CAPITULO II. EL EJERCICIO DE LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN PUBLICA

1- LA POTESTAD SANCIONADORA DE LA ADMINISTRACIÓN. CONCEPTO.

El tema que analizo, imbrica dos materias que están hoy, jurídica y doctrinalmente delimitadas, pero en el caso del Derecho Administrativo Sancionador, esto no siempre ha sido así, pues en determinados momentos se pretendió considerarla como una rama autónoma bajo la denominación de: «Derecho Penal Administrativo», (Teorías de Otto Mayer y James Goldschmidt), desarrollada a principios del siglo XX en Alemania, que se basaba en la distinción de injustos (penal y administrativo), a partir de valoraciones jurídicas y éticas, entre cuyos principales argumentos, según Heinz Mattes encontramos:

“Al genuino derecho penal, llamado también derecho criminal, o derecho penal judicial, que sólo se ocupa del injusto criminal o éticamente reprobable, se contrapone un derecho que trata de las meras infracciones administrativas o del orden, cuyo contenido de injusto se agota en la trasgresión de puros intereses administrativos, o preceptos de orden, careciendo en todo caso de importancia ética; no afecta como el injusto criminal a los fundamentos del orden jurídico (a los bienes jurídicos e intereses vitales esenciales para la convivencia ética), sino sólo al interés del Estado en cuanto administrador éticamente indiferente”.

También se hace una distinción entre ambas ramas del derecho a partir de la reacción jurídica de la autoridad facultada ante el injusto, ya que en correspondencia con la diferente índole de las acciones punibles y las infracciones del orden, serían las consecuencias jurídicas.

En Latinoamérica, el tratamiento teórico al tema que nos ocupa ha sido objeto de atención por varios autores, entre los que se encuentra Enrique Aftalión, para quien “No es correcto hablar de nuevas ciencias, de autónomas ramas del saber [...]”, y argumenta en favor de esta posición la necesaria recurrencia a los principios del Derecho Penal para la solución de conflictos en materia de infracciones administrativas; en tal sentido, considera el Derecho Penal Administrativo como “(...) un ramal del Derecho Penal, -Derecho Penal Especial-, que sigue manteniendo una estrecha vinculación de dependencia con su fuente originaria.”

Bien diferente es el manejo del asunto, que a partir de las últimas décadas encontramos en algunos países europeos, donde incluso la denominación de la materia, difiere de la que hasta ahora hemos mencionado, y en tal sentido reproducimos la definición de Alejandro Nieto:

“En definitiva contra viento y marea hay que afirmar que el Derecho Administrativo sancionador es, como su nombre lo indica, Derecho engarzado directamente en el Derecho Público estatal, y no un Derecho Penal vergonzante; de la misma manera que la potestad administrativa sancionadora [...] es ajena a toda potestad atribuida a la Administración para la gestión de los intereses públicos. No es un azar, desde luego, que hasta el nombre del viejo Derecho Penal Administrativo haya sido sustituido desde hace muchos años por el más propio de Derecho Administrativo Sancionador”.

En esta breve reseña, en la que hemos insertado las tres posiciones mas delimitadas de la doctrina sobre el tema, se demuestra como expresa Carbonell Mateu, que: “(...) De todas las ramas es, sin duda, el Derecho Administrativo el que guarda más estrechas relaciones con el Derecho Penal. Ambos pertenecen al Derecho Público, regulan por tanto, las relaciones de los poderes públicos con los ciudadanos” , y es en esa relación precisamente donde se han registrado los principales nudos problémicos para el desarrollo del Derecho que regula el ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración.

García de Enterría y Fernández Rodríguez hacen referencia a la «dualidad de sistemas represivos» recogidos en el artículo 25 de la constitución española de 1978, y se preguntan: “¿Por qué esta dualidad?”, y más adelante “¿Tienen las sanciones administrativas respecto de las penas judicialmente impuestas alguna diferencia de naturaleza que justifique su singuraridad?”

Estos autores asocian el origen del problema en España “(...) al mantenimiento en manos del ejecutivo, de poderes sancionatorios directos y expeditivos, tras la gran revolución del sistema represivo que supuso la adopción del Derecho Penal legalizado y judicializado (nullum crimen, nulla poena sine lege, nulla poena sine légale iudicium), desde los orígenes mismos de la Revolución Francesa. (...) Las monarquías del siglo XIX, aun las más lejanas de los principios revolucionarios, se apresuraron a adoptar el nuevo sistema represivo, más racionalizado y objetivo, pero no por eso, abandonaron sus propios poderes sancionatorios”

