanto de competencia, cuya solución trató de canalizarse mediante el Real Decreto de 18 de mayo de 1853 que dispuso:

1- «Las faltas que según el código penal o las ordenanzas y reglamentos administrativos, merezcan pena de arresto, deberán ser castigadas, siempre en juicio oral, con arreglo a lo dispuesto en la ley para la ejecución en dicho código».

2- «Las faltas, cuyas penas sean multas, podrán ser castigadas gubernativamente, a juicio de la autoridad administrativa, a quien esté encomendada su represión».

3- «Los alcaldes de los pueblos, conservarán las facultades gubernativas de imponer multas hasta la cantidad que permite el artículo 75 de la Ley de 8 de enero de 1845, y sin atenerse al límite señalado en el párrafo 1 del artículo 505 del código penal, solamente cuando dichas penas estén establecidas en ordenanzas o reglamentos municipales vigentes, cuya publicación sea anterior al referido código».

4- «Los mismos alcaldes podrán, sin embargo, imponer gubernativamente la pena de arresto por sustitución y apremio de la multa, con sujeción a lo dispuesto en el artículo 504 del código penal, sólo cuando los multados fueren insolventes, y no pudiendo en ningún caso exceder de 15 días el tiempo de arresto».

Los intentos de armonizar las contradicciones, crearon nuevas dificultades debido a que se daba la posibilidad de que jueces y funcionarios sancionaran por separado sobre un mismo hecho a partir de la competencia que a cada uno se asignaba, quebrantándose con ello el principio non bis in ídem, esta situación alcanza el siglo XX, y ha sido objeto de atención constante por la Jurisprudencia y la doctrina.