Consideran por tanto, que las sanciones penales y administrativas se distinguen sólo desde el punto de vista formal, es decir, por la autoridad que las impone, y afirman que es el Legislador quien distribuye su campo de aplicación, y que, “(...) Todos los esfuerzos por dotar a las sanciones administrativas de alguna justificación teórica, y de una sustancia propia, han fracasado. Sólo razones de política criminal explican las opciones varias, y a menudo contradictorias del Legislador en favor de una u otra de esas dos vías represivas” , admiten finalmente que sólo podrían distinguirse a partir del precedente anterior, teniendo en cuenta que únicamente la Jurisdicción Penal tiene la facultad de “(...) imponer penas privativas de libertad, (las cuales, por su contenido, entre todas las demás penas, han de preverse por Leyes Orgánicas, según la Sentencia del Tribunal Constitucional de 11 de noviembre de 1986) y las privativas de otros derechos civiles y políticos, (aunque ciertas sanciones administrativas pueden producir ciertos efectos privativos de derecho, hasta ahora, -y parece difícil que puede exceder de ese ámbito- en el orden administrativo, como la capacidad para ser contratista de la Administración, arts. 20 y 21 LCAP).” A esta Diferencia, le añaden la que se relaciona con sus fines, pues de acuerdo con el mandato constitucional del art. 25.3, las penas «estarán orientadas hacia la reeducación y reinserción social», mientras que las sanciones administrativas «tienen un fin represivo más práctico»; y en tal sentido concluye su razonamiento, planteando que: “El mismo ius puniendi del Estado puede manifestarse, pues (con la salvedad ya hecha) (...), tanto por la vía judicial penal como por la vía administrativa.”

Desde la óptica de muchos penalistas, la potestad sancionadora no es originaria, sino el fruto de una delegación que le ha hecho el poder judicial; al respecto Carbonell Mateu señala: “(...) Afirmar que la potestad sancionadora de la Administración es originaria equivale a otorgar al poder ejecutivo capacidad, no sólo de imponer sanciones, sino, sobre todo de determinar cuando, como y a quién se imponen” ; por esta razón, considera que en un Estado de Derecho, esa potestad administrativa, ha de ser sometida a control judicial; aunque acepta la tesis de algunos administrativistas, y hace una salvedad al referirse a ciertos ámbitos en los que la Administración actuaría en defensa de sus intereses: «la denominada autotutela», ejerciendo una potestad sancionadora diferenciada, que atribuye más bien a una potestad disciplinaria.

En cuanto al tema relativo a la posibilidad de establecer distinciones entre pena y sanción administrativa, señala este autor:

“La propuesta de Bricola de entender que las infracciones penales suponen lesión o puesta en peligro de intereses con relevancia constitucional, mientras que las administrativas o lesionan intereses de menor relevancia o son puramente formales sólo puede ser parcialmente aceptada y, en todo caso, ha de ser matizada. Ya hemos rechazado el carácter meramente formal de las infracciones administrativas. Por el contrario, más arriba asumimos la tesis del desaparecido autor italiano que reservaba el Derecho penal para la tutela de intereses constitucionales. Ello, sin embargo, no debe conducir al establecimiento de una diferenciación cualitativa. Significa, solamente, que la infracción penal es más grave, queda reservada para los ataques más intolerables, a los bienes más importantes. Pero en ningún caso la tesis de Bricola conduce a entender que pueda darse una doble sanción por los mismos hechos. Precisamente porque los intereses tutelados tienen distinto rango es imposible que eso suceda -si bien, como es obvio, no queda excluida la tutela meramente administrativa de intereses con relevancia constitucional-, y precisamente por eso en cualquier caso, la tesis establece una diferenciación cuantitativa”.

Sin embargo, parece contraproducente la reflexión hecha por Parada Vázquez sobre el incremento cada vez mayor del intervencionismo del Estado en la actividad de los ciudadanos, “compitiendo con los Tribunales penales”, y atribuyendo a la Administración la competencia para imponer sanciones como la de multa, “incluso de cuantía ilimitada” u otras de limitación de derechos “como el cierre de establecimientos o empresas, suspensión de funciones o pérdida de la carrera funcionarial, privación de permisos, publicidad del nombre del infractor, etc. A esta potestad se acompaña, en ocasiones, la posibilidad de decretar una indemnización de daños y perjuicios en favor de la propia Administración o de terceros lesionados en su patrimonio por la acción u omisión del infractor de la legislación administrativa”. y agrega: “Tan formidable poder, de naturaleza judicial, dado que la Administración no sólo sanciona sino que también ejecuta la sanción impuesta, venía siendo considerado como contrario al principio de división de poderes y al consiguiente monopolio represivo de los jueces” , situación que considera no muy “exhibible” en el comparatismo jurídico dada la falta de garantías sustanciales y procesales que sí acompañan al proceso penal, y por su contraste con otros ordenamientos jurídicos en los que se atribuye a los jueces y Tribunales el monopolio represivo. Finalmente considera Parada que el panorama de hoy es más alentador, puesto que ya en España se ha reconocido constitucionalmente la potestad sancionadora de la Administración; además, la necesidad de descarga de los sistemas penales hacia la competencia administrativa, (aunque bajo el control jurisdiccional) constituye una realidad presionante que obliga a cambios en los sistemas represivos, tal y como se aprecia en el Derecho Comparado.

Luego de este breve recorrido por la doctrina, podemos definir la «potestad sancionadora de la Administración Pública», como aquella facultad que se asigna a ésta por determinadas leyes, para imponer sanciones que constituyen consecuencias jurídicas, ante acciones u omisiones contrarias al Derecho Administrativo, y que en el caso de la Legislación española está reconocida en el art. 25 de la constitución.